基于農村金融發展權的農村金融法律制度完善

廖 丹

(湖南理工學院 政法學院,湖南 岳陽414000)

中國人民銀行發布的《中國農村金融服務報告2018》的統計結果表明,在中國政府推進農村金融發展的各項政策支持下,農村金融服務能力不斷增強,但農村金融供需矛盾仍然很突出。相對于城市居民,農村居民在政治、經濟、教育等各個領域的發展權利被弱化。聯合國《發展權利宣言》早就對公民發展權問題給出了界定,發展權是全體社會成員獲得各項發展的母體性權利。建立、健全農村金融法律制度,不僅是對農村居民金融發展權合法地位的制度回應,也是對農村金融體制改革的法律保障。在農村金融發展與法律制度構建問題上,王煜宇(2017)認為要在新農村建設背景下推進農村金融法律的深化完善,甘強(2014)認為農村金融法律制度的完善要從農村金融組織、金融服務、金融市場和金融監管四個方面進行制度創新,呂志祥(2009)等人則認為明確農村金融機構職能定位并進行專門立法;趙博(2010)專門探討了擴大農村金融擔保物的制度設計問題,左平良(2014)則從農村金融調節法治視角分析了農村金融關系中權利與權力配置問題。上述研究都側重從農村金融法律制度中某個不足問題來提出解決方案,但卻局限于法學視角,沒有從農村金融供需結構上來分析,缺少一個對解決農村金融市場供需失衡法律保障的經濟分析框架。

一、農村居民金融發展權的含義及基本內容[1]

農村居民金融發展權是發展權在特定群體中的具化。作為金融資源配置的不利群體,金融發展權的核心在于謀求法律制度的終極正義。

(一)農村居民金融發展權的含義

作為一種法律意義上的權利類型,農村居民金融發展權實質上是金融經濟發展背景下人與資本之間產生的特殊權利義務關系,它包含以下基本含義:第一,權利主體雖須具備農村居民身份,但該權利不僅是農村居民自我獲取金融資源的個體權利,也是對國家及其它負有義務的主體主張保障農村整體經濟發展所需金融資源的團體性權利。第二,金融資源是“制約公民基本權利實現和發展的因素”[2],認可和保障農村居民金融發展權就是要打破金融資源市場配置的不均衡性,保障農村居民獲取金融資源的平等機會。第三,農村居民金融發展權的基本義務主體是、且主要是國家。國家不僅要為其在立法上“正其名”,更要在實踐中履行金融資源傾斜供給的具體義務。第四,對農村居民金融發展權的確認與保障就是對農村地區經濟發展所需金融服務的制度路徑,期以實現農村居民發展機會與發展結果的實質正義。

(二)農村居民金融發展權的權利內涵

1．獲取金融服務的權利

只有農村居民的基本金融服務得到保證,才能提高其分享國家金融發展成果的能力,這是農村居民金融發展權的基本人權屬性的內在要求。一方面通過設立公共農村金融機構,國家要向農村居民提供基本公共金融服務項目,滿足農業生產融資需求;另一方面通過農村金融制度創新,開放民間資本進入農村金融市場,向農村居民提供“定制化”的“付費”金融服務,滿足農村居民的生活消費融資需求。

2．分享國家金融發展改革成果的權利

任何一個國家的經濟發展,哪怕存在時間先后、地域差距,最終必然追求的是全體地區經濟的共同發展。黨的十八屆五中全會提出的五大發展理念中的共享發展理念,就是力圖實現“人人共建、人人共享的經濟社會發展的理想狀態”。[3]農村居民作為國家的成員組成,有權利分享國家經濟發展帶來的金融改革成果,比如與城市居民享受同等的金融服務。

3．請求國家金融幫扶的權利

向“弱勢群體和弱勢個人提供縮小與強勢群體及強者間差距的機會”[4]是發展權最重要的權利內涵。據國家統計局預測,到2020年我國新農村建設新增資金需求總量將達到15萬億。這么龐大的資金需求,單靠農村集體或農村居民自身都無法得到全面滿足,必須通過構筑農村金融供需保障體系來實現對農村及農村居民獲得必要金融服務的幫扶。2016年中國人民銀行會同7部門聯合印發的《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》中也指出,要“努力讓每一個需要金融服務的貧困人口都能便捷享受到現代化金融服務”。

