黃河源頭地區生態保護和高質量發展問題思考

◇索端智 張睿婧 童立珺

黃河是中華民族的母親河，千百年來，大河東流，奔騰不息，哺育了中華民族和中華文明，作為國內僅次于長江的第二大河，黃河發源于青藏高原，流經黃土高原、華北平原，“東西貫九州，南北串百川”，干流河道全長5464公里，流域面積達130萬平方公里，是我國北方地區重要的水源。據統計，截至2019年底，黃河流域總人口4.2億，占全國總人口的30.3%；地區生產總值為23.9萬億元，占全國生產總值的26.5%。青海是黃河的源頭，作為源頭匯水區和主要干流區，青海境內干流長度達1694公里，占黃河總長的31%，干支流流域范圍涉及2市6州35個縣（市、區），國土面積達27.78萬平方公里，多年平均出境水量達264.3億立方米，占全流域徑流量的49.4%。

20世紀70年代后，黃河源頭地區顯現出土地沙化、湖泊濕地萎縮、冰川消融、野生動物減少、生物多樣性衰減等嚴重的生態退化問題。同期，黃河干流開始出現斷流，1972—1998年，黃河下游共有21年斷流，共計斷流84次1045天，年平均斷流約50天。黃河流域生態退化問題引起了黨和國家的高度重視，2000年7月國家批準成立三江源國家級自然保護區，開始實施大規模生態治理，生態環境惡化的趨勢得到遏制。

黨的十八大之后，在習近平生態文明思想指引下，青藏高原生態文明高地建設和三江源生態保護上升為重大國家戰略，2019年9月18日，習近平總書記在河南鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會，強調共同抓好大保護，協同推進大治理，讓黃河成為造福人民的幸福河。2022年10月，全國人大通過《黃河保護法》，以法制保障黃河流域生態保護和高質量發展。黃河源頭地區是黃河最重要的匯水區，發揮著保障源頭來水的重要生態功能，如果源頭地區生態環境持續退化，人地關系失調，那么整個黃河流域的可持續發展將會受到嚴重影響，因此需要引起全流域上下共同的關注，需要共同抓好大保護，協同推進大治理，構建一套共建共治共享的機制，共同推進黃河源頭地區實現生態保護和高質量發展，從而確保一江清水永遠向東流。

一、影響黃河源頭地區生態保護與高質量發展的因素分析

黃河源頭地區的經濟社會發展在區域經濟發展格局中一直處于整體滯后的狀態，其中有歷史積累因素，但基本和基礎的原因還是環境約束。極地的生態和氣候條件使得黃河源頭地區生態環境脆弱敏感，社會發展受到抑制，地理區位和生態環境條件決定了統籌實現生態環境保護和經濟社會高質量發展面臨不少特殊困難和問題。

（一）需要破解人口、社會與環境之間存在的特殊矛盾

青藏高原高海拔的地理生態特點決定了生態環境極其脆弱，環境承載力很低，雖然地域廣袤，但國土空間開發的強度受限，經濟社會發展受到地理生態條件的嚴重約束。根據近年來科考研究，在驅動青藏高原氣候環境變化的因素中全球氣候變化是主要方面，近年來，青藏高原的氣候與環境正處在前所未有的波動之中，氣候變化已經成為包括黃河源頭在內的青藏高原區域環境退化的主要驅動因素，應對氣候變化的影響，黃河源頭地區生態保護、治理與修復的難度越來越大，任務與壓力越來越繁重。

同時，環境問題是一種特殊形式的社會問題，在青藏高原這樣特殊的區域，雖然人類活動的規模和強度都很小，但對環境的影響仍然不容小覷。黃河源頭地區地廣人稀，人口、社會發展的規模都很小。黃河源頭第一縣的瑪多縣面積2.5萬平方公里，理論人口只有1.3萬，游牧民人口不足8000。黃河源頭第一州果洛州面積7.64萬平方公里，理論人口21.5萬多，而且一直以來，該區域缺乏現代性意義上的大規模經濟開發，產業結構單一，廣大游牧民依然維持著逐水草而居的自然游牧生活。但人類活動仍然對環境形成明顯的影響，部分區域因環境退化而被迫實施了生態移民，大部分區域游牧民生產與生活受到嚴酷自然環境的約束，“三年一小災，五年一大災”（雪災）的周期性自然災害使廣大游牧民不斷在脫貧與返貧的怪圈中周期性循環和鐘擺，人與環境的矛盾非常突出，社會發展受到嚴重約束，基礎薄弱，發展不足。

