生態環境公私益訴訟中懲罰性賠償制度的協調適用研究

◇楊雅妮

一、問題的提出

污染環境、破壞生態行為的損害結果具有非常顯著的二元性特征，往往會同時損害特定受害人的人身、財產利益等私益和生態環境利益等公益，這種“疊合性損害”使得公私益訴訟“聯手”對生態環境進行保護成為必要。近年來，我國在傳統的環境侵權訴訟之外，構建了以環境民事公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟為代表的公益性訴訟制度，在生態環境保護領域形成了公私益訴訟“并駕齊驅”的良好格局。懲罰性賠償（punitivedamages），又稱報復性賠償（vindictivedamages），是行為人所承擔的一種超出實際損害數額的責任方式，兼具救濟、懲罰、威懾與預防等多重功能，能夠有效彌補“同質補償”之不足。2020年8月，深圳市人大常委會通過的《深圳經濟特區生態環境公益訴訟規定》第三十條第二款①根據 《深圳經濟特區生態環境公益訴訟規定》第三十條第二款的規定，生態環境損害賠償金和費用包括：生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失，生態環境功能永久性損害造成的損失，清除污染、修復生態環境的費用，防止損害發生和擴大所支出的合理費用，以及人民法院判決的懲罰性賠償金。首次將“懲罰性賠償金”列為生態環境損害賠償金的來源之一，變相認可了懲罰性賠償在生態環境民事公益訴訟①根據《深圳經濟特區生態環境公益訴訟規定》第二條的規定，生態環境民事公益訴訟是指人民檢察院、有關行政機關和社會組織為了保護社會公共利益，對污染環境、破壞生態造成實際損害或者存在重大損害風險的行為，向人民法院提起的民事訴訟。中的適用?！睹穹ǖ洹返谝磺砂偃l以基本法的形式引入生態環境懲罰性賠償制度，賦予了“被侵權人”懲罰性賠償請求權。2021年7月1日實施的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（高檢發釋字〔2021〕2號，以下簡稱《公益訴訟辦案規則》）第九十八條第二款規定了人民檢察院在破壞生態環境和資源保護領域提出懲罰性賠償請求的權力。2022年1月20日實施的《關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》（法釋〔2022〕1號，以下簡稱《懲罰性賠償解釋》）對懲罰性賠償在生態環境侵權糾紛案件中的具體適用作了解釋，并在第十二條中承認了“國家規定的機關或者法律規定的組織”代表“被侵權人”主張懲罰性賠償的權利。至此，懲罰性賠償在我國生態環境公私益訴訟中全面確立，成為保護生態環境的一把“利器”。

與此同時，學者們也對如何理解《民法典》第一千兩百三十二條中的“被侵權人”、該條規定能否用于救濟生態環境損害以及能否適用于環境民事訴訟和生態環境損害賠償訴訟等公益性訴訟進行了廣泛討論，并形成了不同觀點。一種觀點認為，“被侵權人”不包括“國家機關和有關社會組織”，“生態環境損害不宜適用懲罰性賠償”[1]，該條規定的懲罰性賠償只能適用于環境侵權私益性訴訟。②對該觀點的論證，參見王利明：《〈民法典〉中環境污染和生態破壞責任的亮點》，《廣東社會科學》2021年第1期，第216頁；周勇飛：《解釋論下環境侵權懲罰性賠償的適用限制》《南京工業大學學報(社會科學版),2021年第6期，第25頁。王艷分《〈民法典〉環境侵權懲罰性賠償的司法適用》《江漢學術》2022年第3期，第111頁；謝秋凌：《生態環境侵權懲罰性賠償責任的證成及適用——兼評《〈民法典〉第一千二百三十二條》《廣西社會科學》2021年第1期，第10頁；等。另一種觀點則認為，《民法典》第一千兩百三十二條并未對“被侵權人”的范圍作出明確規定，縱觀立法進程與立法宗旨，該條所規定的懲罰性賠償制度既可以適用于環境侵權私益性訴訟，也可以適用于生態環境公益性訴訟。③對該觀點的論證，參見李華琪,潘云志：《環境民事公益訴訟中懲罰性賠償的適用問題研究》，《法律適用》2020年第23期，第24頁；丁曉華：《〈民法典〉與環境民事公益訴訟賠償范圍的擴張與完善》，《法律適用》2020年第23期，第92頁；梁勇,朱燁：《環境侵權懲罰性賠償構成要件法律適用研究》，《法律適用》2020年第23期，第113頁?，F階段，雖然學界對于上述問題仍存在認識分歧，但《公益訴訟辦案規則》已經明確規定了人民檢察院在環境民事公益訴訟中的懲罰性賠償請求權，《懲罰性賠償解釋》第十二條也承認了“國家規定的機關或者法律規定的組織”對于生態環境損害主張懲罰性賠償的權利。以上規定，足以為懲罰性賠償在生態環境公益性訴訟中的適用提供法律依據。實踐中，在被稱為我國首例適用《民法典》第一千兩百三十二條的“污染環境案”——“海藍公司環境污染案”④此案為江西高院發布十大典型案例之一，由公益訴訟起訴人浮梁縣人民檢察院提起，法院最終判決被告浙江海藍化工集團有限公司賠償3025071．91元，其中環境污染懲罰性賠償171406．35元，并在國家級新聞媒體上向社會公眾賠禮道歉。被告服判不上訴，該判決已發生法律效力。和首例適用《民法典》第一千兩百三十二條的“破壞生態案”——“陳某榮、楊某蓮非法捕撈水產品案”⑤此案為江西高院發布十大典型案例之一，由公訴機關武寧縣人民檢察院在刑事訴訟中作為附帶民事公益訴訟起訴人提起，法院最終判決兩被告共同交付生態修復資金7000元，并共同承擔懲罰性賠償金3000元。宣判后，當事人當庭表示服判不上訴。中，也均是由“人民檢察院”提起訴訟并主張懲罰性賠償請求，且均獲得了法院判決支持。