二、農村金融供需結構失衡的表現及原因

從十九大報告提出要“實施鄉村振興戰略”以來,國家日愈重視資本投入對于支持農村經濟發展和脫貧攻堅的關鍵性作用。因此只有深層次挖掘農村金融供需失衡產生的原因,結合農村金融發展的現實要求,才能對我國農村金融法律制度的完善提出對應的建議和措施。

(一)農村金融多元供給機制發展尚不健全,金融供給與金融需求不匹配

界定“農村金融”是研究和解決農村金融法律制度保障問題的首要前提。鑒于本文所研究的“農村金融供需失衡”問題,其目的是確認和保障農村居民享有同城市居民平等的金融服務權利,因此本文所論及的“農村金融”,主要限于農村居民以信用手段籌集貨幣資金,以滿足自身生產及生活需要的資金融通活動。在此基礎上,農村金融供需失衡問題是指農村經濟發展(含農戶個體發展)所需的資金需求與所能獲得的資金供給不對稱,其實質仍然是一個資源配置問題。羅爾斯曾說,“所有的‘社會基本善’都應該被平等的分配”,[5]12實現農村金融供需平衡,就是要實現金融資源的“分配正義”。

導致我國當下農村金融供給量遠遠不足需求量的原因,有金融資源供給方面的宏觀原因,也有微觀原因。宏觀層面來說,“自上而下”的農村金融體制改革所形成的金融供給結構不足以支撐金融支農職能的實現,這是導致農村金融供需失衡的最根本原因。自1979年以來,我國經歷的三次農村金融體制改革都是由政府主導的,因此行政意志凌駕于市場規律之上。這種制度改革不顧農村金融市場改革發展的現實需要,以行政指令之名、干預供需雙方的資金融通,嚴重損害了農村金融供給主體的商業可持續性:農業發展銀行和農業銀行分別作為國家法定支農和專業支農的金融代表,其提供的農村供給結構過于單一,僅對糧棉油收購提供政策性貸款;郵政儲蓄銀行“多存少貸”,導致農村金融資源大量流失,反而淪為壯大城市金融資源儲備的“貢獻者”;銀行類農村金融供給主體中只剩下農村信用合作社,而它無法支撐全部農村資金供給任務,金融支農職能客觀上被淡化。微觀層面上說,農村經濟水平低,農村金融市場競爭機制尚未形成,一方面銀行類金融機構壟斷了農村金融供給,特別是中長期農業發展項目的融資,除了中央和地方政府財政支持外,基本上由各大國有商業銀行和農信社所把持。畢竟農業生產帶有較長的周期性、較高的風險性以及融通資金的規模性,農村合作金融組織以及農村民間金融組織即便“有心”但也“無力”參與;另一方面各農村金融供給主體之間提供的金融服務內容同質性程度高,缺乏有效競爭。目前我國正規與非正規農村金融組織都仍然以存、貸、匯等傳統金融服務為內容,缺乏針對不同融資需求的“定制化”涉農金融服務,行業競爭無從談起。

(二)農村金融需求主體融資能力不足,金融需求抑制嚴重

不同于農村金融供給結構的“自上而下”的發展軌跡,農村金融需求結構是伴隨著中國農村經濟改革、“自下而上”自發形成的。美國經濟學家休·T·帕特里提出,發展中國家經濟發展初期,一般由金融供給占據主導地位,然而一旦經濟發展趨于成熟,“金融需求就成為金融服務引導的方向”[6]。同時不少學者的研究也表明,農村金融需求與農村經濟發展水平、農戶收入水平呈正比關系,即經濟越發達的農村地區,其金融需求總量要超過經濟欠發達地區;收入越高的農戶,其對金融的需求也大于收入低的農戶。農村地區經濟增長方式的轉變,新型農村融資需求主體的出現不僅使農村金融需求從以往生存性金融需求向發展性金融需求轉變,而且融資需求也從單一生產環節延伸到產、供、銷以及管理各環節,但是農村金融需求結構的變化并沒有改變農村金融供需失衡的狀態。因為雖然農村金融需求總量因農村經濟發展、農村居民收入水平提高而逐步增加,但增加農村金融需求總量無法全部轉化為農村金融供給量的對應增加。第一,農村金融需求主體的還貸能力沒有對應增強,限制了金融需求的轉化。農村金融需求主體的融資周期一般都比較長,且農業生產盈利狀況的不確定性讓其承諾的收入期待有很大的不確定性,缺乏足值抵押物或擔保更讓農村金融供給主體怠于發放融資,所以農村金融需求主體能實現的融資需求是低于其真實需求量的。第二,農村金融需求主體的非農融資需求受到抑制。長期以來出于金融助農的政策壓力,農村金融供給主體主要承擔涉農融資供給保障,所以農業生產融資需求之外的住房、教育、醫療、養老等提高生活質量的農村金融需求受到抑制。