考察包括黃河源頭在內的三江源地區社會發展與族群演進的歷史，不難發現人口、社會與資源環境的關系一直處于惡性演替當中。青藏高原地區被認為是“生命的禁區”和地球上最不適合人類生存的區域，極限生存的特點決定了人的主體性將受到嚴重制約，環境對人發展的嚴格約束成為人與環境關系的主要方面。在青藏高原的大部分區域，人與環境的關系主要表現為稀薄的資源、極低的環境承載力與人口、社會再生產不斷擴大之間的矛盾。盡管世代生活在這一區域的人們嚴格保持著種種對自然的禁忌，恪守著以敬畏自然、尊重自然為基本價值的生態倫理，但是人口與社會再生產有其內在的慣性和張力，在持續的社會再生產過程中，不斷向高海拔地區拓殖生存空間以消解社會再生產帶來的資源競爭和生存壓力是這一區域人口空間分布格局形成的內在機理，社會自身的張力推動人口向高海拔極限區域蔓延，形成人與環境關系的惡性循環。在人口規模擴大，社會自身不斷再生產的情況下，人們必然向外拓展生存空間，一些原本不適宜人類生存的區域逐漸被人類占據，形成環境變化的主要驅動力。同時，人類與環境的關系也進入到不斷的惡性循環之中，越是在生態環境脆弱的區域，環境對人類生存的約束和壓力就越大，人類生活就很難擺脫自然環境的約束而體現出主體性，貧困也就相伴而生成為難以擺脫的社會問題；反之，貧困一方面會加劇對環境的破壞力度，另一方面資源短缺也會加劇族群之間為了爭奪資源的爭斗，驅使一些族群不斷向生態環境更為艱苦地區拓展生存空間，進一步加劇人與環境的緊張關系。

可見，黃河源頭地區人口與資源環境格局的形成是社會自身發展的必然結果，特殊的生態環境造成人、社會與環境之間的特殊矛盾，在黃河源頭生態保護和經濟社會高質量發展戰略的推進中，如果不適度調整人口的空間分布結構，不破解和擺脫環境對人與社會發展的特殊約束，不跳脫傳統的經濟發展模式而謀劃轉型發展，那么經濟社會的高質量發展仍將面臨嚴重的環境約束。

（二）經濟社會和產業發展受到限制

廣袤的三江源地區高寒缺氧，雖然地域遼闊，但受到國土空間條件和氣候影響，資源開發和產業發展受到嚴格限制，作為國家重要的生態功能區，黃河源頭近90%的國土空間被列入限制開發和禁止開發區，大部分國土空間受到嚴格管控。以黃河源頭的瑪多縣為例，除縣城所在的瑪查理鎮和花石峽鎮外，其余區域都被劃入國家公園保護區域，未進入國家公園的剩余區域也都處在三江源國家級自然保護區內，嚴禁開發性經濟活動。一直以來，三江源地區經濟社會發展滯后，經濟基礎薄弱，產業結構單一，除海拔3500米以下小塊河谷川地適宜農業外，大部分地區只能從事高寒畜牧業，畜牧業成為自然選擇和環境適應的唯一主導產業，也是三江源游牧民的衣食之本。

時至今日，廣大牧民仍然沿襲著逐水草而居、四季輪牧的傳統游牧生活方式。高海拔決定了高寒草地的生長特點，藏族諺語“三月草發芽，四月黃綠雜，五月山川青，六月草豐盛，七月草開花，八月草尖黃，九月遍地黃”，概括了三江源地區牧草生長的大致情況，海拔高度只給牧草有限的生長期，4月底或5月初牧草才生長出來，而到了9月中旬左右，草便停止了生長，進入休眠期，葉子開始枯萎變黃。草地資源的周期性決定了牲畜在一年中有七八個月必須依靠吃夏季結束時留下來的枯草為生，留下來的枯草必須足以使牲畜維持到來年牧草的生長期開始。為了解決這個問題，牧民一般在兩個游牧點輪牧，一個是主要的基本的營地，也就是冬春季牧場，牧民一般把家安在那里，一個是夏秋營地，在夏秋季節牧民一般利用高原上氣候最好的季節利用高山極限區域的草地資源，同時使冬春季草場得到休養生息，最后再回到基本營地，利用剩下的牧草維持到來年的生長季節。完全依賴天然草場自然游牧的生產方式嚴重制約畜牧業再生產和社會再生產的擴大，但即便如此，由于環境承載力的問題，人類活動也難免給脆弱的環境形成壓力，一些區域的生態環境因人類活動而退化。

因此，在黃河流域生態保護和高質量發展的戰略實施中，如果不改善、提升傳統的經濟產業結構和生產生活模式，傳統游牧的經濟生產和生計模式對草地生態的影響將持續存在。傳統畜牧業主要依賴不斷擴大生產規模來增加經濟收入,而生產規模的擴大將導致人草畜矛盾突出,加速人與環境關系緊張。同時，受環境承載力約束，三江源地區畜牧業規模有限，基本只能維持牧民最低限度的生活，商品化利用的空間十分有限，雖然具有綠色高品質農畜產品的優勢，但難以形成組織化程度很高的生產經營模式,也難以形成產業鏈條長、附加值較高的大規模農牧業生產龍頭企業。此外，受生態條件和環保政策限制以及畜牧產品增值的基礎性條件差、對外交往便利程度低而導致的交易費用約束、與地理環境相關的資源開發成本約束、資源要素匹配狀態導致的產業發展約束等，使其他產業進入受到嚴格限制，經濟增長徘徊不前。據統計，2020年底，黃河源頭地區人均可支配收入16500元左右，發展不平衡不充分的矛盾十分突出，民生改善的任務仍然十分艱巨。因此，如果不跳出區域局限和傳統的人地關系模式，從更大范圍更高層面科學謀劃發展模式，那么實現經濟社會高質量發展的挑戰仍然不少。