在這種背景下，如何在生態環境公私益訴訟中實現懲罰性賠償的協調適用，就成為現階段一個亟需解決的重要問題。遺憾的是，近年來學界的研究主要集中在生態環境公益性訴訟引入懲罰性賠償的必要性，公益損害懲罰性賠償制度的功能、懲罰性賠償金與罰金、行政罰款的關系以及懲罰性賠償金的歸屬與管理等方面，對于懲罰性賠償在生態環境公私益訴訟中的協調適用問題，研究不多且未形成統一觀點。本文基于現行規范，綜合運用價值分析法、比較研究法等研究方法，結合我國司法實踐，從公私益訴訟中懲罰性賠償請求權的關系、公私益懲罰性賠償金的清償順序、懲罰性賠償金的確定方式以及分配機制等方面，對生態環境公私益訴訟中懲罰性賠償的協調路徑進行了探究。

二、生態環境公私益訴訟懲罰性賠償適用問題檢視

當前，我國生態環境公私益訴訟中的懲罰性賠償制度均已確立，《懲罰性賠償解釋》對公私益損害懲罰性賠償的訴權主體、救濟客體、賠償金的歸屬、計算基數等均作了規定。以此為據，在生態環境公益性訴訟中，“國家規定的機關和法律規定的組織”有權針對生態環境損害主張懲罰性賠償，賠償金歸屬為公益保護基金或上繳國庫等，賠償金計算基數為期間服務功能損失、功能永久性損害損失數額；在生態環境侵權訴訟中，被侵權人有權就人身、財產損害主張懲罰性賠償，賠償金歸屬為特定的受害主體，賠償金計算基數為人身損害賠償金、財產損失數額。在這種背景下，針對行為人所實施的同一不法行為，就可能會因起訴主體和救濟客體的不同而出現懲罰性賠償在生態環境公私益訴訟中“共存”的現象。遺憾的是，雖然懲罰性賠償在生態環境公私益訴訟中的適用已經得到法律認可，但相關規定幾乎均屬于對適格原告懲罰性賠償請求權的賦權性規定，對于如何在生態環境公私益訴訟中協調適用懲罰性賠償，仍缺乏具體的操作規則。尤其是在針對行為人同一不法行為而引發的生態環境公私益訴訟中，公私益損害懲罰性賠償請求權關系不明、公私益損害懲罰性賠償金清償順序不清、懲罰性賠償金確定方式不合理以及分配機制不科學等問題依然存在，給懲罰性賠償制度在公私益訴訟中的協調適用造成了障礙。

（一）公私益訴訟中懲罰性賠償請求權關系不明

在公益性訴訟中，懲罰性賠償請求權由公益訴權主體所享有，以生態環境利益損害為基礎；在私益性訴訟中，懲罰性賠償請求權由“被侵權人”所享有，以人身、財產利益損害為基礎。根據現行規定，不論是在公益性訴訟中還是在私益性訴訟中，訴權主體都可以提出懲罰性賠償請求，這就使得懲罰性賠償請求權在不同性質、不同類型的生態環境訴訟中“并立”成為可能。以此為據，如果以“A”代表“生態環境侵權訴訟”、以“B”代表“環境民事公益訴訟”、以“C”代表“生態環境損害賠償訴訟”，則實踐中可能出現“A+B”“A+C”“B+C”三種生態環境公私益訴訟組合方式。

在上述三種組合中，既涉及公益損害懲罰性賠償請求權與私益損害懲罰性賠償請求權的協調，也涉及到公益損害懲罰性賠償請求權之間的協調。然而，遺憾的是，由于現行法律規范供給不足，實務中對于如何協調處理公私益訴訟中懲罰性賠償請求權的關系，仍存在以下困惑：一是公益性訴訟和私益性訴訟中的懲罰性賠償請求權能否“并行”？這又可以分為三種具體情形：第一，公益性訴訟中的訴權主體能否與私益性訴訟中的“被侵權人”同時主張懲罰性賠償請求權？第二，在先私益性訴訟中“被侵權人”私益損害懲罰性賠償請求權獲得滿足后，后續公益性訴訟的訴權主體能否再主張公益損害懲罰性賠償？第三，在先公益性訴訟中訴權主體的公益損害懲罰性賠償請求權獲得滿足后，后續私益性訴訟中的“被侵權人”能否再主張私益損害懲罰性賠償？二是在不同類型的公益性訴訟中，懲罰性賠償請求權能否“并行”？即如果訴權主體在不同類型（主要體現為B和C）的公益性訴訟中同時提出公益損害懲罰性賠償請求，法院應如何處理？應當先審理哪一個訴訟中的懲罰性賠償請求？如果“前訴”中的懲罰性賠償請求已經得到支持，“后訴”中應否再允許訴權主體提出？如果“后訴”中的適格原告也主張公益損害懲罰性賠償，法院應當如何處理？