三、農村居民金融發展權實現之農村金融法律缺陷分析

2018年中央一號文件中明確提出要“充分發揮立法在鄉村振興中的保障和促進作用”,習總書記也提出了“健全符合中國國情的金融法治體系”[7]的要求。近年來,我國農村金融體系在提高金融服務水平、創新農村金融組織機構、滿足多樣化農村金融需求等方面已經取得一些成績,但農村金融供需失衡問題仍然存在,農村居民金融發展權還無法得到真正保障。究其原因在于農村金融法律制度還存在立法缺失與制度缺陷。

(一)農村居民金融發展權的上層法律保障制度缺位

《發展權利宣言》中說“人是發展的主體”,這是農村居民金融發展權立法保障的法理基礎。汪習根教授說,確認和保障公民發展權,必將使憲法“關注于經濟、社會發展道路和機制的理性構造”[8]。農村金融供需失衡的現實表明,一方面,我們對發展權基本人權的本質挖掘還不透,發展權的確認要求保障處于社會最不利地位的公民能夠盡可能大地獲取利益。所以解決農村金融供需失衡,確認和保障農村居民金融發展權的憲法淵源是第一位的。從我國現有法律體系層級來說,發展權入憲是農村居民金融發展權落實的頂層法律設計,然而我們尚沒有完成這一步。于是,從其他基本人權逆推出得出的金融發展權就仍然停留在理論中,缺乏與其他公民基本人權的同等效力基礎。另一方面,大量農村金融立法還停留在法規、政策層面,而缺乏專門立法。立法層級過低,自然無法達到落實農村居民金融發展權的效果,并且造成了我國農村金融市場機制發展緩慢、農村居民獲得的金融服務水平不高等問題。農村居民金融發展權的上層制度設計空缺,就會使得權利保障和實現過程中,法律本身的指引、預測、強制等作用無法有效顯現出來,從而“應然權利”無法轉變為“實然權利”。

(二)農村居民金融發展權的專門農村金融立法缺陷

不論是鄉村振興戰略,新農村建設戰略還是中央布置的脫貧攻堅工作都離不開金融助農支持,雖然目前我國農村金融供小于求的問題很突出,但農村金融供需平衡絕不是單靠增加金融供給就能實現,我們必須充分考慮農村金融供需結構的特殊性。

1．農村金融多元供給主體結構雖已建立,但其支農功能弱化,缺乏金融供給義務的法律依據

農村金融供給主體廣義上包括所有向農村金融需求主體提供金融服務的金融組織,既包括各種銀行類金融機構;也包括非銀行類金融機構,如農村資金互助社。因此從農村金融供給渠道上看,農村金融多元供給主體結構已經形成,但供需失衡矛盾仍然突出。

根據中國人民銀行發布的《中國農村金融服務報告(2018)》中的數據,2018年全國銀行業金融機構發放的涉農貸款余額達到32.7萬億元[9],其中農村信用社占比超過三成;而以銀監會公布的數據為據,截至2018年末農村地區銀行網點數量12.66萬個,平均1.31個/萬人;同期城市銀行網點的數量達到22.86萬個,平均6.72/萬人。前一份數據說明農村金融供給資金缺口大,農村金融供給主體的支農功能得不到落實。銀行業監督管理委員會《農村金融機構建設意見》中盡管把落實“支農性義務”作為政府支持農村金融機構發展的前提,但現實情況令人尷尬。追根溯源是因為農村金融供給主體大部分都是營利性組織,效益導向的管理模式必然影響金融支農功能的實現。后一份數據說明農村金融供給主體因逐利而壓縮網點建設,農村金融供給出現嚴重的地區供需失衡問題。為此人民銀行、銀行業監督管理委員會出臺了多項措施,有條件地放寬農村金融市場準入限制,支持、鼓勵農村合作性金融機構和農村民間金融機構地有序發展。農村金融資源供給總量不足以及金融供給主體支農功能的弱化,都凸顯了農村金融供給法律保障的不足:一是未能打破城鄉二元的金融資源配置結構,農村金融排斥問題無法得到根本解決,大量金融機構及其網點撤離農村,資金流出農村;二是各農村金融供給主體之間發展不均衡,金融支農的權利義務不配套,并且缺乏法律的明確規定。