（三）發展主體的發展能力不足，參與式發展受到限制

黃河源頭生態保護和高質量發展戰略的實施要求黃河源頭要實現大的社會發展轉型，要求塑造新的人地關系，在生態保護優先的前提下實現綠色發展，尤其對于三江源國家公園內的游牧民而言，傳統畜牧業將受到大幅限制，廣大游牧民的經濟生計模式要適應生態建設的新要求而作出改變，要求嵌入生態保護的行動中以新的方式參與發展。在三江源國家公園的建設過程中，國家已經考慮到國家公園內的人地并存問題，沒有像美國、加拿大等國家那樣在國家公園建設中采取荒野保護模式，而是把原居民留在國家公園內，使其融入國家公園的建設過程中同步發展。這是中國式現代化發展模式的一個側面，是一種中國式的環境治理實踐，讓原居民從社會文化、經濟發展、生態管護等各方面融入國家公園建設，實現參與式發展，在體制試點之時就為原居民安排17211個生態管護公益性崗位，將游牧民轉變為生態管護員、成為生態管護的主體，這是一種非常體現以人為本的發展模式選擇。但同時無須諱言，因受制于社會發展和教育水平，黃河源頭地區廣大游牧民的認知和發展能力非常有限，在近年來的城市化發展和生態移民實踐中，游牧民適應社會發展能力不足的問題十分突出，非農化、城市化發展異常困難，部分進入城市居住的牧民家庭也只是讓老人孩子在城市享受便利的公共服務，而家庭生計依然靠草地畜牧業，根依然留在草原。從黃河源頭地區的調研看，廣大游牧民依附草原生存，主要靠傳統畜牧業收入和三江源生態保護草原補助過活，收入渠道非常單一。從參與式發展角度考察，在黃河源頭推動的環境教育與生態旅游融合發展等特許經營項目中，因為當地游牧民認知能力和文化水平受限，參與式發展受到限制，在三江源國家公園黃河源園區的特許經驗發展項目中，共參與308名人員，其中相當多的人員表示難以完全勝任崗位要求，其中駕駛員69人、解說員145人、導引員8人、檢測員3、炊事員13人、歌舞演員70人，當地游牧民參與者大多從事歌舞表演、駕駛和做飯等工作。一位園區工作人員說：“我們當地的孩子講不好普通話，學不懂技術，大家只能從事唱歌跳舞、開車做飯等工作，沒有一個講解員、維修員和檢測員”。

由此可見，游牧民在參與社區服務公益性崗位等方面有一定難度。把大量游牧民人口從傳統畜牧業中轉移出來參與三江源國家公園管護建設和文旅融合發展等項目，是黃河源頭地區經濟社會高質量發展的重要途徑，以此可以減少草地畜牧業對環境的壓力，也可以通過生態保護項目帶動當地人參與式發展，但需要加大參與式發展項目的規劃設計和對參與發展主體的技能培訓，提升他們適應項目發展的能力。

（四）共建共享的大保護機制尚未形成，利益調節機制不健全

從長遠看，構建共建共享的全流域大保護機制和上下游干支流利益協調機制，對黃河源頭乃至整個流域生態保護和高質量發展至關重要。源頭地區是黃河重要的水源涵養區，主要是發揮生態功能，輸出高質量的生態產品，源源不斷向中下游地區輸出清潔的水源，為此源頭地區必定要犧牲一定的發展權，為生態保護作出經濟社會方面的利益犧牲。中下游地區在享受水權增進社會發展的同時，為共同保護好母親河水源，確保中下游有可持續利用的水資源，有義務對源頭區域生態保護進行協同治理，為生態保護和社會發展作出利益補償。而建立制度化的橫向生態補償是調整上下游利益關系，實現黃河流域生態保護和高質量發展的重要途徑。截至目前，黃河上下游和干支流之間沒有形成生態環境協同治理和上下游利益調節的生態補償機制，“八七”版分水方案主要是為解決黃河斷流問題而提出的水權和用水量權分配方案，對于調整上中下游利益關系和水資源利用的激勵機制作用有限，不能完全適應黃河流域生態保護和高質量發展的實際需要。