以上均是懲罰性賠償制度在生態環境公私益訴訟中協調適用必須面對的現實性問題，其實質是公益損害與私益損害懲罰性賠償請求權以及不同類型公益性訴訟中公益損害懲罰性賠償請求權的關系問題。遺憾的是，雖然《民法典》第一千兩百三十二條、《公益訴訟辦案規則》第九十八條第二款以及《懲罰性賠償解釋》對生態環境懲罰性賠償請求權作了規定，但從其具體內容來看，幾乎都是針對某一類型訴訟中懲罰性賠償請求權的賦權性規定，并未對生態環境公私益訴訟中懲罰性賠償請求權的關系作出安排。最高人民法院出臺的《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》第十七條和第十八條雖然對生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的審理順序作了安排，但也并未明確規定“兩訴”中懲罰性賠償請求權的關系。

（二）公私益損害懲罰性賠償金清償順序不清

在我國，生態環境公私益損害懲罰性賠償的規范構造呈現出明顯的同質性，除請求權主體、救濟客體存在差異之外，二者在主觀要件、行為要件以及結果要件等方面均完全相同。這就意味著，在當前生態環境司法保護公私益訴訟“并行”的救濟模式下，針對行為人所實施的同一不法行為，“如果私益訴訟中可成立懲罰性賠償，那么公益訴訟也同樣成立”[2]，在這種背景下，要實現生態環境公私益訴訟中懲罰性賠償的協調適用，就必須厘清公私益損害懲罰性賠償金的清償順序，即當訴權主體在公私益訴訟中均主張懲罰性賠償且均得到了法院支持，而行為人的財產又不足以同時支付公益損害懲罰性賠償金與私益損害懲罰性賠償金時，應當優先向誰清償？是優先向“被侵權人”支付，還是優先向“國家規定的機關和法律規定的組織”支付？對此問題，我國法律并未作出明確規定，但實務中卻可能出現，一旦處理不當，既不利于對“被侵權人”的激勵與救濟，也不利于生態環境利益的保護，還可能引起公私益損害懲罰性賠償的功能紊亂，亟需進行規范。

（三）公私益損害懲罰性賠償金確定方式不合理

合理的懲罰性賠償數額是實現生態環境公私益訴中懲罰性賠償制度協調適用的關鍵。如果懲罰性賠償數額過低，往往難以發揮制度的懲罰與威懾功能，而過高的懲罰性賠償數額又可能導致制度功能扭曲，帶來新的不公正現象。學界普遍認為，基于懲罰性賠償責任的嚴苛性，“行為人/被告的訴訟負擔應被控制在合理的范圍之內?！盵3]但對于如何控制，則存在分歧，爭議主要集中在“倍數”的設定以及應否設定最高限額兩個方面。對于“倍數”的設定，主要形成了“等比比率”與“倍數比率”兩種觀點?！暗缺缺嚷省钡闹鲝堈哒J為，“無論生態環境損害由何種行為導致，懲罰性賠償責任的數額都不能多于填補性賠償金?！盵4]該做法源于美國的“?？松浮?，在該案中，聯邦最高法院就將“等比規則”作為確定懲罰性賠償數額的標準?！氨稊当嚷省钡闹鲝堈邉t認為，為體現懲罰性賠償的懲罰與威懾功能，應在相應的基數上乘以大于1的“倍數”。例如，有學者就認為，可以參照《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦辦法》的規定，“以1.5—10倍為‘乘數倍率’計算出賠償金數額”[5]。對于應否對懲罰性賠償設置最高限額，學界也存在不同觀點?！翱隙ㄕ摺闭J為，為確保懲罰性賠償金能夠得到執行，應當設置最高限額，具體可“考慮通過采取相應比例設置”[5]，如參照侵權人的支付能力，按照相應比例對懲罰性賠償金的最高數額進行控制?！胺磳φ摺眲t認為，規定懲罰性賠償的最高限額“可能會導致懲罰過輕”[6]，“導致其懲罰功能的喪失”[5]，比如，對于一家資金雄厚的企業而言，“最高數額可能微不足道，也起不到威懾的作用”[6]。