2．農村金融需求結構中涉農金融需求增長慢,非農金融需求增長快,但都缺乏現實轉化的法律保障

目前我國大部分農村地區的金融供需結構調整都是供給主導,即以通過增加金融供給總量或新增農村金融機構及其網點來保障農業企業和農戶的金融需求。但農村金融供給量的增加是否匹配農村金融需求呢?張林(2019)等人整理、比較了中國人行發布的2013－2017年涉農貸款余額的有關數據[10],數據顯示2013－2016年涉農貸款余額和農村貸款余額雖然總量有所增加,但它們占金融機構總貸款的比重卻在逐年下降,這說明農村金融需求結構中涉農金融需求不是農村金融供給主體的主要服務內容。解決農村金融供需失衡,還應考察農村金融需求結構的特殊性。

從融資主體來說,農村金融需求主體主要是農村居民和農業企業;從融資目的來說,農業企業的融資需求主要是生產融資,農村居民的融資需求早期主要是初級生產融資(比如種子、化肥以及農機設備),現在則是生產和生活融資需求兼有。張紅宇(2015)等人的實證調查研究表明,農業企業獲得的金融供給中80%貸款都是短期貸款,且貸款期限在3年左右[11],這與農業企業中長期生產發展所需要的金融支持是不相符;而農村居民金融需求方面,除了具有同樣期限短,金額小的問題外,涉農和非農金融需求融資難,融資貴問題更直接影響了農村居民金融需求的現實轉化。農村金融需求與金融供給之間的錯位充分說明我國農村金融需求的現實轉化還缺乏法律保障。第一,現有金融法律制度中沒有專門的農村金融立法保障農村金融需求實現;第二,農村土地產權和土地抵押擔保法律制度不健全,降低了農村金融需求者實現融資的能力和機會;第三,正規金融機構對涉農金融的排斥,促使農村民間金融組織的發展,但農村民間金融組織立法缺失,客觀上加深農村金融需求現實轉化的難度。

四、農村居民金融發展權實現下的農村金融法律制度之完善

落實農村居民金融發展權,就要深化農村金融供給側、需求側改革,以政策和法律引導金融資源在城鄉的公平配置,解決農村金融供需失衡問題。

(一)構建金融發展權法律體系,打造農村居民金融發展權實現的上層法律依據

金融資源作為社會公共資源的一部分,理應由全體社會成員共同享有,這是發展權人權屬性的內在要求。農村金融體系是國家金融體系中的一部分,作為資源配置活動中相對弱勢的存在,農村居民金融發展權的實現必須構建以憲法為核心的金融發展權法律保障體系。首先在憲法層面上明確公民發展權,并將平等作為此權利實現的基本要求,為農村居民享有金融發展權益提供最高法律依據;其次,在憲法之下制定農村金融基本法,通過立法一是要明確其在國家法制體系中的重要地位和作用;二是要確立我國金融發展權立法的基本原則,明確農村金融供給主體、農村金融需求主體和政府三方在保障農村金融供需平衡方面的權利、義務和責任,明確三者在農村金融供需結構中的不同定位;三是圍繞憲法和農村金融基本法,就農村金融供、需主體的組織形式、業務規則和行業監管制定專門性法律、法規。

(二)建立農村政策性、商業性、合作性金融機構分工協作的農村金融供給體系,明確農村金融機構金融供給的法定責任

深化供給側農村金融結構改革,必須建立分工協作的農村金融供給體系,即農村金融供給主體結構中以農村合作性金融機構金融供給為主,商業性金融機構金融供給為輔,政策性金融機構金融供給為補充,并對三者涉農金融供給的社會責任上升為法律義務。

