國家公園共建共治共享機制的構建
——以祁連山國家公園為例

◇尹月香 王世靚 郭圣莉

一、問題提出

生態環境是人類生存的基礎。隨著工業化和城市化的發展，環境問題日益暴露，環境危機給全球的發展帶來了共同的難題。20世紀30年代至60年代，八大公害事件震驚全球。1962年《寂靜的春天》的出版激起了全世界對環境保護事業的關注。新中國成立以來黨中央和地方政府致力于環境保護事業，中國自然保護區的建立為中國環境保護事業作出了巨大貢獻，但是保護地分類分級混亂、空間交叉重疊、管理權屬分散等問題帶來保護格局破碎化、管理體系碎片化，同時政出多門的多方利益博弈加大了環境治理難度。建立國家公園是環境保護的具體措施之一，是現代文明國家的標志，世界各國根據自身的條件紛紛建立國家公園。國家公園體制的建立一方面可以在國家戰略的層面進行統一規劃管理，避免多頭管理，另一方面通過合理規劃和開發既能保護環境也能滿足國民游憩需要?！督夜珗@體制總體方案》指出要建立有中國特色國家公園體制，到2030年國家公園管理體制更加完善、更加健全、管理效能明顯提高。2017年中央全面深化改革領導小組會議審議通過《祁連山國家公園體制試點方案》，祁連山國家公園的建立將進一步筑建中國西部生態安全屏障。

目前學界對國家公園的研究主要集中在以下幾方面：第一，國家公園概念的界定。世界自然保護聯盟（IUCN）、美國、英國、韓國、日本等都對國家公園進行定義[1]，由于各國自然保護地的類型存在差異，所以國家公園的概念很難達成統一。就中國而言，有學者指出建設部印發的《中國風景名勝區形勢與展望》綠皮書（1994年），明確中國的國家級風景名勝區與國際上的國家公園相對應[2]。2017年印發的《建立國家公園體制總體方案》(中辦發〔2017〕55號)，指出國家公園是指國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域[3]。無論是國際的定義還是國內的定義都突出政府在國家公園建設中的重要角色，國家公園以保護為目的，限制開發，為生態保護而建，為全民利益而建。第二，探討國家公園體制。國家公園建設結合本國和本地實際形成因地制宜的管理體制，中央集權型（美國）采用垂直管理為主，有專門的管理機構。綜合管理型（英國）以多個利益相關者為主導力量，政府部門有一定自主權，私營和民間等社會力量積極參與。地方自治型（德國）國家公園的管治權限下放給地區或各領地的屬地管理部門，屬地管理部門有自主權和決定權[4]。第三，國家公園建設效果評價指標。唐芳林等[5]采用德爾菲法，確定了與國家公園效果相關的評價指標，王子琳等[6]建立了基于SE-DEA的效能評價模型，程紹文等[7]構建了國家公園旅游可持續性評價指標體系。第四，中國國家公園始建以來治理模式不盡相同，如普達措公園采取社區參與治理模式，三江源國家公園通過大部門制改革實現集中統一治理模式[8-9]。2017年，《建立國家公園體制總體方案》指出要解決國家公園碎片化管理，形成統一、規范、高效的管理體制。試點推進過程中既要解決歷史遺留問題，還要面對新困難，區域合作治理機制的構建也在探索階段。鑒于此，本文以祁連山國家公園為研究對象，綜合考慮祁連山國家公園體制建設中各種影響因素，探究祁連山國家公園共建共治共享機制。

二、制度流變：祁連山自然保護區的變遷

新中國成立后對環境保護的重視力度逐漸加大。祁連山國家公園是在原有的自然保護地基礎上發展起來的，從地方級自然保護區到祁連山國家公園，主要經歷了三個階段。

第一階段：祁連山自然保護區的初建（1949—1985年）。自新中國成立至20世紀70年代末祁連山林區歷經墾草伐林、開墾農田等生產運動，大量森林被伐、優質草地被毀，導致區域內生態環境遭到嚴重破壞。據數據顯示祁連山森林面積經歷了新中國成立以后30年的過度砍伐、毀林開荒,森林面積減少16.5%[10]。1978年，國家開始進行三北（西北、華北、東北）防護林體系的生態工程建設，青海和甘肅是西北防護林重要省份，圍繞防沙治沙和水土保持，大力保護和擴大林草植被，加強水源涵養林建設、退耕還林、濕地保護與恢復等，建立和鞏固國土生態安全體系。1980年甘肅省政府決定封山育林，十年內停止對祁連山林區的采伐。同年，國務院確定祁連山水源涵養林為國家重點水源涵養林區。

