黃河流域生態保護立法：模式、原則及體系構建

郭玉川

(華北水利水電大學 法學院,河南 鄭州 450046)

在建設社會主義法治國家的背景下，我們更應該加強黃河流域生態環境保護方面的立法工作，使黃河流域生態環境保護方方面面的工作有法可循[1]。但目前我國相關立法卻遠遠不能滿足現實需要，特別是在立法的系統性、整體性、協調性方面還存在較多問題，需要通過進一步立法加以解決，實現依法治河，依法興水，依法保護黃河流域生態環境[2]。

一、黃河流域生態保護立法的模式選擇

黃河流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南及山東9省(自治區)。各個省(自治區)經濟發展程度不同，生態狀況不一，而且因為分別處于黃河的上、中、下游，所以各自需要重點解決的生態問題并不一致，利益訴求也有差別。因此，需要設計一個科學合理的立法模式，保證黃河流域生態保護的法律法規既協調統一，又能契合各省的實際情況，解決具體問題。

根據參與立法的主體不同，黃河流域生態保護立法有三種立法模式可以選擇。第一種是中央立法模式，即先由全國人大常委會制定黃河流域生態保護的法律，然后由國務院制定相應的行政法規，再由生態環境保護部、水利部等制定部門規章，保障法律的實施。這種立法模式的優點是效力層次和權威性高，不受地方利益影響。但其缺陷也很明顯，即其只能適用于一些事關全局的重要問題的立法工作。流域內不同地區都有自己的特殊情況，如果所有事項都采取這種模式，可能實際效果并不理想。而且，如果事無巨細，所有問題都由中央進行立法也不現實。第二種是地方立法模式。這種模式又可分兩種情況。第一種情況是有關立法事項完全由各地自行根據實際需要制定。這種方式雖然有其優點，如靈活且能因地制宜地制定出更具針對性的法律規范，但可能會出現過分重視本地利益，而忽視其他地方及整體利益的情形。第二種情況是沿黃各省(自治區)建立黃河流域生態保護聯席會議制度，各省(自治區)針對黃河流域生態保護方面的問題通過聯席會議進行溝通和協調，形成一致意見后，再由各個省(自治區)制定有關的地方性法規。但這種模式的缺點是效率較低。因為各個地方的利益訴求不完全相同，相互的爭執是難免的，在很多時候很難達成一致意見。即使達成，也浪費了太多的時間和精力。第三種是綜合立法模式。對黃河流域生態保護問題中全局性、重要的事項由中央立法；而對一些地方性、次要的問題，不適合中央立法的事項由各地根據自己的具體情況，在不違背國家法律法規的基礎上自行制定。如果該事項影響到上下游其他地區利益，需和其他省(自治區)充分協商后制定。

上述前兩種模式雖然都有其優點，但也都存在不足之處，不能適用于黃河流域生態保護立法的所有情況。第三種模式兼采二者之長，根據需要由中央和地方分別立法，比較靈活，能適應黃河流域生態保護立法的需要。因此，黃河流域生態保護立法宜采用這種模式。