實務中，在《懲罰性賠償解釋》實施之前，對懲罰性賠償數額的計算五花八門，有以“所獵捕野生動物的基準價值”的“三倍”計算的①四川省劍閣縣人民法院（2021）川0823民初2349號民事判決書。，有以“環境功能性損失費用”的“三倍”計算的②江西省浮梁縣人民法院（2020）贛0222民初796號民事判決書。，有“酌情判令”的③山東省青島市中級人民法院（2021）魯02民初69號民事判決書。，……計算基數與倍數均不統一，也未有最高限額之規定。最終，《懲罰性賠償解釋》在“固定倍率式”“區間倍率式”以及“自由裁量式”三種模式中選擇了“固定倍率式”，對私益損害懲罰性賠償金與公益損害懲罰性賠償金的計算基數與倍數作了統一規定，并設置了“二倍”的最高倍數限制。從《懲罰性賠償解釋》的規定來看，雖然其為統一公私益損害懲罰性賠償金的計算方法提供了規范依據，但對于行為人而言并不具有適度性與相稱性，違背了比例原則的基本要求。尤其是在一些損害賠償數額較高或者巨大的公益性訴訟案件中，如果以“期間服務功能損失”或“永久性功能損失”數額為計算基數，再乘以“二倍”的倍數，可能會產生“天價”懲罰性賠償金①近年來，在一些涉及生態環境損害的案件中，法院判決支持的“期間服務功能損失”和“永久性功能損失”動輒千萬甚至上億，數額通常都比較大。例如，在“振華公司案”中，德州市中級人民法院判決被告德州晶華集團振華有限公司承擔的損害賠償數額為2198．36萬元；在“騰格里沙漠案”中，八家企業所承擔的損害賠償金高達5．69億元；在“廣州市人民檢察院訴廣州市花都區衛潔垃圾綜合處理廠、李永強固體廢物污染環境民事公益訴訟案”中，服務功能損失費用也高達1714．35萬元……。這不僅會給行為人帶來難以承受之重，甚至直接破產，而且會對相關企業從事類似生產活動形成過分“阻遏”，最終導致手段與目的之間不再具有適當性、必要性與相當性。

更重要的是，從功能上看，公私益損害懲罰性賠償均具有救濟、懲罰、威懾、預防等功能，且均能夠通過對不法行為的懲罰實現維護生態環境的效果；從責任承擔者來看，由于公私益損害懲罰性賠償針對的是同一行為人所實施的污染環境、破壞生態行為，因而也往往是由同一責任主體所承擔。正是這種功能上的重疊性及責任承擔者的同一性，使得在生態環境公私益訴訟共存時，確定一個合理的公私益損害懲罰性賠償總額，并以此作為被告人承擔懲罰性賠償責任的上限成為必要。但在我國，公益損害懲罰性賠償金與私益損害懲罰性賠償金的計算分別遵循不同規則，且二者之間互不影響，法院在確定懲罰性賠償金數額時，也缺乏從侵權人角度出發對公私益損害賠償總額進行統籌考量的意識，僅以是否符合法律規定為判斷標準。這種做法不僅會導致公私益懲罰性賠償的功能重疊，還可能導致重復追責，給行為人帶來過重的責任負擔，與比例原則的基本要求相背離。

（四）公私益損害懲罰性賠償金分配機制不科學

我國立法并沒有對生態環境懲罰性賠償金如何分配作出規定，《民法典》僅籠統賦予了“被侵權人”懲罰性賠償請求權，其他立法也未對懲罰性賠償金應當如何分配作出規定。實踐中，訴訟性質不同，懲罰性賠償金的分配也不一樣。在私益性訴訟中，懲罰性賠償金的分配主要參照知識產權、產品質量、消費者權益保護等已有領域懲罰性賠償金的分配方法，遵循侵權責任損害賠償一般支付規則，將其直接交付給人身、財產受到損害的自然人、法人或者非法人組織。在公益性訴訟中，懲罰性賠償金的分配則較為復雜，有支付給被污染地村民委員會的②參見江西省浮梁縣人民法院（2020）贛0222 民初796號民事判決書。該案中，法院判決被告海藍公司按環境功能性損失費用的3倍承擔環境污染懲罰性賠償171406．35元，賠償到位后將依法支付給浮梁縣湘湖鎮洞口村村民委員會。，有全部繳納給法院的③參見陜西省鎮安縣人民法院（2021）陜1025刑初21號刑事附帶民事判決書。該案中，法院判決被告賠償濫伐林木3倍以上的生態損害賠償金9384元，并要求其向法院繳納。，也有部分繳納給法院、部分折合成公益勞動的④參見山東省青島市中級人民法院（2021）魯02民初69號民事判決書。該案中，法院共判決被告承擔懲罰性賠償99050元，其中74126元限期向法院繳納，24924元以被告指定2人,每人提供60日生態環境公益勞動的方式承擔?！龇ǜ鞑幌嗤?，主要形成了納入公益基金、上繳國庫、直接分配和代管等四種分配模式[7]。值得注意的是，2020年3月，財政部、最高人民法院、最高人民檢察院等九部門聯合印發的《關于〈生態環境損害賠償資金管理辦法（試行）〉的通知》（以下簡稱《管理辦法（試行）》）已經明確規定，生態環境損害賠償金“實行國庫集中收繳”，應“納入一般公共預算管理”，這一規定雖不是專門針對懲罰性賠償金的，但可以為公益損害懲罰性賠償金的分配提供參照。

