基于AHP應用的水污染防治資金項目績效評價研究

葉忠明 楊晨露 張子墨

【關鍵詞】 水污染防治資金項目; 績效評價; AHP方法

【中圖分類號】 F812.3;F239.1? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）24-0049-08

水是人類社會賴以生存和發展的基本條件，對自然生態系統的維系和經濟社會的進步發揮了不可替代的作用?！笆濉币詠?，重工業和以煤為主的能源生產為國民經濟的發展提供了重要支撐，但同時污染物的大量排放和堆積，也使生態環境發展面臨嚴峻的風險和挑戰。黨的十八大以來，為實現經濟的可持續發展，我國積極推進生態文明建設和生態環境保護工作。2018年和2019年中央分別撥款180億元和200億元專項資金，用于加快推進水污染防治工作，極大紓解了水污染防治工作壓力。為提高資金使用效益，強化財政資金的公共服務效果，財政部先后發布《財政支出績效評價管理暫行辦法》《項目支出績效評價管理辦法》等規定，為優化財政資源配置提供了可評價監督路徑。同時，針對水污染防治專項資金管理，財政部印發《水污染防治資金管理辦法》，確定了水污染防治資金使用和管理的基本原則和范圍。全面實施水污染防治資金項目績效評價將成為財政管理推進和提升進國家治理現代化的重要工具。

一、水污染防治資金項目績效評價相關理論

國內學者從3E原則[1]、福利經濟學[2]、最優化理論[3]和全面預算管理[4]等角度試圖構建了不同的環保專項資金績效管理框架，而對于水污染防治資金項目績效評價對國家治理、預算管理、財政績效管理等的內在機理、作用路徑、應用操作等方面的研究亟須進一步深化和完善。

（一）水污染防治資金項目績效評價的必要性

1.實施水污染防治資金項目績效評價是環保領域推進國家治理現代化的重要工具。國家治理中，財政的基礎和支柱性作用是通過預算來實現的[5]。預算績效作為政府治理體系的核心內容，是政府治理能力提升的重要手段[6]。通過實施水污染防治資金項目績效評價，可以加強績效問題整改，健全政府水環境治理的問責機制，能夠對績效責任部門或單位（或績效主體部門或單位）起到激勵和監督的作用，提高生態環境部門的行政公信力。

2.實施水污染防治資金項目績效評價是環保領域建立現代財政預算管理制度的重要內容。實施水污染防治資金項目績效評價，能夠緩解財政部門財權和生態環境部門事權之間的矛盾，彌補績效預算的不足[7]，將績效管理與預算管理結合起來，利用績效目標、績效運行監控結果、績效評價結果作為財政預算管理依據，推進預算管理與績效管理“一體化”實施，確保環保領域現代財政管理體制機制運行順暢。

3.實施水污染防治資金項目績效評價是環保領域實施全面績效管理的重要環節。從水污染防治資金流轉的角度，中央政府和財政部門是資金撥付的源頭，生態環境部門是資金使用的末端，公眾是資金項目實施的受益者，同時也通過稅收等方式成為財政資金的提供者，三者形成了一個環狀關系。根據信息不對稱理論和受托環境責任理論，公眾作為受益者對前兩者的履責效率不具備觀察性，因此，受托環境責任不僅包括履行責任，也應當包括報告責任[8]。對末端資金使用者的資金項目進行績效評價，可以完成環狀關系間的信息傳遞和反饋，在建立環保領域績效評價管理信息系統的同時，客觀地反映水污染防治工作的進展，促進落實黨中央國務院全面實施預算績效管理的戰略部署。

4.實施水污染防治資金項目績效評價是優化環保領域財政資源配置的重要手段。水污染防治資金項目作為環保領域財政支出的重點項目，在預算資金分配上需要更為謹慎。實施績效評價過程中，首先，通過事前評估所設定的績效目標，可以有效預估所需資金量，減少財政資源的浪費;其次，事中和事后的評價能夠綜合性地對財政預算分配效率做出數值化的直觀評價;最后，評價結果的運用可以為以后年度財政資源配置結構和數額提供參考依據，從而防范化解未來預算管理風險[6]。

（二）水污染防治資金項目績效評價的特性

根據水污染防治工程或項目的特點，以及投入資金的預算和使用特點，水污染防治資金項目績效評價具有如下特性：

1.評價工作的經常性。這是由水污染防治這種公益性活動的特性決定的。自然生態環境在社會運行中具有非競爭性和排他性，是一種公共品[9]，體現著社會公眾的意志，因此用于保障這種特殊公共產品的財政資金則更具公共受益的顯著特征?？紤]水資源的獨特性、稀缺性和受眾廣泛性，在自然生態環境保護中處于重要地位，因而水污染防治資金項目的績效評價在財政預算績效管理中成為一個需要經常性開展的工作。