第二階段：祁連山自然保護區的發展（1986—2012年）。1986年10月15日，甘肅省人民政府向原林業部請示，呈請將祁連山保護區列入國家級自然保護區。1987年10月24日，甘肅省人民政府批準祁連山自然保護區為省級自然保護區。1988年5月9日，國務院發布《關于公布第二批國家級森林和野生動物類型自然保護區的通知》，標志著祁連山自然保護區已經成為國家級森林和野生動物類型自然保護區之一，同年甘肅祁連山國家級自然保護區管理局成立。1997年甘肅省人大頒布了《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》（2002年、2010年、2016年進行修訂）。2000年，保護區被確定為國家天然林保護工程區。2004年，保護區森林被認定為國家重點生態公益林。2005年，青海省為有效保護祁連山濕地、冰川、珍稀瀕危野生動植物及其森林生態系統，決定建立青海祁連山省級自然保護區。2008年，在國家環保部公布的《全國生態功能區劃》中，祁連山區被確定為水源涵養生態功能區，“祁連山山地水源涵養重要區”被列為全國50個重要生態服務功能區之一。

第三階段：祁連山國家公園的建立（2013年至今）。黨的十八大提出“五位一體”總體布局將生態文明上升為國家戰略，生態文明建設已經成為國家建設的重要方向。2013年十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”，2015年《生態文明體制改革總體方案》提出加強對國家公園試點的指導，制定總體方案，同年國家發改委等十三個部委提出《建立國家公園體制試點方案》，并開展國家公園體制試點。2017年中央全面深化改革領導小組第36次會議審議通過《祁連山國家公園體制試點方案》。2018年10月29日，祁連山國家公園管理局揭牌儀式在甘肅蘭州舉行，國家林業會同草原局和甘肅、青海兩省將采取最嚴格的保護措施，制定最嚴格的保護制度，推進祁連山國家公園建設。國家公園管理局作為全民所有自然資源資產所有權人的代表，將承擔生態保護功能的自然生態空間和自然資源資產統一管理起來，從而實現真正意義上的嚴格保護、系統保護和整體保護。

三、祁連山國家公園SWTO分析

祁連山國家公園位于青藏高原東北部，總面積5.02萬平方公里，分為祁連山國家公園甘肅片區（占68.5%）和祁連山國家公園青海片區（占31.5%），區域內包含多種自然保護地：甘肅祁連山國家級自然保護區、鹽池灣國家級自然保護區、天祝三峽國家森林公園、馬蹄寺省級森林公園、冰溝河省級森林公園、青海祁連山省級自然保護區、仙米國家森林公園、祁連黑河濕地公園等[11]。SWOT分析法是戰略規劃研究的一種分析技術，指的是對于優勢、劣勢、機遇和挑戰的分析[12]。

（一）優勢分析

其一，自然饋贈：獨特的生態系統。祁連山國家公園生態系統、江河水源、生物多樣性成為祁連山國家公園的準入“名片”。祁連山國家公園內景觀多樣，涵蓋了森林、草原、濕地等自然生態系統。區域內有豐富的水資源，冰川廣布、河流密布。多樣的生態系統為動植物提供生存環境，有國家級重點保護野生動物，有寒溫帶山地針葉林、溫帶荒漠草原、高寒草甸復合生態系統，是中國生物多樣性保護優先區之一，具有重要的生態價值。

其二，文化傳承：自然崇敬。青海省和甘肅省都是多民族聚居的地區，形成了風情濃郁、獨樹一幟的民族民俗文化。長期以來當地居民對高原生態環境的脆弱、自然資源的珍貴有著深切的感受，他們崇敬自然，形成人與自然“共生”的關系，牧民們恪守不能觸動自然界、保護自然的完整就是保護自然生命力的傳統生活理念[13]。祁連山脈到處都有神山、神湖、神泉、神河，充滿著人們對自然與生命的虔誠，傳統文化與生態文化的交融使生態文明更加富有文化底蘊和生態內涵。