近年來，國家為三江源自然保護區生態保護進行相應的政策保障，對三江源游牧民進行以禁牧補助、草畜平衡獎勵、精準休牧補助、濕地生態補償、林業生態補償、野生動物保護補償、礦業權退出補償等為內容的生態補償，對黃河源頭生態保護與改善發揮了重要作用，但這些補償政策都是專項的、階段性的，并非為解決三江源地區根本矛盾而進行的全面的可持續性制度設計。從黃河流域生態保護的國家戰略而言，既要靠國家力量的主導性投入，同時也要構建形成整個黃河流域上下游之間共建共享的生態共同體機制，只有形成全面的可持續性的頂層設計和制度保障，才會有利于中下游在用水節水上形成激勵機制，才能起到統籌黃河流域上中下游利益調節，實現生態保護和高質量發展的目的。

地處黃河源頭的青海省經濟欠發達，是經濟小省，對生態保護和生態補償方面的投入有限，生態保護與補償資金主要依賴于中央財政的轉移支付，資金來源較為單一，而且嚴重不足，難以落實常態化的草原、森林、濕地等保護和游牧民利益損失補償。因此，如果不能構建形成調整上下游各方利益的中央轉移支付和流域之間共建共享生態補償機制，單純依賴源頭區域的資源要素條件，實現生態保護和經濟社會高質量發展在客觀上存在諸多困難。

（五）生態環境保護與游牧民利益保護協調機制不健全

包括黃河源頭地區在內的三江源地區是世界上高海拔地區生物多樣性最為集中的地區，其動植物居國家重點保護、中國瀕危物種紅色名錄、中國脊椎動物紅色名錄、瀕危野生動植物物種、國際貿易公約的極危、瀕危、易危等級者較多。據調查，目前黃河源頭地區的野生動物已從過去記載的17目29科78種增加到21目46科106種，尤其是大型食草動物藏野驢、藏原羚、白唇鹿的數量增加較快，僅藏野驢數量就有2萬多匹，食草野生動物約12萬只。在三江源國家級自然保護區和國家公園建設中，隨著野生動物種群數量的增加，人類與野生動物之間的沖突越來越嚴重，大量野生動物與家畜爭奪草場資源，野生動物襲擊牛羊和當地農牧民，嚴重影響到游牧民生產生活。在黃河源頭調研中我們了解到，原本以養羊為主的瑪多縣牧民幾乎都放棄了養羊，原因是狼害猖獗造成牧民損失巨大，養羊難以為繼。此外棕熊和狼害造成養牛的損失也達到30%左右，同時大量增加的野生食草動物侵占牧民承包草場，打亂了牧民冬春夏季按季輪牧的生產方式，高寒游牧難以為繼。所以在生態保護的同時，如果廣大游牧民的權益得不到維護，那么勢必會影響到游牧民參與生態保護工作的積極性。

二、促進黃河源頭地區生態保護和高質量發展的路徑走向

《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》）已經全國人大常委會通過，將于2023年4月1日生效，黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略上升為國家法律。在黃河流域生態保護戰略中，黃河源頭地區的生態保護又有著特殊重要和舉足輕重的地位，因為它事關整個母親河生態安全，因此必須置于優先的重要地位，但是黃河源頭地區特殊的生態和氣候條件決定了統籌實現生態保護與高質量發展兩方面目標是一個極具挑戰性的問題。必須整合國家和黃河流域等多方力量，跳出源頭地區的區域局限，在更高層面和更大范圍統籌配置資源，做到共治共建共享，科學規劃，高質量發展。

（一）立足國家戰略，科學規劃源頭地區生態保護和高質量發展

凡事欲則立，不欲則廢。在黃河源頭這樣特殊的區位和生態條件下推動生態文明建設和經濟社會高質量發展，科學嚴謹的謀劃不可或缺。青藏高原生態文明高地建設、三江源國家公園建設和黃河流域生態保護和高質量發展戰略等都指向一個共同的目標，那就是國家生態安全戰略，所以黃河源頭生態保護和高質量發展首先必須立足國家重大戰略，所有工作都應以實現國家戰略為依歸，同時在融入國家戰略中實現經濟社會的高質量發展。源頭地區最大的價值、最大的責任和最大的潛力都在生態，只有保護好源頭地區的生態環境，才能對整個黃河流域經濟社會的可持續發展有所貢獻，對國家生態安全戰略有所貢獻。從生態保護而言，國家已經成立三江源國家級自然保護區，設立三江源國家公園，啟動青藏高原生態文明高地建設，制定出臺《三江源自然保護區條例》和《黃河保護法》，正在制定《青藏高原生態環境保護法》等，黃河源頭生態環境保護已經取得顯著成效，并且在現有的頂層設計和法制保障下，生態文明建設必將取得預期的成效。

但從社會發展而言，包括黃河源頭在內的三江源地區經濟社會發展要實現和全國同步協調發展和共同富裕的目標，需要破解長期以來制約發展的特殊瓶頸和問題，既不能為了發展而犧牲生態環境，同時也不能為了保護環境而使區域內社會發展長期遲滯，必須統籌生態保護和經濟社會高質量發展同步實現。同時一系列國家重大戰略的實施對區域經濟社會發展提出了轉型發展的新要求，在生態優先的既定戰略下，在國家公園和核心保護區范圍內，傳統畜牧業已經受到多方面的限制，必須找到與生態保護目標協調一致的經濟社會發展戰略，對此必須要有清醒的思想認識。