2.評價指標的復雜性。除了利用常規績效評價指標和標準之外，制定水污染防治資金項目績效評價指標，需要充分結合水污染防治中工藝技術流程專業性強的特性，融合不同水污染防治技術方案中的土地占用、基建項目、技術路線、組織方式、管理模式、產出效益等多種因素綜合考慮并設計投入指標、產出指標、效益指標體系，尤其在技術路線方面要充分兼顧水污染防治中的清淤工程、污染源控制、水道自我凈化能力的強化、增加水道徑流等不同防治方式。

3.防治成本的可計量性。對水污染防治而言，無論是專門實施居民飲用水保護、城市或農村的工業和生活污水處理、地下水污染防治，還是實施自然流域環境綜合整治或者是江河湖泊的環境運行保護，這些項目不僅有其獨特的工藝技術流程，而且投入成本可以根據對投入資源如水電消耗、藥品消耗、人員薪酬、維護運行費等支出項目的消耗定額加以預測、概算、計算確定，因此對水污染防治資金項目全成本績效評價就變得非?？尚?，使得傳統績效評價可以在已有立項、管理、投入、效果等方面的績效評價結論更加準確。

4.產出效益的外部性。在水環境市場上，公眾是需求方，政府是壟斷性質的供給方，雙方交易完成的同時，排污行為會造成水資源質量的降低和水環境的污染破壞，在此過程中，公眾既是受益方，也是受害方，即產生了外部性問題。庇古和科斯分別認為是市場失靈和產權界定不清的原因，提出庇古稅和科斯定理兩種辦法，以采取生態補償手段使社會成本內在化[10]，財政單獨安排水污染防治資金是解決水環境外部性和履行水環境公共受托責任的重要方式。因此，開展績效評價時就需要兼顧這些資金究竟是以生態補償方式進行預算申請獲得立項還是預算單獨安排的項目，充分考慮產出效益外部性這一因素。

（三）水污染防治資金項目績效評價的內容

在財政資金項目績效評價的研究中，安秀梅[11]分析了政府公共支出績效評估的基本理論，寧波市審計學會課題組[12]從財政專項資金的運行流程角度確定了績效評價內容，楊玉楠等[1]以項目組織管理、社會經濟和環境績效三個維度建立了評估分級指標體系，王海兵等[13]在垃圾分類專項資金績效評價中拓展為經濟、社會、環境和資源四個維度，房巧玲等[14]圍繞合規性、環保效果和資金使用效率進行分析，林業星等[15]則注重投入、過程、產出、效果四個階段，并構建了績效評價指標體系。

根據水污染防治資金項目績效評價的特性，本文在《項目支出績效評價管理辦法》和《水污染防治資金管理辦法》的基礎上，從項目決策、過程管理、項目產出和項目效益四個方面進行評價，以達到總體可衡量生態環境部門受托開展水污染治理的責任履行情況。這四個方面的具體評價內容如下：

1.評價水污染防治資金的項目決策績效。包括：（1）評價水污染防治資金項目立項有效性，首先是評價項目立項依據的充分性，即評價項目是否依據國家相關法律法規、重點部署、政策制度、行業發展規劃以及部門職責進行立項設立，是否具有現實迫切需求，是否具有明顯的受益對象或服務對象，同時要關注評價如果存在可替代性項目是否該項目的成本效益最優;其次要評價項目立項程序的規范性，即評價項目申請、評審遴選過程、批準行為是否符合既定要求。（2）評價水污染防治資金項目績效目標的有效性。首先是評價績效目標設置的合理性，即評價績效目標是否依據行業的剛性要求、技術標準、項目技術實施方案、可行性論證報告等設置的;其次要評價績效目標的設置是否細化，即盡量采用可衡量的績效指標加以明確;再次是評價績效目標是否量化，量化的水平是否符合實施單位的客觀實際，是否吻合當前整個水污染防治行業的經濟與技術效益狀態，既不能過高也不能過低，具有可實現性和可操作性。（3）評價水污染防治資金項目的資金投入有效性。首先要評價預算編制是否依據充分，是否有明確的測算依據，是否經過科學論證、有無明確標準，特別是要評價資金預算額度與項目實施期、實施年度績效目標是否相匹配;其次要評價項目預算經費分配的合理性，即評價資金分配的用途是否與項目實施單位或子項目、或預計支出類型相符。

