切實踐行民主集中制原則不斷發展全過程人民民主

文／潘法律 戴旻

習近平總書記關于全過程人民民主的重要論述，深刻闡明我國社會主義民主的特質和優勢，思想深邃、內涵豐富，是對社會主義民主政治理論的重大創新，是推進我國社會主義民主政治建設的科學指引，具有重要的理論價值、時代價值和世界價值。民主集中制是我們黨的根本組織原則，是群眾路線在黨的生活中的運用，也是憲法規定的我國國家機構實行的一項基本原則。我們必須切實踐行民主集中制原則，不斷發展全過程人民民主。

（一）在國家機構與人民關系方面，必須堅持國家權力來自于人民，由人民組織國家機構。人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。我國憲法規定，國家一切權力屬于人民；人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責、受它監督?？梢?，人民的授權與委托是包括國家權力機關在內的所有國家機關產生和運行的合法性來源，而人民代表大會是具體承擔這種產生和監督運行的重要制度載體。以組建國家監察委員會為例，雖然黨中央先后于2016 年、2017 年印發了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》和《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》，并從體制機制、制度建設上部署推進全國范圍內的監察體制改革，但所體現的只是黨的意志。隨后，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過了在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定。這個重大事項決定的作出，才意味著黨關于國家監察體制改革的主張已經通過人民代表大會以法定的程序和方式轉化為國家和人民的意志。2018 年，十三屆全國人大一次會議對憲法修正案進行修正，增加了“監察委員會”一節，確立了監察委員會作為國家機構的憲法地位，為其依法行使職權、開展工作奠定了憲法基礎。同時，表決通過了監察法，以法律形式明確了監察委員會的組織及工作原則。至此，監察委員會作為國家機構得以正式成立。監察委員會成立后，人大及其常委會即對同級監察委員會開展法律監督和工作監督，督促其認真履行職責、充分發揮監察職能作用。2020年，十三屆全國人大常委會第二十一次會議專門聽取和審議了國家監委關于開展反腐敗國際追逃追贓工作情況的報告，各省級人大常委會也依法有序聽取和審議了同級監委專項工作報告?？梢哉f，監察委員會的產生和運行是人民產生國家機構的具體體現，是憲法關于“國家一切權力屬于人民”規定的一次具體實踐活動。

（二）在同級國家機構中，必須尊重國家權力機關的主導地位。國家權力機關與其他國家機關之間是產生與被產生、監督與被監督的關系。憲法規定，“國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責、受它監督”。因此，在工作中，其他國家機關必須尊重同級國家權力機關的主導地位。以人大立法工作為例，2014年，黨的十八屆四中全會首次提出，“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用?！倍?，人大主導立法的觀念已形成共識，人大立法工作機制不斷完善和發展，逐漸形成了黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，并把發揮人大主導作用貫穿立法全過程。但是，在地方立法工作中，關于編制和經費問題一直存在爭議。地方性法規中能不能涉及這兩個問題？實踐中有一種觀點認為，這是政府的具體職權，人大不宜規定。我們不贊成這種觀點。編制和經費問題說到底是政府要在哪些方面提供財政保障問題，納稅人的錢究竟怎么花，當然由人民決定，這是憲法規定的人民主權原則的必然要求，在制度安排上通常就是人大通過立法以及對政府的財政預算進行審查來決定。在這個問題上，政府應當遵從權力機關的主導地位。

（三）各級國家機關必須實行集體領導和個人分工相結合制度。集體領導和個人分工相結合的制度，雖然是黨章對黨的各級委員會遵循民主集中制原則的具體要求，但也是民主集中制的題中應有之義，同樣適用于國家機構。集體領導和個人分工負責是辯證統一的，是集體智慧和個人才干的有機結合。集體領導是個人分工負責的前提，集體領導作出的決策是個人分工負責的方向、目標；個人分工負責是集體領導的基礎，是集體決定后由個人分頭實施權力，是實現集體意志的必然途徑。國家機關凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由集體討論，作出決定；領導班子成員要根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責。需要指出的是，我們必須防止把國家行政機關實行的行政首長負責制排除在民主集中制之外的模糊認識，認為與其相對應的委員會合議制是民主的或者是遵循民主集中制的，而行政首長負責制則是不民主的或者不需要遵循民主集中制。從民主集中制與行政首長負責制的關系看，民主集中制是根本的領導制度，行政首長負責制是具體的領導制度，是對民主集中制的展開和體現，旨在提高行政效率。無論是行政首長負責制還是委員會合議制，都是一種議事決策的機制，國家機關無論是實行行政首長負責制，還是實行合議制，在作出決策和決定時都必須按照少數服從多數的原則，實行民主集中制。