生態保護首先要求退牧還草，同時野生動物的大幅增加也使得游牧業受到嚴重影響，傳統草地畜牧業發展變得不可持續。轉型發展就是要求廣大游牧民適應三江源地區國家戰略的需要，主動融入國家戰略，實現從單一依靠傳統游牧到非牧經濟生產生活方式的轉變，根留草原，非牧發展，嵌入到生態保護的國家戰略中去找到新的發展方式和路徑，實現參與式發展。這就要求在政府層面首先要對黃河源頭地區經濟社會發展進行科學的規劃設計（內容包括國土空間的科學規劃和合理利用，人口與社會的規模及空間分布，產業的選擇、規模與準入，環境維護與保護的制度設計，基礎設施與公共服務的科學保障，游牧民參與式發展的模式與項目設計等），從人口資源與環境的關系出發，科學調整人口的空間分布及城市群布局、規模、容量等，科學設置產業準入和經濟活動規模，科學設計有利于原居牧民參與式發展和實現共同富裕的保障制度與公共服務政策等。重點是要為原居游牧民開辟既有利于生態保護的國家戰略，又有利于游牧民參與式發展的項目設計，如生態旅游、生態體驗教育、生態管護、民族文化傳播等，以期形成與生態保護相適應的社會發展模式，制定黃河源頭地區經濟社會高質量發展規劃，充分發揮規劃對推進黃河源頭地區社會轉型發展的引領，以此為基礎研究出臺配套政策和綜合改革措施。

（二）給予黃河源頭生態保護和社會建設以特殊政策保障

黃河源頭生態環境保護是“國之大者”，從國家戰略出發，源頭地區責無旁貸理應擔當源頭責任，守護好山宗水源。但黃河源頭地區生態保護與建設是一項十分繁重而且需要長期堅持的任務，需要大量的社會成本與持續的資金投入，而青海經濟社會發展水平滯后，一直以來主要依賴中央轉移支付發展，經濟能力難以全面承擔生態保護和修復的重任。要全面實現生態文明高地建設的國家戰略，需要加強頂層設計形成制度化的保障機制，包括生態保護和治理修復的投入機制、上下游利益協調的統籌機制和生態補償機制以及保障社會發展的公共政策等。

首先，黃河源頭地區最大的責任是生態保護，最大限度地提高流域水源涵養能力。目前黃河源頭局部地區仍然存在草場退化、土地沙化等嚴重問題，區域性生態安全格局尚未穩固形成，生態保護和修復的任務十分繁重，而且局部區域生態退化對社會發展的嚴重威脅尚未完全解除。因此，加大對重大生態環境保護和修復工程的投入，加強退化草地和沙化土地治理、水土流失防治和林地保護的投入保障十分重要。其次，在社會建設方面，以著眼于同步建成社會主義現代化和實現共同富裕為目標，在實現生態環境平衡穩定的同時，加大對社會建設的保障力度，解決發展不平衡不充分的問題。在科學規劃的基礎上，按照生態文明高地建設的目標要求，高起點、高標準規劃實施鄉村振興戰略，統籌實施城鎮化與生態移民。著眼于人的發展能力建設，重點解決基礎設施和公共服務均等化問題。著眼于游牧民參與式發展，給予核心保護區的牧民特殊的政策釋放，為其轉型發展提供發展渠道和路徑。著眼于區域經濟發展和特色產業布局，加大政策扶持和資金支持，支持形成與三江源生態環境相適應的高質量產業發展體系。著眼于河源特色文化的傳承與文旅融合的產業發展，支持河源特色文化資源挖掘與整理，支持建設三江源國家公園博物館等展示、展演自然景觀與特色文化的平臺載體，發揮國家公園的教育功能和文化傳承保護功能，同時，為當地人參與文旅融合發展提供渠道，等等。

習近平總書記在中央財經委第五次會議上強調，要支持各地區發揮比較優勢，構建高質量發展的動力系統。沿黃河各地區要從實際出發，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商，積極探索富有地域特色的高質量發展新路子。貫徹落實生態文明高地建設的要求，青海省提出打造國家清潔能源產業高地、國際生態旅游目的地、綠色有機農畜產品輸出地等產業“四地”建設戰略，這是融入國家戰略，統籌解決好包括黃河源頭在內的三江源地區高質量發展的重要舉措。如果在國家的支持下，將生態保護與社會高質量發展統籌起來，既解決環境保護的問題，又科學解決人與社會的發展問題，將很好地破解黃河源頭地區長期存在的環境保護與社會發展之間互相約束的人地關系矛盾，實現人與環境的可持續發展。