其三，技術賦能：打破信息壁壘。信息技術的深入發展促進了祁連山國家公園智能化監測網絡的建立。祁連山國家公園利用技術手段，通過“天地空一體化”平臺、高分辨率遙感監測、無人機、移動監管APP等建立生態環境監測網絡體系，為園區內自然資源確權、調查監測等提供了信息支撐?！爸腔燮钸B山大數據應用平臺”橫跨甘肅的張掖、武威、金昌3市8縣區，覆蓋基層22個自然保護站、168個資源管護站的內外網系統，實現了分局與22個自然保護站、168個資源管護站的網絡互通，形成了冰川、草甸、森林、灌木、草原五個臺級的“數字化”[14]。

其四，公眾環境關心度高。居民對環境的關心程度會影響公眾參與環境保護行為。學者洪大用[15]在中國綜合社會調查(CGSS)中引入Dunlap和Liere的“新環境范式量表”（NEP量表），通過實證研究修改后形成了中國版的CNEP量表。在2020年開展的調研中篩選出青海和甘肅兩地網絡問卷464份，通過分析得知居民的環境關心均值為3.97（量表最小值=1，最大值=5），說明居民的環境關心度較高，居民對周圍環境感知程度正面影響環境關心程度，而環境是人類生存的基礎，居住環境體驗對居民的環境關心有重要影響。

（二）劣勢分析

其一，跨區域合作困境。祁連山國家公園治理是一個紛繁復雜的生態環境問題與合作問題。生態環境作為公共產品具有空間上的延展性、溢出性和外部性等特征，生態環境系統的不可分割性需要多方協作實現整體性治理，跨區域合作是青海省和甘肅省面臨的共同治理問題。公共選擇理論認為，區域本位主義給跨區域合作治理帶來挑戰，而且跨區域生態環境合作治理容易產生“搭便車”行為。在未明確設置區域合作相關制度時，容易導致合作行動的盲目性、隨意性。同時，責權劃分不清也容易產生國家公園“九龍治水”的局面。

其二，多種保護地類型并存。祁連山國家公園試點區從空間規劃來看存在著交叉重疊。祁連山國家公園區域范圍內有森林、草原、冰川、濕地、荒漠等多種保護地類型，管理劃歸不同部門，上有各廳局，下有各州縣，造成保護區部門割裂、管理碎片化。另外，不同保護地管理方式、管理目標存在差異，如：林草部門關心植被覆蓋率，農牧部門關心畜牧業的發展，保證牛羊吃到草，吃好草。目標差異性導致政出多門、權責脫節，推諉扯皮，影響管理的統一性和監督的有效性。最后，多種自然保護地交叉，容易造成保護區面積重復，數據打架，造成國家公園土地及相關資源產權不清晰，保護管理效能不高。

其三，經濟發展不足。祁連山國家公園雖然自然資源豐富，但大部分是禁止開發的地區，生態保護優先的原則下地方政府明令禁止以犧牲資源和環境換取經濟發展。祁連山國家公園內氣候環境艱苦，農牧民收入仍以傳統種植業和畜牧業為主，落后的生產方式加大了貧困的風險。地方各縣財政收入不均衡甚至入不敷出，經濟落后勢必影響地方政府對國家公園建設的資金投入。

其四，國家公園宣傳不足。國家公園雖然源于自然保護地，但與其他自然保護地有一定的差異，國家公園是生態系統更完整、管理層級更高的保護地，具有國家代表性和典型性。在2020年開展的調研中篩選出青海和甘肅兩地網絡問卷464份。其中“您知道國家公園嗎？”的選項中，有309人回答不知道，有155人回答知道，在列舉所知道的國家公園時有國外的國家公園，有各類的城市公園、森林公園、風景名勝區等，僅有11人能回答出祁連山國家公園。在回答中居民將國家公園等同于一般公園，對國家公園的國家象征性、全民共享性、公益性的基本特征知之甚少。

其五，社會組織發展緩慢。社會組織在國家與社會公眾之間形成一個中介力量，能夠增強社會活力，促進社會進步，提高社會治理能力，是政府的得力助手和合作伙伴。社會組織在提供高水平的公共服務方面能夠發揮自身在靈活性、自愿性、專業性等方面的優勢。目前青海省和甘肅省社會組織發展比較緩慢，2020年全國社會組織有894162個，甘肅省有22820個，青海省僅有6173個①數據來源于國家統計局網站：https://data．stats．gov．cn。。兩省社會組織的發展在數量、結構上與社會需求有一定的差距，而且很多社會組織發展質量參差不齊，管理過程缺乏明確規章制度等，導致社會組織在環境治理中難以發揮應有的作用。