從當前做法來看，公私益損害懲罰性賠償金的分配屬于兩套完全獨立的體系，彼此之間不存在任何“交集”。這種分配方法的好處是“公”“私”分明、簡便易行，但如果長期如此，既不利于實現保護生態環境的目的，也與懲罰性賠償的本質屬性不符。一方面，不論是在公益性訴訟中還是在私益性訴訟中，現行做法都可能對生態環境保護造成實質性阻礙。這是因為，在公益性訴訟中，如果參照《管理辦法（試行）》的規定將懲罰性賠償金集中收繳國庫、納入一般公共預算管理，難以保證該筆資金能夠全部被用于保護生態環境；在私益性訴訟中，“被侵權人”是理性的“經濟人”，如果將懲罰性賠償金完全交由其進行支配，其“并不一定將該筆費用用于修復生態環境，舍‘私益’護‘公益’”[8]，此時，保護生態環境的目的也將難以實現。另一方面，如果將公益損害懲罰性賠償金集中收繳國庫，也與懲罰性賠償責任的本質屬性不符。截至目前，雖然學界對懲罰性賠償責任的本質屬性仍未達成共識，但在我國，不論是學界通說還是法律規定，都將其視為一種特殊的民事責任。在這種背景下，如果將懲罰性賠償金與罰金、行政罰款等公法責任同等對待，將其集中收繳國庫、納入一般公共預算管理，既為后續“被侵權人”分享懲罰性賠償金造成了障礙，也與懲罰性賠償的民事責任屬性不符。

三、生態環境公私益訴訟中懲罰性賠償的協調路徑

針對以上問題，要實現生態環境公私益訴訟中懲罰性賠償的協調，應當以懲罰性賠償的目的①根據美國《侵權法重述（第二版）》第908節第1款對懲罰性賠償的定義，其主要目的在于“懲罰該賠償交付方的惡劣行為并遏制他與相似者在將來實施類似行為”。參見［美］愛倫·M．芭波里克選編：《侵權法重述綱要（第三版）》，許傳璽、石宏、董春華等譯,許傳璽審校,法律出版社2016年版，第456頁。實現與功能協調為基本考量，在借鑒其他國家和地區懲罰性賠償經驗的基礎上，從公私益訴訟中懲罰性賠償請求權的關系、公私益損害懲罰性賠償金的清償順序、懲罰性賠償金的確定方式以及懲罰性賠償金的分配機制等多方面入手，探索一條適合我國國情、能夠有效協調公私益損害懲罰性賠償的具體路徑。

（一）明確公私益訴訟中懲罰性賠償請求權的關系

要實現懲罰性賠償制度在生態環境公私益訴訟中的協調適用，首先必須明確公私益損害懲罰性賠償請求權的關系，這既包括公益損害與私益損害懲罰性賠償請求權的關系，也包括不同類型公益性訴訟中公益損害懲罰性賠償請求權之間的關系。對此，應著眼于環境責任一體化建構的需要，充分考慮我國生態環境領域三大訴訟之間的關系，對公私益損害懲罰性賠償請求權的行使作出合理安排。

1．公益損害與私益損害懲罰性賠償請求權可以“并行”。

這主要針對的是行為人同一不法行為既損害“被侵權人”人身、財產權益，又損害生態環境利益的情形。從理論上講，由于在私益性訴訟與公益性訴訟中，“懲罰賠償金所依據的損失不同，前者指向人身、財產損失，后者指向生態環境本身的損害”[9]，因此，“被侵權人”的私益損害懲罰性賠償請求權與公益性訴訟中訴權主體所享有的公益損害懲罰性賠償請求權原則上并不沖突。如果“被侵權人”在私益性訴訟中主張了私益損害懲罰性賠償，公益性訴訟的訴權主體仍可在公益性訴訟中主張公益損害懲罰性賠償；反之，“公益訴訟并不阻礙私益訴訟”[7]，即使公益性訴權主體已經行使了公益損害懲罰性賠償請求權，“被侵權人”仍可主張私益損害懲罰性賠償。

2．不同類型公益性訴訟中懲罰性賠償請求權只能“擇一”。

這主要針對的是同一生態環境損害，起訴主體在不同類型的公益性訴訟中“同時”或“先后”主張懲罰性賠償的情形。對此，筆者認為，我國法律規定的兩類生態環境公益性訴訟在訴訟目的、救濟客體以及所針對的對象方面均具有同質性，二者都以維護環境公共利益為根本目的，所救濟的客體均為生態環境損害，針對的是行為人所實施的同一污染環境、破壞生態行為，在其中任何一類訴訟中適用懲罰性賠償，足以實現對受損生態環境的救濟和對行為人不法行為的制裁與威懾，也能夠實現懲罰性賠償的功能?；诖?，為維護法律的公平正義，避免對同一生態環境損害的重復救濟和對行為人同一不法行為的重復評價，在因同一不法行為引發的生態環境公益性訴訟中，懲罰性賠償的適用應受到“一事不二罰原則”②該原則以限制重復責任為目的，其本意在于禁止國家對于人民之同一行為，以相同或類似之措施多次地處罰。的規范和約束，原則上，公益損害懲罰性賠償請求權只能“擇一”行使。