1．大力發展農村合作性金融機構,推進農村合作金融立法,構建農村金融公平競爭機制

我國以農村信用合作社為主要組織形式的農村合作性金融組織因其成員參與的廣泛性、金融服務獲取的便利性而成為農村金融供給的主力軍。除農信社外,農村合作性金融機構一般立足于當地農村,能及時掌握當地農村金融供需的動態變化,為農村金融需求者提供更多樣化的金融服務,所以大力發展農村合作金融機構是解決農村金融供給不足問題的關鍵之一。但我國農村合作金融立法嚴重滯后,只在國務院規章和地方性法規層面上頒布了有關文件,這樣不利于維護農村合作性金融機構的合法權益。構建農村金融供給保障法律制度的第一步就是要盡快制定《農村合作金融法》,在堅持合作金融組織產權合作制的前提下,突破服務社員的業務限制,允許多種農村合作金融形式創新,破解農信社金融供給“被壟斷”的局面;借鑒《公司法》中的董事會－理事會－監事會的法人管理結構,并增加社員大會在法人管理中的職能。各級政府也要積極引導各類合作性金融機構開展良性競爭,加大農村金融產品創新供給力度,以契合新農村建設的融資需求。

2．堅持市場導向的農村商業性金融機構改革,在追求效益的基礎上兼顧服務“三農”的法定義務

農村商業金融機構與非農村商業金融機構都是經濟組織,都以追求利潤最大化為目標,區別在于農村商業金融機構在追求商業目標的同時還兼具服務“三農”的社會責任。雙重責任(經濟責任和社會責任)必然帶來經營的雙重壓力,現實中農村商業金融機構很難同時實現兩個責任,加之服務“三農”的社會責任來源主要表現為政策,缺乏法律強制力,因此客觀上造成農村商業金融機構重效益輕助農的結果,對農村金融供給量不足。因此構建農村金融供給法律保障體系的第二步就是要堅持農村商業金融機構的市場化改革,創新績效評價指標,實現農村商業金融機構的商業可持續發展;同時要將其服務“三農”的社會責任法定化,通過量化服務“三農”的考核標準,并設立考核獎勵辦法,比如經考核完成服務“三農”責任的農村商業金融機構,可以享受來年的政府財政補貼以及各項稅收優惠,以此提高農村商業金融機構增加農村金融供給量。

3．鞏固和強化農村政策性金融機構的金融支農職能,確保農村經濟發展基礎性金融資源供給充足

農村金融資源市場配置的失靈決定了需要政府通過政策性金融供給來實現農村金融供需平衡。作為國家級支農金融機構,農村政策性銀行應該主要承擔農村金融需求中基礎性、公益性的資金供給任務,包括農村基礎設施建設、重大農業發展項目等;同時以國家信用為基礎,適度引導社會資金進入,緩解農村金融供給不足問題?？墒寝r村政策性金融機構金融供給力度也在逐漸減弱,不斷擴大的盈利性業務擠占了原本用于政策性供給的金融資源,政府對政策性金融機構的財政支持不足增加了政策性金融機構的信貸風險,這些都使得農村政策性金融機構難以實現對農村金融供給資金缺口的補充。所以構建農村金融供給保障法律體系的第三步就是要設立專門的《政策性銀行法》,從法律層面上明確政策性銀行以社會效益最大化為運營目標,避免與商業金融機構發生過度競爭,有序促進與商業金融機構的業務合作,以法之名規范、約束和保護政策性金融機構對農村金融供給的保障作用。

(三)加快農村金融市場培育,拉動農村金融需求增長,構建農村金融需求保障的法律體系

農村金融法律制度的完善路徑,不應再走過去政府強制性制度變遷的老路,而應以農村現實金融需求為依據進行制度建設。由于我國農村金融市場機制孕育不完善,金融機構對農“難放貸”導致農村金融需求主體“貸款難”,農村金融需求抑制嚴重。構建農村金融需求保障法律體系,就是要讓農村金融需求者由“不敢貸”到可以“放心貸”的制度安排。