（三）機會分析

其一，生態責任意識加強。為了進一步落實環境保護的職責，十八屆三中全會《決定》提出了生態環境損害責任終身追究制。十八屆四中全會《決定》強調用嚴格的法律制度保護生態環境，并建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，避免決策的盲目性造成環境破壞。2015年《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》發布，環境保護的改革力度步步深入。為了破解自然保護地“九龍治水”的多頭管理局面，開始國家公園體制建設，地方政府根據中央的精神開始部署祁連山國家公園建設規劃。倒逼式的改革確保了政策的執行力度，加大各級領導干部責任意識和擔當意識，推動生態環境領域的依法治理。青海省對各級政府負責人考核實行重大生態問題“一票否決”。生態優先已經成為青海省和甘肅省的公共行政價值取向，促進環境保護成為政府的基本職能。

其二，生態文明戰略部署。進入21世紀，環境可持續發展成為政府決策的考量因素之一。2007年生態文明寫入黨的十七大報告。2013年十八屆三中全會明確指出要完善生態文明制度體系，實行最嚴格的保護制度，切實履行環境保護的責任和使命。同年中組部將生態文明建設納入地方政府考核中。2015年《生態文明體制改革總體方案》指出生態文明體制改革要尊重自然、順應自然、保護自然；保持空間均衡；發展和保護統一；綠水青山就是金山銀山；山水林田湖是生命共同體[16]。2015年《甘肅省生態保護與建設規劃（2014～2020年）》發布，《青海省生態文明建設促進條例》開始施行。2016年形成了《甘肅省加快推進生態文明建設實施方案》，方案中明確了甘肅省加快生態文明建設的重點任務。

其三，“一帶一路”戰略部署。習近平總書記在2013年提出建設“新絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的倡議（簡稱“一帶一路”）。2017年4月《關于推進綠色“一帶一路”建設的指導意見》指出要把“一帶一路”建設成綠色絲綢之路，突出生態文明理念，倡導綠色、低碳、可持續發展模式，加強多方的生態環保合作，開展綠色金融，堅持資源節約和環境友好原則，提高環境治理的能力[17]。甘肅和青海是“絲綢之路”的重要區域，借助“絲綢之路”上的高速通道，發展和完善了交通網絡體系，加快祁連山國家公園生態保護規劃實施和重點生態工程建設，同時加強生態建設和環境保護國際交流合作。

其四，旅游業的蓬勃發展。甘肅和青海豐富的文化遺產、獨特的自然景觀和多彩的民族風情，成為人們向往的旅游勝地。隨著生活水平的提高，“詩和遠方”的精神訴求逐步凸顯，西部多元歷史文化、多類自然風光、多種民俗風情成為游客們的旅游天堂。依托不同環境資源形成景區依托型、田園觀光型、休閑度假養生型、古鎮古村落型、民俗體驗型等鄉村旅游產品吸引城鄉居民周末游。據甘肅省2021年統計公告顯示，全年接待國內外游客2.76億人次，比上年增長29.7%。據青海2021年統計公告顯示，全年接待國內外游客3973.42萬人次，比上年增長20.0%①數據來源于：（1）甘肅省統計局http://tjj．gansu．gov．cn/tjj/c109457/202203/2000738．shtml．（2）青海省統計局http://tjj．qinghai．gov．cn/tjData/yearBulletin/202203/t20220301_77336．html．?！按竺狼嗪！迸c“如意甘肅”攜手合作，推動西部旅游的發展。

（四）威脅分析

其一，環境破壞行為屢禁不止。違法成本低、守法成本高是環境治理困難的重要原因之一。企業追求經濟利益最大化，漠視其社會責任，違法開采礦產資源、違規建設水電設施等行為屢禁不止，長期存在生態環境為經濟發展讓路的情況。2015年因瞞報漏報，生態修復和整治進展緩慢等問題，甘肅省林業廳、張掖市政府被環境保護部聯合國家林業局約談。約談后，環保部衛星中心進行跟蹤遙感監測時，仍然發現多處工礦用地規模發生了擴大。2017年央視網曝光祁連山自然保護區環保部門的監管缺失，致使水電項目嚴重違反環保法規，引起社會輿論。多名甘肅官員因祁連山生態問題被問責。2020年青海木里煤田非法開采引起廣泛輿論，青海省興青工貿工程集團有限公司打著生態修復治理的名義，在祁連山南麓腹地木里礦區進行掠奪式采挖。