也就是說，在生態環境公益性訴訟中，環境民事公益訴訟原告、公益訴訟起訴人（檢察機關）以及“賠償權利人”等多元化訴權主體“不能同時對生態環境損害要求懲罰性賠償”[10]，只能在其中一個訴訟程序中主張。這又具體表現為兩種情形：一是在兩類訴訟“共存”時。這主要是指兩類公益性訴訟被“同時”提出，或在其中一個訴訟程序尚未結束前提出另一訴訟，此時，應當優先審理生態環境損害賠償訴訟中的懲罰性賠償請求。這是因為，“較環境公益訴訟原告而言，由賠償權利人請求公害懲罰性賠償更為契合環境司法救濟機制的內在分工?！盵3]這既是我國學界的通說，也與司法解釋中對兩類訴訟的順位安排相符①根據《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》第十七條的規定，針對同一生態環境損害行為，同時提起生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟的，應“先中止環境民事公益訴訟，優先審理行政機關提起的生態環境損害賠償訴訟”，該規定也為如何處理生態環境損害賠償訴訟中懲罰性賠償與環境民事公益訴訟中懲罰性賠償的關系提供了依據。。二是在兩類訴訟“先后”出現時。這主要是指訴權主體已經在“前訴”（可能是環境民事公益訴訟，也可能是生態環境損害賠償訴訟）中提出了懲罰性賠償請求，在“后訴”中又再次提出的情形。對此，應根據“前訴”判決結果對“后訴”中的懲罰性賠償請求作出不同處理。如果“前訴”中的懲罰性賠償已經得到法院支持，應禁止“后訴”中懲罰性賠償的提起；反之，應允許“后訴”中的訴權主體主張懲罰性賠償。

（二）厘清公私益損害懲罰性賠償金的清償順序

要厘清公私益損害懲罰性賠償金的清償順序，必須以生態環境公私益訴訟的目的以及懲罰性賠償的功能為基礎，正確認識公私益損害懲罰性賠償的責任性質。一方面，從目的上來看，我國生態環境公私益訴訟的形成邏輯決定了在私益性訴訟中，懲罰性賠償的“出發點以及首要目的在于私人利益的救濟”[11]，相應地，私益損害懲罰性賠償也應以救濟“被侵權人”人身、財產損害為根本目的；而在公益性訴訟中，懲罰性賠償則以維護生態環境公共利益為目的，主要由“國家規定的機關和法律規定的組織”等負有公益維護職能的主體所主張。另一方面，從功能上來看，在私益性訴訟中，懲罰性賠償主要反映的是對被告行為“個別報應不法性”的評價，不以“懲罰”為主要制度功能，其功能側重于對“被侵權人”的“損害填補”與“起訴激勵”，其救濟功能更為明顯；而在公益性訴訟中，懲罰性賠償主要反映的是對被告行為的“全部整體不法性評價”，其與同屬公法責任的罰金、行政罰款在功能上更具同質性，側重于“懲罰與威懾”。

以上述分析為基礎，在私益性訴訟中，可以將懲罰性賠償“看作是對受害人維護環境公益的一種嘉獎”[12]以及對受損民事權益的一種補償，其與傳統民事責任中的賠償損失更為相似，在性質上也更偏向于私法性質。而在公益性訴訟中，懲罰性賠償則與罰金、行政罰款等公法制裁具有同質性，相應地，其在性質上也就更偏向于公法性質。雖然我國法律已經將懲罰性賠償責任規定為一種民事責任方式，但從學理上講，懲罰性賠償兼具公法與私法雙重屬性，這也決定了其適用于生態環境公私益訴訟時，會因訴訟性質的不同而在責任屬性上有所偏向。如果行為人因同一不法行為，既要承擔公益損害懲罰性賠償金，又要承擔私益損害懲罰性賠償金，而其財產又不足以同時支付的，應以偏向私法屬性的私益損害懲罰性賠償金“優先受償”為基本遵循，在向“被侵權人”支付私益損害懲罰性賠償金后，如果還有剩余，再用于支付偏向公法屬性的公益損害懲罰性賠償金。

（三）以比例原則作為懲罰性賠償的確定原則

比例原則首見于憲法理論，有廣義和狹義之分，是判斷法律對憲法權利的限制是否正當的最重要路徑[13]。廣義的比例原則關注手段與目的之間的適當性、必要性與相當性，狹義的比例原則又被稱為禁止過度原則（bermaverbot），僅指相當性（angemessenheit），旨在確定國家權力行使所造成的不利后果與該權力所追求的目的之間是成比例的。當前，各國理論與實務雖然對比例原則能否適用于民法領域尚有爭議，但法官在確定懲罰性賠償的具體數額時，都直接或間接將比例原則作為分析和裁判的工具[14]。我國的生態環境懲罰性賠償制度雖然被規定于《民法典》當中，但它實質上是公法規范中的比例原則滲透進民事責任體系的具體表現，屬于一種基于司法公權力的、準刑事性的民事罰金制度，理應受到比例原則的限制，懲罰性賠償數額也應當具有適度性與相稱性，不應超出被告所能承受的范圍。