1．深化農村土地產權制度和土地流轉制度改革,推進農地抵押擔保和農村征信制度立法,增強農村金融需求者融資能力

程郁(2019)在對種田大戶、家庭農場和普通農戶的信貸融資狀況調查中發現,2016－2017年間有近63%的受訪者不同程度地存在資金短缺問題,“缺乏信貸支持讓農村金融需求者難以實現擴大再生產和進行產業轉型升級”[12]。農村金融需求者的融資需求之所以難以滿足根本在于沒有有效的抵押資產,所以農村金融需求的現實轉化要建立在增強農村金融需求者的還貸能力上。增強農村金融需求者的融資能力,首先要通過制度安排賦予農村宅基地及地上房屋之產權、農村土地承包經營權以金融功能,提高農村金融需求者的資產抵押價值和資產變現能力。2016年《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》、2019年《農村土地承包法》在農地流轉融資問題上都進行了較大的突破,立法層面上已經允許農村金融需求者創新融資途徑,但現實如何操作還有待立法進一步完善,特別是相關配套制度之間的銜接。農村土地抵押融資先要完成對農村宅基地及地上房屋的產權價值、農村土地承包經營權的經濟價值的確權,同時制定配套的農村土地產權評估與交易機制。因為不精準確權,就無法確定融資主體的融資資格;不準確定價,就無法實現權利融資。增強農村金融需求者的融資能力,其次要廣泛搜集農村金融需求者的融資活動記錄(包括但不限于融資規模、融資用途、資金使用情況、融資收益以及按期還貸情況等),并依據此對農村金融需求者進行信用評級。好的信用評級有利于提高農村金融需求者獲得融資的概率。農村地區過去一直是我國失信高發地區,這是因為農村居民普遍法制知識匱乏,守信意識不強,違約成本較低。這在一定程度上導致農村金融機構金融供給動力不足,同時也抑制了農村金融需求者的金融需求。由于實施精準扶貧政策,截至2019年12月,我國已經為1.84億農戶建立了信用檔案(其中絕大部分是貧困戶的信用檔案),這為進一步推進農村地區征信制度立法奠定了良好的政策基礎。但僅靠人民銀行的征信系統不足以覆蓋全部農村金融需求者,特別是在涉及金融需求者有關誠信方面的記錄還存在不少空白。要實現農村金融需求者的信用數據統計工作的完整性、全面性還必須整合政府財政部門、農業專業合作社,甚至是農村民間金融機構的信用數據。

2．推動農村民間金融機構運營立法,規范農村民間金融機構運營,滿足農村金融小微需求

農村民間金融機構具有的融資手續簡便且無需等值抵押品等特點更易獲得農村融資需求者的青睞,因此農村金融需求者在“滿足信貸需求過程中具有明顯的民間渠道融資偏好”[13]。特別是在市場經濟體制改革進程中,一些原本由國家承擔的開支轉由私人承擔,如醫療、教育等,因而基于親緣、地緣基礎產生的農村民間金融機構幾乎完美地滿足了農村金融需求者的小微融資需求。然而我國絕大多數農村民間金融組織結構松散、管理混亂,且不受國家利率政策監管,如果不加以立法規制,極易產生金融風險,危害國家金融安全。所以應在法律上明確農村民間金融的合法經營主體資格條件,取締非法,保護合法民間金融機構的發展并引導其依法開展金融服務,同時將其納入正規金融監管體系。

3．加大政府支農財政投入,加快農村社會保障立法,為激發農村金融需求提供法律保障

在農村金融市場上,農業企業和農村居民的金融需求既有相似性也有相異性。相似之處在于因為農業生產回報率低,農產品市場價格波動大,兩者的抗風險能力都不強,抑制了其真實金融需求;相異之處在于農村居民不僅有生產性金融需求,還有生活性金融需求,并且農村居民金融需求直接受收入水平的制約。拉動農村金融需求增長,對于農業企業而言必須加大政府對農業企業生產性融資需求的財政投入,為涉農融資需求提供必要的財政擔保,適度分擔農村金融機構的融資風險,降低農業企業融資成本和還貸壓力;對于農村居民而言政府要積極調整農村產業結構,拓展農民增收渠道,完善農村社會保障立法,提高農村居民抗風險能力,解除農村金融需求者的后顧之憂,激發農村金融需求活力。