（三）建立完善的生態補償機制

習近平總書記在第七次西藏工作座談會上強調：“要完善補償方式，促進生態保護同民生改善相結合，更好調動各方面積極性，形成共建良好生態、共享美好生活的良性循環長效機制”。水資源是重要的自然資源，是人類社會可持續發展的基礎，目前，黃河是我國唯一的一條實行全流域計劃配水的大河，出臺配水方案的直接動因是黃河斷流的發生，從黃河斷流和黃河分水方案不難看出黃河水資源的稀缺程度在增強。對各省區界定配水量權的目的是為了解決黃河斷流和水資源稀缺的問題，但是這個方案對促進沿黃各省形成用水節水的激勵機制和平衡上下游利益調控的作用不大，因此對黃河流域生態保護和高質量發展而言作用非常有限。

在黃河流域生態保護與高質量發展戰略中，整體目標是實現水資源的可持續利用，但源頭區域與中下游之間在具體內容上有所不同，源頭區域的核心目標是保護生態、涵養水源、確保一江清水向東流，中下游地區的重點更多的是水資源的可持續利用，要推動形成水資源可持續利用的制度體系和經濟產業布局結構。如果隨著沿黃地區經濟社會發展而水需求無限增加，那么配水方案再科學也是無法做到水資源的可持續性。因此，在黃河流域生態保護與高質量發展戰略中，根本的是保證黃河要有源頭活水。目前，黃河水源中近50%來自源頭地區，因此，核心的是保護好源頭地區的生態環境，保證源頭地區源源不斷供給足量的水資源，這是上下游共同的目標，也是共同的責任。

從目前看，為了保護生態環境，源頭區域經濟社會發展受到一定的約束和抑制，作出了一定的犧牲，經濟社會發展總體滯后，整個黃河青海流域2021年地區生產總值僅為2194.86億，只占黃河入?？诘纳綎|省的地區生產總值的26.4%。而黃河源頭第一縣瑪多縣2021年的地區生產總值僅有3.6億，黃河青海流域經濟社會發展的水平可見一斑。對源頭區域而言，人口、社會與資源環境的關系必須在生態優先的前提下配置，不僅社會發展受到嚴重約束，而且在源頭區域還要付出生態保護的巨大成本，這樣一種不合理的上下游利益關系持續存在，不能有效支撐黃河流域生態的可持續建設，解決的方式是建立科學完善的生態補償機制，主要是通過中央政府和地方政府兩方面之間的轉移支付來實現。英國皇家學會會員艾倫·科特雷爾教授指出：“無論什么樣的社會形式，都必須承認有限的、會枯竭的自然資源都有價值，因此，必須從這樣或那樣的形式給資源制定價格，以便限制消耗和給予保護和關心?！雹俳膩碇骸端Y源價值論》，科學出版社1998年版，第63頁?，F階段，黃河源頭的生態補償主要靠中央轉移支付來實現，但沒有形成制度化的安排，體制機制不明確，生態補償資金主要用于生態保護和修復，對社會發展和游牧民權益保障的補償沒有形成制度化安排。我們必須認識到沒有上下游利益聯動的橫向生態補償而僅靠中央轉移支付的生態補償是不可持續的。實踐也已證明，水資源的無償使用會刺激對水資源的低效率、掠奪性開發利用，嚴重威脅到黃河水資源的可持續發展戰略。

黃河源頭區域在國家主體功能區中是限制開發和禁止開發地區，是重點生態功能區，其最大的責任是保護好生態，源源不斷地提供高品質的生態產品。這些生態產品包括涵養水源、保持水土、保持生物多樣性、吸收二氧化碳等生態調節產品，以及滿足人們精神需要的旅游、觀光、休閑等生態文化產品。因此，針對橫向生態補償機制尚未建立的問題，應該從國家層面出發，開展對整個黃河流域自然資源的統一調查監測和確權登記，使得歸屬清晰、權責明確、監管有效，健全自然資源有償使用制度。通過中央政府購買生態產品，地區之間基于水權和水價的生態價值交換，用水權、排污權、碳排放權出售、生態產品溢價、旅游產品收費等方式來實現黃河青海流域生態產品的價值。探索建立成本共擔、效益共享、合作共治的橫向生態保護補償制度，根據黃河水權制度協調好河流水系上下游利益關系，完善市場化、多元化生態補償。完善和健全財政投入為主，流域協作協同、綠色財稅金融等規范長效的生態補償制度體系，采取以資金補償為主，以技術、實物、安排就業崗位等補償為輔的生態補償方式。