二、黃河流域生態保護立法的基本原則

(一)經濟、社會和生態環境協調發展原則

我國傳統文化一貫強調“萬物和諧”“天人合一”的理念。習近平主席在聯合國生物多樣性峰會上的講話又賦予其新的內涵，使其更具時代特色，更具有生命力。隨著人類科學技術的不斷發展，人類的活動范圍不斷擴大，對自然的開發、利用越來越深入，影響越來越大。如果人類不對自己的行為進行理性約束，對自然進行有序開發，就會破壞人與其他生物之間、生物與自然環境之間、人與自然之間的和諧關系，就會受到大自然的反噬。目前，很多生物瀕臨滅絕、一些地方自然環境惡化，這都是人類無序開發利用自然資源，不注重保護環境導致的惡果。生態環境的惡化也同時限制了經濟的進一步發展。黃河流經的地區，特別是中西部地區，經濟相對不發達，面臨著發展經濟的迫切需要。在我國經濟社會發展的新的歷史時期，習近平主席提出了黃河流域生態保護和高質量發展的戰略。推動這一戰略貫徹落實，實現黃河流域的快速發展，就要求我們不能再走先污染、后治理的老路，需要把黃河流域的生態保護放在與經濟發展同等重要的地位，不能為了經濟發展而犧牲生態環境，要把是否有利于保護黃河流域的生態環境作為衡量相關政策、措施是否正確、可行的尺子。我們追求的經濟發展，應該是健康的、整體的發展，并非局部的、以破壞環境、浪費資源為代價的發展。從本質上看，生態保護與經濟發展之間不是對立的關系，而是相互促進、相互支持的關系。綠水青山就是金山銀山，好的生態環境有利于經濟的發展。同時，經濟發展好了，更有利于對生態環境保護的投入，更有利于生態環境的改善。

(二)政府、市場、公眾共同參與原則

僅靠政府的力量是無法完成黃河流域生態環境保護這一宏偉目標的，環境保護需要全社會的共同參與，需要借助市場的力量，利用人們的利益訴求去進行建設。也就是說，需要通過黃河流域生態環境保護方面的法律法規建設，形成政府行政調整機制、市場調整機制和社會調整機制相結合的綜合調整機制[3]。

在進行黃河流域生態保護立法時，一是要注意發揮政府的主導作用，通過政府的宏觀調控和組織協調，為黃河流域的生態環境保護提供組織和機制保障。二是要充分發揮市場機制作用。一些人之所以破壞生態環境、浪費資源，是因為這會給他們帶來經濟方面或其他方面的利益。如果保護生態環境、節約資源也會帶來、甚至帶來更大的利益，而破壞生態環境、浪費資源帶來的是損失的話，那么人們就會積極地去保護環境、節約資源，而不去破壞生態環境。三是應鼓勵社會公眾參與黃河流域生態環境保護工作。生態環境的改善是為了人民，人民群眾的支持和參與也是這項工作最終取得成功的保障。

(三)依靠科學技術保護生態環境原則

這一原則的基本涵義是：樹立萬物和諧相處的理念，遵循生態規律和社會經濟規律，依靠科學技術保護生態環境。遵循生態規律是指在黃河流域生態環境保護中，注意資源環境的自然屬性、生態聯系、承載能力和環境容量，不做違背生態規律的事情。在城市建設規劃和經濟發展布局時，應充分考慮環境的承受能力。沿黃各省(自治區)要根據本地區環境資源狀況、環境容量和城市功能，合理確定城市規模，調整優化城市經濟結構和產業布局。遵循社會經濟規律，是指從本地的經濟基礎、政治條件、民族傳統、文化歷史等出發，按照市場經濟規律辦事。要深刻認識科學技術對生態環境保護的重大作用，依靠科學技術，不斷提高生態環境保護的建設水平和管理水平[3]。

(四)堅持流域管理原則

流域是內部具有極高關聯度、具有整體性的特殊區域。區域內的河流、林木、草原、土地等要素聯系密切，干流、支流之間，上游、中游、下游之間相互影響、相互制約。一個方面、一個地區的問題處理好了，但其他方面、其他地區措施沒跟上，處理得不好，就會影響整體的效果。因此，在進行黃河流域生態環境保護立法時必須堅持流域管理原則。在立法時從流域整體的高度進行制度設計，在管理體制上設立跨地區的管理機構，避免出現局部利益沖擊流域整體利益的情形。在尊重生態環境自身規律的基礎上，綜合施策，系統管理，實現流域內生態環境的逐步優化。

三、黃河流域生態保護立法的體系構建

黃河流域的生態保護是一個系統工程，需要中央及流域內各地區協調推進，而不能各自為政，標準不一。因此，在進行相關立法時應該在中央制定國家層面法律法規的基礎上，發揮地方積極性，制定地方性法規，形成完備的黃河流域生態保護法律法規體系。