其二，地方政府監管不力。對經濟利益的盲目追求，會使企業以身試法。中央頒布了一系列環境保護方面的規范性文件，加大自然生態環境的保護力度，但是地方政府環保意識不到位，不作為、不擔當，存在管理漏洞和監管不力。2017年黨中央就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出通報，指明祁連山區域生態環境破壞突出問題之一就是地方政府在管理過程中不作為、亂作為，監管層層失守，制度形同虛設，自然保護區管理有關規定甚至名存實亡。企業在檢查中采用關停企業的做法來應付環保督察，導致祁連山保護區的監管手段不足、整改力度欠缺。

其三，園區內條件艱苦。祁連山國家公園地處高寒地帶，日夜溫差較大，給管護員工作帶來極大困難。生態管護員定期對園區內的草地、林地、濕地、河流、野生動物棲息地進行巡邏。冬日的祁連山酷寒無比，巡山需要花費較長的時間，工作人員需要翻山越嶺，徒步穿行于林海雪原維護林區安全、進行動植物資源監測等工作，而且祁連山腹地河道陡峻、水流湍急，極易發生人身意外傷害。

其四，法律制度不健全。法律制度是剛性的約束和不可觸碰的高壓線，國家公園的建設需要法律制度保駕護航。目前國家公園相關法律制度存在不健全、處罰偏低、守法成本高、違法成本低等問題，而且不適時宜的法律條款也未及時修訂，仍然沿用幾十年前的法律制度進行處罰。另外，國家公園的管理法規主要屬于部門或地方立法，法律位階低，當出現跨區域沖突時，往往出現多頭管理、協調無力、合作低效的局面。

(五)SWOT矩陣分析

SWOT矩陣分析從優勢、劣勢、機遇和挑戰方面進行要素分析及交叉矩陣分析，形成S-O策略、S-T策略、W-O策略和W-T策略（見表1）。通過SWOT矩陣分析，揚長補短、內外結合為今后祁連山國家公園的建設和發展提供方案。

表1 祁連山國家公園SWOT分析

S-O策略：利用機會，發揮優勢。祁連山國家公園最大的優勢就在于生態價值，S-O策略的核心就在于通過落實國家戰略，多元主體參與保護好區域內的自然資源，實現資源的可持續發展和國家公園生態價值全民共享。通過建立“共建”“共享”機制實現S-O策略。

S-T策略：利用優勢，應對或規避外部挑戰。祁連山國家公園外部威脅在于氣候條件惡劣，管理不足，法律制度不完善。S-T策略的核心就是通過健全法律制度、加大創新、鼓勵公眾參與將威脅最小化。通過“共建”“共治”機制實現S-T策略。

W-O策略：利用外部機遇來彌補內部劣勢。祁連山國家公園管理的最大問題是解決跨區域合作的困境和資金短缺。W-O策略的核心就是明確參與主體的責任邊界，規劃區域范圍，多渠道籌措資金，通過“共建”“共治”機制實現W-O策略。

W-T策略：減少內部劣勢的同時，應對外部挑戰。祁連山國家公園建設過程會出現很多新問題和新挑戰，消除或規避此類風險，就要在制度保障下落實各方責任，通過溝通協調將風險最小化，通過“共治”機制實現S-T策略。

四、祁連山國家公園機制構建

黨的十八屆五中全會提出“構建全民共建共享的社會治理格局”，為社會治理提供了重要思路和方向指引。黨的十九大報告中，進一步形成“共建共治共享”理念。共建共治共享有三重意涵:事業上的共同建設，行動上的共同治理，成果共同享有[18]。祁連山國家公園共建共治共享機制構建就是通過多元主體參與建設，通過溝通協商化解矛盾和沖突，最終實現國家公園價值的全民共享的合作治理模式。