（四）在科學論證的基礎上進行適度的生態移民

三江源地區人口、資源與環境的關系是歷史過程中社會再生產的自然結果，一些高海拔區域中人與社會的存在既不利于環境的保護，也不利于人與社會的發展，長遠看，對環境脆弱區域的人口進行空間布局調整是人與環境可持續發展的必要。同時，三江源自然保護區和國家公園建設等，使得大量的游牧草場被禁牧、限牧，部分游牧人口需要被轉移。首先，通過調整人口的空間分布，使部分游牧人口從不適于人類生存的極限環境和已經出現嚴重退化的草場上退出，減輕草原環境的承載壓力，達到恢復和保護草原生態的目的，實現生態環境的可持續性。其次，通過人口的空間轉移行動，解除或改善高海拔環境對人與社會發展的約束，實現社會發展的可持續性。但是移民安置和移民社會發展是十分復雜的問題，需要在科學論證的基礎上慎重進行。從生態環境保護和經濟社會高質量發展的角度而言，黃河源頭生態移民主要還是采取根留草原、非牧發展的模式更符合實際。一是從傳統游牧的生產生活方式的解脫出來，參與生態保護的國家戰略以實現參與式發展。三江源國家公園建設已吸納當地1.7萬名游牧民成為三江源國家公園的生態管護員，這種非牧化的生態移民模式是最適合三江源游牧民的模式設計，無疑是成功地參與式發展項目。二是考慮到三江源地區廣大游牧民非農化適應能力較弱的實際，選擇和開發一些游牧民能夠參與式發展的項目，如生態體驗與旅游、國家公園管理員等。三是城鎮化與非牧化安置。在實施鄉村振興戰略過程中，給予源頭區域特殊的支持，選擇交通便利，氣候條件較好的地方，規劃建設具有便捷的公共服務的鄉村社區，將分散在草原深處的大量人口轉移出來，進行集中安置。采取國家投資、統一規劃和建設的辦法，解決源頭區域嚴酷的自然環境對當地牧民生產生活的約束，通過人口集聚來解決公共資源配置問題，提高公共服務供給水平和能力，從而達到提高人的發展能力的目的。

同時，在實施生態移民過程中積極引導移民在安置區域發展第三產業，鼓勵其以入股、投資、合作等形式發展特許經營活動，并給予經營管理方面的指導和長期的資金扶持，通過發展、扶持替代產業，推動牧民生計方式的轉型，減輕源頭區域生態環境的人口承載壓力。加強基礎教育和培訓，幫助游牧民的子女們發展適應現代社會的能力。

（五）傳承、保護、弘揚黃河源頭地區生態文化

習近平總書記提出：“黃河文化是中華文明的重要組成部分，是中華民族的根和魂。要推進黃河文化遺產的系統保護，守好老祖宗留給我們的寶貴遺產。要深入挖掘黃河文化蘊含的時代價值，講好‘黃河故事’，延續歷史文脈，堅定文化自信，為實現中華民族偉大復興的中國夢凝聚精神力量”。河源文化是黃河文化整體系統中不可或缺的重要組成部分，其核心內涵是以尊重自然、敬畏自然為主要內核的生態文化。黃河之水源出青藏高原，一江清水向東流，一方面是青藏高原獨特的地理生態環境，另一方面是生活于斯的各族人民在與環境適應中形成的一整套生態倫理和文化，河源文化中的這一內涵應該是黃河文化系統中最重要的特質，也是對黃河流域生態保護和高質量發展最重要的文化支撐。貫徹落實總書記講話精神，深入挖掘河源文化的內涵、特色和價值，對于黃河流域生態保護和高質量發展具有重要意義。

以往對河源文化的界定囿于青海東部的河湟文化，實際上河湟文化所指主要是分布在青海東部“三河”地區的多民族、多元文化，而從河源文化的整體性和完整性而言，這樣的界定顯然存在不足，不能完全涵蓋和體現河源文化的全貌。在空間上從東部的河湟地區到三江源河源地區，尚有千余公里的干流和20多萬平方公里的流域面積，而正是這一廣袤的區域涵養了黃河近一半的來水量?！队碡暋酚涊d“河出昆侖”“導河積石”“導江岷山”等，說明古代人很早就認識到這里是山宗水源之地，是黃河、長江源出的生態高地。同時，從人與社會的角度考察，這一廣袤的區域基本是高寒游牧區，與河湟文化不同，這一地區廣大游牧民在嚴酷的自然環境下，與自然環境謹慎適應，形成一套以尊重自然、敬畏自然為核心價值的生態倫理。千百年來大河東流，滋潤華夏，與河源地區各族人民適應環境過程中形成的特殊生態文化息息相關。

當下，青藏高原生態文明高地建設已成為重大的國家戰略，而河源文化中以生態倫理為特質和內涵的生態文化對于生態文明高地建設依然具有重要的時代意義和價值，如果沒有了對山水魚鳥獸草木等的自然倫理，生態保護的文化生態一旦受到破壞，自然生態的保護也將會受到嚴重的挑戰，生態文明高地建設將會失去文化依托和支撐。因此，要保護青藏高原的生態環境，建設生態文明高地，首先要保護青藏高原以生態文化為內核的特色文化。黃河流域生態保護與高質量發展戰略提出之后，青海省委省政府提出“要重點圍繞源頭文化、河湟文化進行研究，增強青海黃河文化生命力、傳播力、影響力”。從目前的工作成效來看，在弘揚河湟文化、挖掘非物質文化遺產、推動人文旅游方面已經取得了一定的成績，搭建了河湟文化研究會、河湟文化博物館、河湟文化生態保護區等平臺。但還需要進一步挖掘河源文化的內涵、特質以及源頭文化在整個黃河文化體系中的定位等，加強對具有良好生態文明理念的黃河源頭地區文化生態的保護，在更高層次上建設生態文明高地，推動黃河青海流域生態保護與高質量發展。