(一)關于黃河流域生態保護的中央立法

第一，黃河流域生態立法應以《憲法》和《環境保護法》為指導?！稇椃ā肥菄腋敬蠓?，其內容包含了生態環境保護方面的規定?！稇椃ā沸蜓悦鞔_規定要推動包括生態文明在內的“五大文明”協調發展；第9條規定，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源；第26條規定，國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。這些規定是制定生態環境保護法律法規的基礎。1989年12月26日，全國人大常委會審議通過《環境保護法》，并于2014年4月24日進行了修訂?！董h境保護法》是我國生態環境保護的基本法律，在制定黃河流域生態保護法律法規時應將其作為指導。

第二，將《水法》《水土保持法》《水污染防治法》《防洪法》等作為制定黃河流域生態保護法律法規的直接法律依據。上述法律與黃河生態治理密切相關，在制定相關法律法規時應保持與上述法律的協調和統一。在一定意義上講，黃河流域生態保護立法是上述法律的具體化和綜合化。這些法律適用于全國范圍，因此相關規定一般比較原則，在制定黃河流域生態保護法律法規時，要結合黃河流域的特殊情況，進一步細化、具體化，使其更具針對性和有效性。同時，上述法律一般針對的是水生態保護的某一方面的問題，在制定黃河流域生態保護法律法規時，應將涉及黃河流域生態保護的各方面問題統一規范，以防出現不同法律規范之間的矛盾和沖突，影響法律的實施效果。

第三，由全國人民代表大會常務委員會制定專門的《黃河法》，明確規定黃河的流域管理體制、黃河流域的規劃、生態保護和修復、污染防治等問題[4]。黃河流域的生態保護問題涉及沿黃各省(自治區)，必須有一個適用于各地區、調整各方利益、效力層次較高的法律來調整流域內的生態環境保護問題。由全國人大常委會制定，既可以消除地方保護主義的影響，立足于全局的高度確定中央政府、流域內各級政府、企事業單位、公民的權利和義務，又能防止不同的法律法規之間出現沖突而影響實施效果。

第四，由國務院組織生態環境部、水利部及相關部門，制定《黃河法實施細則》，保障《黃河法》的貫徹落實。

第五，由國務院生態環境主管部門制定統一的黃河流域生態環境標準。用統一的標準考核、評價流域內各地區的生態環境保護工作。

(二)關于黃河流域生態保護的地方立法

1.制定和完善規范水、土地等資源開發利用的地方性法規

黃河流域水資源十分緊缺。在地方立法時，必須對“水”的問題進行全面、系統規范。首先，通過地方立法，加大流域內節約用水工作力度。其一，大力推廣節水器具的使用。目前，家庭節水器具的使用率還不高。如果多數家庭都能安裝節水器具，可節約的水量是驚人的。其二，根據用途的不同，規定使用不同標準的水，比如綠化用水，長期以來使用的多是可飲用水。其實，用循環水就能滿足需要，而不應該去用自來水或者抽取地下水。其三，對水費的價格進行規范，對不同的用水主體規定不同的水費價格，從而限制一些浪費水資源嚴重的行業的發展；同時，可以規定用水的累進加價收費制度。其次，要通過流域內地方立法，建立起科學、高效的水資源管理體制。目前，我國的水資源管理工作由水利、城建、環保等多個部門分頭管理，政出多門的弊端是顯而易見的。應通過立法將水資源管理的權限統一為一個部門行使，保證責、權、利三者的統一。