（四）一切方針、政策和法律的制定，必須貫徹“從群眾中來，到群眾去”，“集中起來，堅持下去”的原則。憲法規定，“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務?！蓖嗣袢罕姳３置芮新撓?，是實行人民代表大會制度的必然要求。

一直以來，全國各級人民代表大會通過設立立法聯系點、立法咨詢基地、代表聯絡站、代表之家等機構，各級人大代表通過深入了解民情、依法充分履職等，在基層群眾和國家權力機關之間架設了“直通車”，是國家權力機關傾聽基層一線聲音的重要途徑。這使得制約經濟社會發展的突出矛盾和問題，人民群眾和呼聲愿望和意見建議能夠最大程度地被收集反映到人民代表大會，并在經過系統謀劃后，以法定方式和程序有效轉化為法律法規、國家大政方針和地方民生政策，再通過實施這些法律法規和方針政策來切實解決矛盾問題，積極回應人民關切?？梢哉f，人大代表參與立法、監督、討論決定重大事項等的過程，基層群眾、社會公眾積極有序參與人民代表大會活動的過程，就是發展全過程人民民主的過程，就是踐行群眾路線的過程。

近年來一些地方實施的民生實事項目人大代表票決制是人民代表大會制度對實踐民主決策、民主管理的重要探索，將“從群眾來，到群眾中去”的原則同人民代表大會的制度優勢緊密結合了起來，讓廣大人民群眾以人大代表為橋梁和紐帶，成為民生實事項目最直接的建議者、決策者、監督者和受益者，能夠更深入地聽取民意、反映民情、集中民智，賦予民生實事項目堅實的民意基礎和嚴肅的法律效力，使人民當家作主更具體、更現實、更有效。

（五）在中央與地方、地方與地方關系問題上，必須遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性。憲法規定，“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則?！背浞职l揮地方的主動性、積極性，既是我國國體和政體的要求，也是民主協商在中央和地方間的貫徹。例如立法工作就是要在維護社會主義法制統一和權威的前提下，踐行統一而又分層次的立法體制，保障各個層次的立法活動和諧、有序進行，充分發揮地方性法規在體現地方特色、促進地方發展中的獨特作用。比如，電動自行車立法問題，因為每個城市的道路資源狀況、電動自行車保有量、城市管理水平乃至人們生活方式和出行習慣都有差異，有關電動自行車管理與服務的一些具體規則，由設區的市去制定為宜；有關電動自行車生產、銷售、登記、行駛的基本規則和制度，則由省級立法規定為宜；而其中涉及的產業政策、標準，銷售的基本原則，管理中的根本性全局性規范，如第三者責任險、有關損害賠償的民事責任，應由中央立法去解決，這既是民主集中制原則在分權立法上的體現，也是發揮地方主動性、積極性的原則要求。再比如，區域協同立法問題，滬蘇浙皖三省一市協同制定了關于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定、云貴川三省共同制定了關于加強赤水河流域共同保護的決定、京津冀三地人大常委會作出的關于授權政府為保障冬奧會籌備和舉辦工作規定臨時性行政措施的決定等，就是地方兩個以上平行立法主體之間，就跨行政區域的法律調整對象協商相關立法內容，并分別根據各自立法權限和程序體現一致的立法行為，是法治普遍性原理在區域協調發展實踐中的具體呈現，有利于最大限度地統一區域發展的法律依據，更好協調治理舉措，完善協同治理機制、鞏固協同治理成果，有效彌補中央立法的供給不足。在協同立法過程中，各立法主體間既有法規文本“同一化”和法規生效“同步化”的集中意志，也有體現各自特色的民主表達。