（一）“共建”機制構建

“共建”是通過多元主體參與國家公園建設，充分發揮政府、市場、社會、個人的作用?！肮步ā笔恰肮仓巍薄肮蚕怼钡幕A。

1．政府主導，積極推進。

第一，明確邊界，權責清晰。國家公園的建設是為了更有效地保護自然資源。祁連山國家公園內部自然資源豐富、涉及范圍跨省區，有必要明確區域內自然資源分布的地理位置、空間范圍、面積、類型以及數量、質量等狀況。首先，根據行政區劃明確祁連山國家公園在青海和甘肅的區域劃分，在專業評估的基礎上，完成自然資源資產統一確權登記，建立自然資源信息數據庫。其次，通過明確祁連山國家公園的邊界范圍和管控分區界線，繪制出祁連山國家公園空間范圍管控圖，對管控區實施分級保護與合理利用。最后，祁連山國家公園建設遵循保護為主、全民公益性優先原則，必須打破部門和地域的限制，進行整合優化，以國家公園生態系統的視角來整合區域內各類保護地，建立統一管理機構使日常管理、綜合執法、經營、監管等都能政出一門,實現區域自然資源現狀“一張圖”、登記“一個庫”、管理“一張網”。

第二，確定目標，合理規劃。規劃是發展的前提，通過制定科學合理的發展規劃加強對祁連山國家公園的保護和管理，平衡生態環境保護與發展的關系。一是在國家層面上出臺《國家公園總體規劃》明確國家公園建設的基本條件、性質、總體布局、發展方向和發展目標等。從整體上系統管理國家公園的發展，總體規劃要有策略性、指導性、長期性。二是祁連山國家公園建設在試點實施過程中前期的科學考察、資源摸底、調查評估的基礎上結合《國家公園總體規劃》制定《祁連山國家公園總體規劃》，明確祁連山國家公園的范圍、面積、資源類型、保護目標等。三是將總體規劃中的發展目標進行分解，制定可量化的國家公園長期目標、中期目標、短期目標，并形成與目標相配套的資源專項規劃，確保祁連山國家公園試點規范有序推進。

第三，財政投入，生態補償。國家公園建設作為一項龐大的惠民工程，需要建立以財政投入為主的多元化資金保障機制。國家公園是有公共產品屬性的生態產品，要建立有償使用、購買服務、生態補償等生態產品價值實現機制。一是中央政府和省級政府根據事權劃分出資保障國家公園的建設，地方政府拓展資金來源渠道，通過生態補償、政府購買、稅收調節等行政手段，間接實現生態產品價值。二是地方政府加強合作，與多元利益主體通過協商方式形成生態保護補償機制的統一共識，實現成本共擔、協作共治、利益共享。三是生態補償從“輸血型”走向“造血型”，通過科技扶持方式為居民創造增加收入和鍛煉能力的機會，重視人力資源開發，通過發展科教文衛事業，特別是加強職業技能培訓，拓寬居民的就業渠道。

2．市場參與，反哺生態。

第一，特許經營。國家公園建設是一項巨大工程，利用特許經營的方式可以彌補資金的不足。特許經營的目的是在保護性開發的前提下通過合理收益來反哺國家公園的建設，促進資源的保護。2020年《祁連山國家公園特許經營管理暫行辦法》發布，明確特許經營保護生態優先兼顧民生改善和社區發展，保障國家公園的公益性。特許經營制度設計要保證以下幾點：特許經營必須是在總體規劃中可開發的區域進行；政企職責界定要清晰；特許經營是公益性需要；特許經營加強過程管理；建立特許經營企業淘汰和獎懲制度。

第二，生態產業。解決居民生計與生態保護的統一，需要進行產業轉型，發展以綠色為主的生態產業。一是在一般控制區允許開展符合生態保護和對環境影響較小的傳統農業、有機種植和養殖等生產活動，發展生態畜牧業、高原特色生物產業。二是大力發展傳統手工藝產業，以文化的先天稟賦發展傳統手工藝品制作。三是設置生態崗和社會服務崗，將當地居民轉變為生態守護者，分享生態紅利。四是在社區發展休閑農業和鄉村旅游示范點，培育有市場競爭力的農村產業融合發展模式。

3．社會參與，增強動力。

第一，培育社會組織發展。社會組織成為實現國家發展戰略的重要組成部分。作為現代治理體系的主體之一，社會組織獲得了政治上的承認和社會公眾的認可。社會組織能夠把社會力量和國家整體發展緊密結合起來，增強社會組織的綜合能力。社會組織參與國家公園建設，離不開政府的引導和幫助。當地政府要充分認識社會組織的重要性和關鍵性。一是對于環保社會組織需要降低準入門檻，簡化登記程序，對符合條件的環保社會組織按照有關法律法規享受相關稅收優惠政策。二是為社會組織搭建綜合服務平臺，為社會組織的有效運作提供活動場地和人才隊伍。三是出臺相關支持政策，擴大政府向社會組織購買公共服務的范圍和規模，支持社會組織為國家公園提供公共服務。