2.評價水污染防治資金的過程管理績效。主要考慮資金管理績效和組織實施績效兩個方面：（1）評價水污染防治的資金管理績效。第一，評價項目預算資金的到位程度，即評價年度內實際到位資金規模與預算資金規模的比率，以便考核在資金方面保障項目實施的程度;第二，評價項目預算資金的執行程度，即評價年度內實際執行資金規模與實際到位資金規模的比率;第三，評價項目資金使用的規范程度，即評價項目資金的適用范圍、開支標準是否符合相關的財務管理制度規定。（2）評價水污染防治資金項目的組織實施績效，主要從與項目有關的組織管理、技術管理、預算管理、財務管理、資金管理和績效管理等管理制度體系的健全程度、管理制度執行的有效程度、組織項目實施的進度效率三個方面開展評價，以確定組織管理對項目實施的保障程度。

3.評價水污染防治資金的項目產出績效。主要從數量、質量、時效、成本四個維度對產出績效進行評價，即分別評價項目產出的實物數量對比事前設定的績效目標實物數量（或規劃計劃產出數量）的完成程度;評價項目實際達到的技術質量水平相比事前設定的技術質量目標（或規劃計劃達到的技術質量水平）的完成程度;評價項目產出實際所花費時間相比事前設定消耗時間（或規劃計劃消耗時間）的節約程度;評價項目實際花費的資金成本相比事前績效目標成本（或規劃計劃成本）的節約程度。

4.評價水污染防治資金項目的實現效益。主要從經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、服務對象滿意度五個維度進行評價。其中評價經濟效益主要是為了考查相關產出對經濟發展帶來的影響和效果;評價社會效益是為了考查相關產出對社會就業、安全等方面帶來的影響和效果;評價生態效益是為了考查相關產出對自然環境帶來的影響和效果;評價可持續影響是為了考查相關產出在持續服務時間、技術創新、人才質量提升、管理創新等方面帶來的持續性影響和作用;評價滿意度是為了考查項目服務對象或項目受益人對相關產出及其影響的認可程度。

（四）水污染防治資金項目績效評價的方法

國內學者多采用AHP[16]、DEA[17]、邏輯框架法[18]、沃爾評分法[19]、內容分析法[20]、問卷調查法等構建績效評價體系?！俄椖恐С隹冃гu價管理辦法》（財預〔2020〕10號）則提倡采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等。

基于水污染防治資金成本的可計量性和評價內容的綜合性，定量和定性的分析在評價過程中不可或缺，本文應用AHP法構建評價模型，將所有可評價要素包含在內，層次清晰，各要素間的重要性排序邏輯有序，權重設計具有科學性和普適性，計算方法便捷。一方面能夠避免成本效益分析法和最低成本法等帶來的僅重視效益而忽視被評價主體產出外部性的弊端，另一方面也具有邏輯框架法、內容分析法、公眾評判法等的可計量功能，能夠客觀系統性地對水污染防治資金項目做出績效評價。

（五）水污染防治資金項目績效評價研究的述評

水污染防治資金作為環保資金的重要組成部分，目前其項目績效評價通常打包在整體環保資金項目績效評價中，以生態環境部門自評為主，綜合上述研究，可以發現現有關于水污染防治資金項目的績效評價存在以下三個方面的問題：（1）評價內容缺乏針對性，環保資金項目績效評價多以資金使用合規性和合法性為主[21]，缺乏對水環境的項目產出和社會效益的討論，不具備系統性、個性化的評價指標，缺乏適用性和實用性;（2）評價方法單一，評價指標的設定“重定性、輕定量”，指標之間的權重設計自由度較高，評分結果不具備可比性;（3）評價方式缺乏客觀性，評價主體和被評價主體相同，傾向于在完成度較高的方面打高分，而在完成度較低的方面過于考慮客觀因素打分偏高，在績效評價結果納入下一年度預算管理的背景下，客觀性無法保證。因此，建立水污染防治資金項目績效評價體系在理論和現實意義上都具有充分性和必要性。

二、水污染防治資金項目績效評價的AHP應用指標體系構建

（一）指標構建的基本思路

遵循系統性原則、定性與定量相結合原則、3E原則和重要性原則，突出水污染防治資金實際使用的特點，將多層次評價目標系統進行層次化分解，轉化為具有上下隸屬關系的層次結構，構建水污染防治資金項目績效評價層次模型。充分利用專家評分結果，構建判斷矩陣，對同層級指標的重要度進行兩兩對比，以構建判斷矩陣，通過歸一化處理和一致性檢驗后，確定各層級指標權重，通過多級加權匯總確定末級指標權重，完成績效評價指標體系的構建與評價。