以比例原則為依據，不論是在公益性訴訟中還是在私益性訴訟中，確定懲罰性賠償金的數額時“一般性地強調受害人優先保護的理念對于行為人并不公正”[15]，應同時關注對侵權人合法權益的保護，這就要求懲罰性賠償的數額應當與行為人所實施的不法行為相符。具體而言，應通過“等比規則”與“設置最高限額”相結合的方式予以確定。一方面，以“等比規則”（即1∶1的責任比率）作為懲罰性賠償數額的計算標準，并以此判斷懲罰性賠償責任是否合憲。具體做法為：第一，在私益性訴訟中，采取“個別報應不法性”評價標準，單純評價“損害該案原告”的不法行為，懲罰性賠償數額不得高于“被侵權人”人身權益、財產權益“損害”數額。第二，在公益性訴訟中，則采取“全部整體不法性”評價標準，將行為人所實施的“整體全部”不法行為作為評價對象，懲罰性賠償數額原則上不得超過“期間服務功能損失”或“服務功能永久性損失”的數額。第三，在私益性訴訟與公益性訴訟共存時，為防止公私益損害懲罰性賠償同時適用給侵權人帶來過重負擔，應將侵權人所實施的同一不法行為作為一個整體，由專業的鑒定評估機構對該行為所造成的全部損害后果（既包括人身、財產權益損害，也包括生態環境損害）進行全面評價，總體上確定一個合理的懲罰性賠償數額。在該數額確定之后，公益損害懲罰性賠償金與私益損害懲罰性賠償金的總和原則上不應超過該數額。

以上做法，均“可以避免使被告受到有違比例原則的嚴苛處罰”[4]，符合比例原則的基本要求。除以上外，為實現立法目的，協調處理好生態環境保護與經濟社會發展的關系，在確定懲罰性賠償的數額時，還應當考慮侵權人的經濟承受能力，確保懲罰性賠償數額的適當性與相當性。具體可以行為人支付能力的相應百分比（如80%）為限，確定懲罰性賠償的最高數額，對于在此限度內的懲罰性賠償請求，法官可根據案件情況自由裁量；超過此限度的，一般不予支持。

（四）構建科學的公私益損害懲罰性賠償金分配機制

公私益損害懲罰性賠償金的科學分配也是生態環境公私益訴訟中懲罰性賠償協調適用中的重要問題。在生態環境公私益訴訟中，對于懲罰性賠償金的分配，應當充分考慮訴訟目的實現的需要、救濟客體的特殊性以及公私益損害懲罰性賠償的功能差異，并將其置于整個生態環境保護責任體系中予以考慮。

1．公益性訴訟中懲罰性賠償金的分配。

在生態環境公益性訴訟中，不論是環境民事公益訴訟還是生態環境損害賠償訴訟，懲罰性賠償請求權的行使都是以生態環境損害為前提的，也就是說，只有發生了生態環境損害結果，侵權人需要承擔賠償責任時，訴權主體才有權以此為基礎主張公益損害懲罰性賠償。而從《民法典》第一千兩百三十四條和第一千兩百三十五條規定的責任來看，對生態環境損害的救濟是以生態環境修復責任為優先選擇的，而不是賠償損失責任（當然也不是懲罰性賠償責任）?；诖?，雖然公益損害懲罰性賠償也兼具救濟、懲戒、威懾、預防等多重功能，但從我國整個生態環境保護責任體系看，其救濟功能已顯著弱化，相應地，對于公益損害懲罰性賠償金的分配，也就更應關注其懲戒、威懾、預防功能的實現。

遵循以上思路，對于公益性訴訟中的懲罰性賠償金分配，應以生態環境公共利益的保護為基本導向，將其放置在整個生態環境保護責任體系中去進行考量，具體而言，應將其分配給最有能力保護生態環境公共利益的主體，將其上繳國庫或由法院、檢察院代管，甚至交給一些集體組織去支配的做法，都不是最佳選擇。為避免將懲罰性賠償金“納入一般公共預算”而給生態環境保護帶來不利影響，應在全國范圍內建立統一的生態環境公益基金，并將生態環境公益性訴訟中的懲罰性賠償金全部納入生態環境公益基金賬戶，重點用于支付不同主體進行生態環境保護所產生的合理費用。例如，可用于支付適格主體提起公益性訴訟所產生的案件受理費用，以及對相關損害事實的鑒定、評估費用等，使其專門用于保護生態環境。至于對受害生態環境的修復與救濟，則交由生態環境修復責任來保障，具體根據情況由侵權人實施修復生態環境的行為或者承擔生態修復費用。