第二，加強社區營造。社區營造是指政府引導、民間自發、社會組織幫扶，使社區居民自組織、自治理、自發展，共同解決社區所面對的公共議題[19]。其一，祁連山國家公園內的居民居住分布，更多的是不規則分布在國家公園內的自然村落，還有一些游牧民的冬窩子或夏季牧場的臨時帳篷，可通過社區建設對分散的居住點實行相對集中居住。其二，在祁連山國家公園建設中激勵公眾的參與就需要培育一個良好和互信的環境，社區營造過程不僅僅是建立社區、享有資源，更是一個自我融入、自我教育的過程。其三，社區營造失敗案例中有一個共同的問題就是沒有培養出當地人才[20]。社區營造中社區人才、社區精英是實現社區可持續發展的重要資源，是培育當地居民的公共責任和公共情感的重要引導者，要通過社區營造形成祁連山國家公園建設的內生動力。

（二）“共治”機制構建

傳統的公共行政依靠統治和權威來實現管理，治理通過互動和協商滿足各方的需求，通過溝通協商使共治中各主體的利益最大化?！肮仓巍睉敵浞职l揮法治（強制性）、自治（民主性）、德治（引導性）、數治（技術性）的功用，實現治理能力現代化。

1．完善“法治”。

法治是國家公園建設的基石，通過相關法律法規為管理過程提供合法性依據。第一，國家公園是自然保護地類型之一，在國家層面上應制定《國家公園法》明確國家公園的所有權歸屬、成立國家公園的條件、建立公園的目的、規劃方案的制定、管理體制、經營機制等，為建立國家公園體制提供基礎保障。第二，地方性法規、規章和規范性文件，在遵循中央政策基礎上因地制宜進行創新，并及時清理不合時宜的法律和規章。第三，通過立法明確國家公園的監督權，完善自然資源國家所有權制度，并結合實際出臺《祁連山國家公園管理條例》，清晰明確界定不同層級政府的權力邊界，通過目標責任書明晰權力清單、責任清單。第四，加強執法規范化，加大執法力度，提升執法人員的法治意識和執法水平。

2．倡導“自治”。

埃利諾·奧斯特羅姆在其著作《公共事務治理之道》中列舉了公共池塘資源管理類型中，通過公民自治實現有效治理的成功案例，當地居民高度遵守規則，占用者彼此活動的監督發揮了主要作用[21]。當地居民是環境最直接的受益者和受損者。祁連山國家公園內的居民生活區呈現“大分散、小集中”的特點，基于該特點在保護中發揮自治的作用才是長期有效的方法。第一，自治的前提要具有合法性，要賦予居民環境自治中規章制定權、事務處理權、違規事件的處罰權等，自治組織要主動接受上級的領導和監督。第二，信任是自治的基礎，實現自治的持續性就需要建立相互信任的關系?；鶎诱怨卜盏木窠⒘己玫母扇宏P系。另外，發揮基層黨建的引領作用，保證自治組織的正常運行。第三，強化社會監督，鼓勵居民對違法違規行為進行舉報，利用電視、廣播、互聯網等媒體，對違法違規事件進行曝光，營造自治的良好氛圍。

3．培育“德治”。

法律是最低的道德，道德是最高的法律。參與公共事務是每一位公民不可或缺的意識和責任，這種責任通過公共精神內化為個人的行為準則。國家公園具有國家象征性、公益性和公共性，一個有共同奮斗目標的環境，有利于公共精神的培育，進而形成環境保護的自覺，建立志愿服務精神。第一，學校以環境教育為導向，在學校開設生態環境教育項目，從基礎教育開始宣傳環境保護的重要性，結合參觀體驗等多種形式提高學生熱愛自然、保護環境的意識。第二，當地居民以文化為導向，通過“祁連山國家公園”品牌文化的滲透力、輻射力和感染力，形成環境保護的共識，增強居民的獲得感、幸福感。第三,以視覺為導向，充分利用鏡頭，向世人呈現祁連山的生態和諧之美、自然野性之美、歷史厚重之美、生命奔放之美，進一步增強全民環境意識。