（二）績效評價層次模型構建

依據AHP法，可以構建水污染防治資金項目績效評價指標四級層級模型，目標層為水污染防治資金項目績效評價。

準則層的設計。參考《項目支出績效評價管理辦法》中對項目評價的決策、過程、產出和效益的要求，本文將準則層分為項目決策、過程管理、項目產出和項目效益四個方面。

方案層的設計。項目決策上，選取對項目的實施起到關鍵性指導作用的兩個指標，立項規范性和績效目標明確性。過程管理上，關注財務制度和資金管理兩方面。項目產出上，結合水污染防治資金的使用范圍和實施效果，從水環境狀態、水資源改善和水生態修復三個方面入手分析。項目效益關注公眾監督、公眾受益和可持續發展能力。

指標層的設計是在方案層的基礎上，再次細分為二至四個指標，既包括較為概括性的通用指標，也涵蓋了細化的具體指標。其中項目產出的各項指標是從重點流域污染防治、江河湖泊生態環境、飲用水水源地和地下水水質、城市黑臭水體整治狀況等方面入手，著重關注生態環境部門的重點工作內容和測量指標所建立的。具體的績效評價層次模型見圖1。

（三）指標權重

1.確定標度。水污染防治資金項目績效評價層次模型中，由于決策者的主觀性因素，評價結果容易因為評價主體的不同而發生變化。本文引入Satty的“九級制標度法”，以確定相對重要性程度，減少主觀性影響，力求評價結果更具合理性和可比性。標度量化表如表1所示。

2.分層構建互反判斷矩陣。采用專家打分法以對同層指標進行兩兩比較，例如，目標層（A）包含四個準則層指標（B1，B2，B3，B4），構成四階判斷矩陣A=（Bij）4×4，如表2目標層A的判斷矩陣。

3.層次單排序。采用求和法將矩陣A按列歸一化，假設向量ω=（ω1，ω2，ω3，ω4）T滿足Aω=λmaxω，計算得出ω=（0.0990，0.0990，0.5179，

0.2841）T，最大特征值λmax=4.004，其中ω為A層指標的權向量，是重要程度的排序，本文以ω作為各層級指標的權重。

4.一致性檢驗。具體計算過程如下：（1）計算一致性指標：CI=■，其中n為判斷矩陣階數。（2）通過查表得出平均隨機一致性條件RI值，其含義是在判斷矩陣中隨機輸入1—9及其倒數時計算得到的一致性指標CI的平均值。（3）判斷若隨機一致性比率CR=■<0.1，則判斷矩陣有滿意的一致性，否則需要對矩陣進行調整。A層經計算，CI=0.001386，RI=0.9，CR=0.0015398<0.1，滿足一致性。

5.層次總排序。多級加權匯總確定整體的指標實際權重。結果如表3。

三、應用AHP法對河南省2019年水污染防治資金項目的績效評價過程

（一）指標與得分計算

將項目實施前設定的《2019年環境保護專項資金的績效目標表》作為部分指標的目標值，通過對比目標值、群眾滿意度問卷調查和部分指標的計算分析，對指標層進行百分制打分，與權重相乘得出2019年河南省水污染防治資金項目績效評價總體得分為76.468。結果如表3所示。

1.項目決策。本項目符合國家政策和人民對生態文明建設的需要，立項依據充分，程序相對規范，立項資料中未將水污染防治資金從污染防治資金中獨立保存?！犊冃繕吮怼分心繕嗽O定合理，較為清晰，全面性上略有欠缺，具備可衡量性。得分8.180，得分率為82.63%。

2.過程管理。具備過程管理辦法，執行上未對本項目單獨做績效評價。預算資金到位，執行率為87.84%，過程監控相對缺乏，未根據進度及時調整分配。得分為7.430，得分率為75.05%。

3.項目產出。水環境方面，省轄市集中式水源地水質良好率為100%，其中11市為優、7市為良好;省轄市地下水良好率為72%，其中13市為良、5市為較差;地表水質斷面良好率為63.10%，完成目標值57.4%。水環境改善方面，本年度計劃完成水源地水站更新9處，城市黑臭水體整治154處，實際完成129處;省轄市集中式水源地水質，相比上一年4市為優、10市良好、4市較差，良好率有明顯改善，但評優率有所降低;省轄市污水處理效果較好。水生態修復方面，新增地表水斷流1個;劣V類水質湖庫比例為4.2%;地表水劣V類水質斷面比例2.80%，低于目標值9.6%。得分36.489，得分率為70.44%。