（六）以特許經營權實現廣大游牧民參與式發展

參與式發展強調的是對弱勢群體賦權，讓目標人群和弱勢群體真正參與發展項目的決策、評估、實施、管理等每一個環節，讓發展主體真正從項目發展中獲益、得到發展。黃河源頭經濟社會高質量發展的主體是廣大游牧民，他們適應當地的環境，了解當地情況，對家鄉的山水自然有感情，他們身上承載著一套適應自然、尊重自然的生態倫理，因此對參與生態環保工作有熱情和意愿。從長遠看，吸引他們參與生態保護和生態建設項目并使他們得到發展是實現人與環境可持續發展的正確路徑。此外，自然生態與文化資源相結合的文旅融合是適合三江源區域綠色發展的重要途徑，青海黃河流域的旅游文化資源非常豐富，可以說是在整個黃河流域獨樹一幟，昆侖、黃河是中華文化中的標志物，“河出昆侖”“導河積石”，一方面講的是青海作為河源的戰略地位，另一方面講的是青海黃河源頭文化在中華文化中的特殊地位。青海是昆侖文化的發祥地和源頭，黃河和長江源頭是龍脈之祖，可以在三江源地區舉辦類似內地祭祀皇帝、祭祀炎帝等中華人文始祖大典的形式舉辦祭昆侖大典、祭黃河大典等，增進中華文化認同、增強流域共同體認同。按照總書記提出的建設中華民族共有精神家園和共有文化符號的要求，也為了進一步增強高原各民族對中華民族和中華文化的認同、加強中華民族公民教育，可將黃河源頭、長江源頭和昆侖山列為“中華民族共同體意識教育基地”“國家公民生態文明教育基地”和“地球第三極生態體驗基地”，在尊重自然、順應自然、保護自然的前提下，滿足人們親近自然、體驗自然、享受自然的愿望。

同時，旅游業是世界公認的環境友好型產業，被譽為“無煙工業”，也是最適合三江源地區發展的產業。三江源地區生態環境特異，民族文化資源豐富，是公民生態環境意識教育和中華文化認同教育的最理想場域，可以因地制宜發展生態旅游、戶外運動產業、特色文化產業等，發揮好國家公園的科普、教育、生態體驗功能。所以，授予廣大游牧民一定的特許經營權，讓世世代代以草地畜牧業為生計的游牧民參與生態保護的事業而實現轉型發展，是黃河源頭經濟社會高質量發展的應有之義，對于更高層面上建設生態文明高地、保護中華水塔具有重要意義。此外，在黃河源頭區域開展特許經營不只是一種開發形式，同時也是一種保護手段，在堅持生態保護第一的原則下，通過吸引游客和投資者，可以間接帶動源頭區域經濟社會的發展，成為一種有效的市場化生態補償手段，可以有效減輕地方政府財政壓力，也是實現廣大游牧民轉型發展的可行路徑。

（七）構建游牧民利益損害補償制度

廣大游牧民是黃河源頭生態保護的主體，只有讓廣大的游牧民參與生態保護事業并發揮主體作用，生態保護才會更加具有厚實深入的社會基礎。黃河青海流域草場面積5.6億畝，占到全省草場面積的81%，這些草場既是牧民的基本生產資料，也是野生動物的棲息空間。整個流域內有中國特有動物物種117種，而青海段內就有特有動物物種18種；整個流域內有國家一級重點保護動物26種、國家二級保護動物69種，而青海段內就有重點保護動物47種，其中極危、瀕危、易危等級動物較多。近年來，隨著三江源自然保護區和國家公園的建立，生態環境持續好轉，野生動物大幅增加，野生動物與牧民飼養家畜爭奪食草資源，大量侵占牧民承包草場，經常侵入人類生存空間造成家畜和人身傷害，造成游牧民權益受損。而且，隨著生態保護和環境的持續改善，這種人與野生動物爭奪空間的局面會進一步加劇，傳統游牧的生產生計模式難以為繼，游牧民權力保障問題十分突出，截至2021年12月底，已經受理的比較嚴重的野生動物致害損失補償事件7000多起。

為此，青海省人民政府于2011年8月出臺《青海省重點保護野生動物造成人身財產損失補償辦法》，以加強動物傷害補償工作。但從黃河流域生態保護和高質量發展的戰略考量，需要進一步進行社會發展與環境保護的規劃設計，對游牧民利益從法律和政策層面進行有效保護，尤其要形成制度化的生態補償政策，保護游牧民正當權益，只有廣大游牧民的權益得到有效維護，在生態保護的國家戰略中他們能夠成功實現轉型發展，他們才有可能最大限度地實現對黃河源頭生態保護政策的認同，才能積極投入生態保護的國家戰略中，成為黃河源頭生態保護和高質量發展的主要社會力量和基礎。