4．利用“數治”。

數字治理（簡稱“數治”）是基于數據平臺實現數據互通，解決政府部門各層級間、政企間、政社間協同困難的問題，確保管理過程低成本、高效率運作。祁連山國家公園生態類型多樣、地理環境復雜，傳統的監測技術無法滿足國家公園的治理需要。要實現祁連山國家公園現代化治理需要充分利用大數據、云計算、人工智能等高新技術。第一，對基礎設施進行智能化改造，使各地基礎設施進行有效的鏈接和整合，建立信息采集、實時傳輸、數據分析處理的監測體系。第二，為管護員配備基本的視頻或語音對講設施，保證在巡護過程中實現“看得見、管得住”，聯合網絡設施推動環境保護的智能化、科學化。第三，祁連山國家公園在風險防范的過程中，采用地理信息技術，數據分析，對風險進行評估，快速作出風險預防決策。

（三）“共享”機制構建

“共享”理念體現中國共產黨全心全意為人民服務的宗旨，具有鮮明的時代特征。國家公園的建設就是為了讓全體人民共同享用生態環境帶來的產品和服務?！肮蚕怼弊罱K為了實現信息資源共享、文化共享、價值共享。

1．信息資源共享。

環境保護是增進民生福祉、惠及社會大眾的公益事業，關系經濟的發展和社會的和諧穩定。信息公開是建設國家治理體系、推進國家治理能力現代化的基本要求。國家公園生態環境的信息共享是民間組織、政府機構、科研機構、社會公眾的基本需求。第一，推進信息共享和公開，就要建立高度透明的環境信息披露機制，在網絡平臺上及時公布國家公園建設信息。第二，在“互聯網+”模式下加強政務公開，建立涵蓋中央政府和地方政府的關于環境政策、法規、標準、條例等內容的環境法規標準數據庫，確保環境保護有法可依、有法必依。第三，利用大數據技術建立并完善國家公園空氣、水、生態環境質量基本狀況的數據庫建設，提升生態環境風險評估和防范能力。第四，建立開放安全的環境保護與生態環境信息共享網站，對企業招標、企業違規等信息進行披露，建立網上投訴平臺鼓勵社會公眾參與監督。

2．民族文化共享。

文化是民族的根基，文化自信能使民眾產生民族自豪感、國家認同感和集體歸屬感。國家公園是人類文明發展到一定階段后的必然產物，它不僅僅是現實生活中的景觀，更彰顯出中國文化邁向世界、邁向未來的愿景。祁連山國家公園區域內有絢麗多姿的自然景觀、有風情萬種的人文景觀，展現著卓然于世的姿態和純粹的自然本色，蘊涵深厚的生態文化，而且多民族的聚集形成了鮮明的地域文化特色。要實現文化共享：第一，在保護的前提下開展旅游，利用媒體技術宣傳祁連山國家公園，吸引游客體驗高原文化，使游客通過切身體會了解自然資源保護的價值和意義。第二，借助企業平臺，通過特許經營、制度化運營等生態體驗和自然教育項目進行文化展示，通過簽署和遵守生態體驗者協議，以小團體規模開展休憩活動。第三，嚴格按照旅游規劃線路安排欣賞公園自然景致、體驗當地傳統文化，通過簽發游客環保行為證書促進保護意識的持續性。

3．生態價值共享。

國家公園的建設是實現美麗中國的具體實踐。祁連山是西部重要的生態屏障，阻止了風沙的入侵，是珍稀野生動物的棲息地，生態價值不言而喻。保護好生態環境便是筑牢了國家生態安全屏障。生態是自然之美的體現，蘊含著生命、激情、信仰，是文明的象征，是國家強盛的符號。要實現生態價值的全民共享，首先，在允許開發的區域建立生態走廊，充分利用廊道兩側的景觀，構建“自然、多彩、連通”的生態廊道，展示山水林田湖草一體生態系統，為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然、愛護自然的游憩機會。其次，在生態紅線區充分利用技術手段拍攝祁連山國家公園的自然景觀，珍稀動物等，借助新媒體平臺展示祁連山國家公園的自然野性之美、生命奔放之美。讓受眾通過屏幕感受祖國山河，自豪于國家公園，成為祁連山國家公園的建設者和享受者。