4.項目效益。公眾監督方面，住房和城鄉建設部及生態環境部聯合發布的全國城市黑臭水體整治信息平臺中，公眾可以通過多種方式進行監督，經所公布的數據統計，2019年度河南省接到監督舉報37起，辦結（包括上一年累計逾期14起）42起，逾期9起，公眾監督的參與度較高，監督執行率完成較高。公眾受益方面，受益群眾覆蓋全省，公眾滿意度較高。得分24.369，得分率85.81%。

（二）評價結果檢驗對比

根據生態環境部門對環境保護專項資金績效的自評報告，選取其中對水污染防治資金使用部分的內容進行分析，復原其完整的指標體系，并進行評價，其中項目過程中對于過程管理的部分，由于原評分考慮其他專項資金缺少資金管理制度為19.15，本文修正為22分，得出總分數為81.98，相比AHP法的結果較高。見圖4。

（三）AHP法應用的優勢

通過兩種方法的檢驗對比，可以得出以下三方面的結論：（1）層次清晰明確。生態環境部門的自評報告體系結構簡單，涵蓋的內容較為籠統繁雜，在結構分析上缺乏邏輯性，如效果指標下的六項指標只簡單地羅列出所關注的各水質指標，但沒有從邏輯上進行歸類，從評價結果不能明確分析得知防治效果的優劣，而AHP方法得出的評價體系涵蓋的內容更具系統性和全面性，在得出評價結果后能夠從結構上清晰了解到，水環境改善工作明顯不如水環境狀態和水生態修復工作做得好。（2）權重合理有據。自評報告中各級指標的權重設計不合理，如項目產出和項目效益，兩者三級指標數量上相差八個，權重僅相差5%，而AHP法的權重設計是經過層層兩級對比計算而得，層次總排序的結果更具備可靠性。（3）定量與定性相結合。自評報告的定性指標數量多，所占權重大，如項目決策和項目過程占40分，但僅有資金到位率和執行率可量化，其余的定性指標評分自由度高，得分難度低，而AHP法中項目決策和過程管理僅占19.8分，細致地平衡了定性和定量指標的權重，結果更為準確，具備科學性和客觀性。由此可以得出，本文應用AHP設計的水污染防治資金項目績效評價指標體系更優。

（四）AHP法應用發現存在的問題分析

依據應用AHP法對2019年河南省水污染防治資金項目績效評價結果分析，可以發現此項目存在以下問題：（1）預算管理過程不完善。項目立項資料不完整，可行性研究報告缺失，部分績效目標設定無明確依據。（2）資金管理缺乏流程監控。部分資金流轉進度和項目實施進度匹配度不高，缺乏實時監督，致部分項目產出效果滯后，評估結果缺乏有效性。（3）項目產出效果不均衡，未注重水環境改善工作，尤其黑臭水改造工作和地下水質改善工作的績效目標達成度弱。（4）公眾監督渠道較窄。雖在部分項目產出上國家建有信息公開管理平臺，但各項環境狀況公布平臺仍不完善，公眾監督內容和方式受阻。

（五）政策建議

針對2019年河南省水污染防治資金項目的績效評價分析，本文提出以下政策建議：（1）應當注重立項程序的規范性和完備性。在水污染防治資金項目申請立項前，做好可行性研究報告，以此為依據設置相應可量化的績效目標，完成事前績效評估報告。（2）加強對資金使用流程的管理和監控。在資金的分配和使用過程中，細化預算資金的使用范圍，以縮小預算資金后期調整范圍。制定預算資金監控臺賬，從而確保預算執行效率。（3）重視地表水環境的質量和水生態環境的修復。地表水和水生態是水環境的重要組成部分，應加快水污染排查監測工作進度，以及時有效地預防和制止水環境破壞行為。（4）加快建設河南省生態環境綜合管理平臺，提高環境信息的公開程度，以便公眾重視水體環境問題，并積極參與污染防治行動和主動監督。（5）建立針對水污染防治資金項目績效評價的雙重運行機制：第一，建立包括環境保護實施單位的自我評價、生態環境部門的績效評價、財政部門的績效抽查評價在內的一種相互協調、相互補充、高效運轉的績效評價主體定期工作機制;第二，建立由財政績效評價與人大監督、紀檢監督、審計監督等組成的一種相互溝通、結果共享的績效監督主體的聯動機制。通過建立以上兩種機制，并行促進和加強績效評價工作的有效開展。

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