2．私益性訴訟中懲罰性賠償金的分配。

對于如何分配私益性訴訟中的懲罰性賠償金，學界主要形成了兩種觀點。一種觀點認為，在生態環境侵權領域，不能由于生態環境損害這類公益損害的存在就對懲罰性賠償金的分配作出特殊規定[16]，將懲罰性賠償金用于修復生態損害“將會影響民法典有關懲罰性賠償性質規整性和歸屬一致性”[16]，既無法與我國其他領域懲罰性賠償金分配機制保持一致，也難以“調動私人執法之積極性和起到對惡性侵權行為的震懾”[16]。因此，應將私益性訴訟中的懲罰性賠償金“全部歸屬于被侵權人”[3]。另一種觀點認為，生態環境本身具有公共共用物的特質，懲罰性賠償“應當先去彌補受害人的實際損害，之后再將余下的數額主要用于修復生態損害”[17]。因此，即使是在私益性訴訟中，對懲罰性賠償金的分配也要兼顧“損害填補”“起訴激勵”與保護生態環境的多重需要，在不同主體之間進行科學分配，不能將其完全交給“被侵權人”。

筆者認為，首先，在不同主體之間科學分配懲罰性賠償金，既符合生態環境侵權損害結果的“二元性”特征，也有利于緩解公益保護機構在生態環境保護方面面臨的經濟壓力。這是因為，在生態環境侵權領域，被告人的不法行為在對“被侵權人”人身、財產利益造成損害的同時，往往會同時直接或者間接損害到生態環境利益，因此，不能僅為了維護《民法典》中有關懲罰性賠償規定的統一性就將私益損害懲罰性賠償金完全分配給“被侵權人”，以此為由反對將私益性訴訟中的懲罰性賠償金用于保護生態環境的觀點，沒有充分考慮生態環境侵權的特殊性，難以成立。不僅如此，一旦生態環境利益受到損害，公益維護機關和公益保護組織就“需要通過一定的費用彌補侵權損失，因而也有理由獲得一部分懲罰性賠償金?！盵18]反之，若將懲罰性賠償金完全分配給“被侵權人”所有，會“加重政府有關部門生態環境修復的壓力”[12]。其次，在不同主體之間分配懲罰性賠償金，不會給“被侵權人”帶來任何不利。一方面，從程序上看，我國的懲罰性賠償與補償性賠償適用的是同一訴訟程序，對于“被侵權人”而言，即使其在訴訟中主張懲罰性賠償，也既不會顯著增加其訴訟成本，又不會造成不必要的程序負擔。另一方面，從實體上看，即使是在不同主體之間分配懲罰性賠償金，“被侵權人”也是參與分配的重要主體之一，其實體利益總體上不會受到實質性影響；反之，若將懲罰性賠償金完全分配給“被侵權人”，反而可能存在不當得利之嫌疑。最后，在不同主體之間分配懲罰性賠償金，也符合其他國家和地區的做法。例如，在美國，懲罰性賠償金分享制度（Split-recoverySystems）①即將原告所獲得的懲罰性賠償金中的一部分轉移給州或地方政府，以供公眾使用。參見Doug Rendleman, Commom Law Punitive Damages: Something for Everyone,7 University of St． Thomas Law Journal 1,9(2009)．已經得到部分州立法的認可。雖然各州立法規定的分配比例并不一致，但均承認應將懲罰性賠償金的一定比例支付給政府。如根據相關規定，在佛羅里達州，懲罰性賠償金的35%歸州政府，65%歸被侵權人；在猶他州，懲罰性賠償金超過2萬美元時，50%歸州財政部門，50%歸被侵權人；在佐治亞州，懲罰性賠償金的75%歸州政府，25%歸被侵權人[19]。

綜上，在私益性訴訟中，將懲罰性賠償金在不同主體之間進行分配，既符合生態環境侵權的特點，又不會損害“被侵權人”的利益，還有域外經驗的支持?；诖?，為確保生態環境懲罰性賠償的功能能夠得到充分發揮，在對私益損害懲罰性賠償金進行分配時，應在“被侵權人”“潛在受害人”及公益保護機構之間設置一個合理比例，在將一部分懲罰性賠償金分配給“私人”之后，將剩余數額分配給公益保護機構，用于維護生態環境公共利益。

結 語

生態環境公私益訴訟中懲罰性賠償的協調是生態環境司法實踐中出現的新問題，也是“建立系統完整的生態文明制度體系”的重要環節和基本要求。本文以我國生態環境公私益訴訟“并行”的司法救濟模式為出發點，基于訴訟目的、救濟客體以及公私益損害懲罰性賠償的功能差異等因素，對生態環境公私益訴訟中懲罰性賠償請求權的關系、公私益損害懲罰性賠償金的清償順序、懲罰性賠償金的確定方式及分配機制等進行了探索，在一定程度上有利于實現懲罰性賠償制度在生態環境公私益訴訟中的協調適用。但是，在生態環境公私益訴訟中，懲罰性賠償的協調適用涉及問題眾多，受各種主客觀條件的限制，本文的研究還不夠深入，也不可能面面俱到。因此，本研究僅是對此問題的初步思考，相關結論也不夠成熟和全面，要實現生態環境公私益訴訟中懲罰性賠償的協調適用，還需要其他機制的配合、監督與保障。真心期待學界同仁能夠加入，共同關注生態環境懲罰性賠償的司法適用問題。