土地是人類生存發展的物質前提，是社會、經濟運行的物質載體。隨著我國城市化、工業化進程的加快，城市規模越來越大，對建設用地的需要急速膨脹。一些地方出現了未批先建、侵占耕地“紅線”等現象，這就造成了城市發展用地與保護耕地之間的巨大矛盾[5]。這也是黃河流域城市發展面臨的一個迫切需要解決的問題，解決這一問題時需要考慮多方面的因素。一方面，要保證流域內城市化建設的需要，促進當地經濟發展。黃河流域城市化水平相對不高，而城市化建設是帶動地方經濟發展的重要抓手。同時，城市化本身也有利于資源的高效利用，也有利于包括土地在內的資源的節約。另一方面，在進行城市建設時不能以犧牲生態環境為代價進行城市規劃和建設。要有效控制城市的用地規模和盲目擴張，注意城市土地節約與集約利用。因此，黃河流域各地方應針對土地的開發和利用制定專門的地方性法規，對土地進行整體性的規劃，哪些土地可以開發，哪些土地不能開發，都應有一個明確的規定。

2.制定和完善生態環境污染防治的地方性法規

在制定和完善生態環境污染防治的地方性法律法規時，需要注意以下幾個問題：第一，在制度設計時應重視利用經濟手段引導人們的行為。在很多情況下，環境污染問題是一個經濟問題，污染環境能給污染者帶來經濟上的好處，而保護環境需要其支付相應的成本和費用。因此，應該通過稅收、財政、金融等手段，使污染者付出高昂的成本，而治理污染、保護環境者能獲得利益。這樣就能使大家自覺、主動地保護生態環境。第二，進一步擴大排污收費的范圍?，F在，國家層面以及各地已有關于水污染、大氣污染、固體廢物、噪聲的處罰規定，但尚缺乏關于光污染、電磁輻射的處罰規定。這類污染對人類和環境的危害也較大，應納入污染處罰的范圍。第三，制定環境污染防治工作方面的程序性法規。程序性法規能保障實體法規定的權利和義務得以實現。但在生態環境立法方面重實體輕程序的現象比較普遍，影響了相關法律的實際執行效果，需要進一步改進完善。

水是流域的靈魂和核心問題，黃河流域的水資源污染也比較嚴重，這里特別強調對水污染的防治工作。在對水源進行立法保護時，不僅要保護城市水源，也要注意保護農村水源；不僅要防治地表水的污染，也要防治地下水的污染。在完善水污染防治地方立法時，應加強制度創新，進一步完善污染治理收費機制，根據污染者付費的原則，全面開征城鎮污水、垃圾處理費，逐步提高收費標準，使其能夠補償運營成本，得到合理的投資回報。建立污染治理市場化運營機制，深化城鎮污水處理管理體制改革。實行政企分開、政事分開、特許經營，將污染治理設施建設和運行推向市場，引入競爭機制。

3.制定和完善黃河流域生態環境補償的地方性法規

由于黃河中上游地區植被覆蓋率低，水土流失嚴重。為解決這一問題，就必須在黃河中上游地區和生態敏感地區加大生態保護，植樹造林，涵養水源，減少破壞活動。但這些地區的經濟發展本來就相對落后，對這些區域的限制開發勢必影響該地區的經濟發展，影響到區域內群眾的切身利益。為解決這一矛盾，有必要建立流域內生態環境補償機制，實現流域內上下游之間的利益均衡，協調經濟發展和生態保護之間的關系[6]。

第一，流域內各省(自治區)通過協調，根據統一的原則和標準分別制定有關黃河流域生態補償的法規，建立下游地區對上游地區的經濟補償機制。根據下游地區治理污染需要支付的費用來確定對上游地區的補償標準，上下游地區之間達成補償協議，通過上游地區實施相應的生態環境保護措施，避免下游地區遭受污染[7]。第二，在對整個流域排污指標總量控制和合理分配的基礎上，建立上下游之間排污指標的交易機制。下游地區通過對上游地區的生態保護和污染治理進行投資，獲得上游地區節省下的排污指標。第三，加大下游地區對上游地區的支持力度。黃河流域下游地區經濟相對發達，技術力量雄厚，可以在資金、技術方面對上游地區進行支持，幫助上游地區建立經濟與生態之間的良性循環。