論跨區域生態環境聯合執法機制的完善

◇駱家林

隨著我國區域經濟一體化進程不斷加快，污染物在不同地區間的相互輸送和轉化也愈發頻繁，環境污染逐漸從局部地區污染轉變為跨區域、復合型污染。在經濟聯系密切、生態環境復雜的地區，如京津冀、長三角地區，跨區域環境污染問題尤為嚴重[1-2]。2016年十二屆全國人大四次會議通過的“十三五”規劃綱要就提出要嚴格環保執法，開展跨區域聯合執法，強化執法監督和責任追究。2018年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》再次強調要“根據污染防治和生態保護需要，建立健全區域協作機制，推行跨區域跨流域環境污染聯防聯控，加強聯合監測、聯合執法、交叉執法”。2020年頒布的《中華人民共和國長江保護法》更是以法律的形式明確規定對長江流域跨行政區域環境問題開展聯合執法①《中華人民共和國長江保護法》第80條規定：國務院有關部門和長江流域地方各級人民政府及其有關部門對長江流域跨行政區域、生態敏感區域和生態環境違法案件高發區域以及重大違法案件，依法開展聯合執法。。2021年發布的“十四五”規劃綱要也強調要強化多污染物協同控制和區域協同治理。在此背景之下，全國各地廣泛開展跨區域生態環境聯合執法實踐。尤其是在2014年北京出現了“APEC藍”、2016年杭州創造了“G20美”之后，環保實務界、環境法學界更增強了對于環境區域協同治理方式的信心[3]。無論是基于實踐需求，還是基于法政策導向，跨區域聯合執法都日益成為解決跨區域生態環境問題的重要手段，但始終難以擺脫合法性不足、執法權不明的質疑。在生態環境法典的編纂已經提上日程的時代背景下，將生態環境整體按照要素和區域進行分割的現象需要得到改善[4]，區域環境合作問題需要得到妥善的理論回應。有鑒于此，本文將從跨區域生態環境聯合執法的產生動因和實踐困境出發，分析跨區域生態環境聯合執法背后的權力協調問題，進而提出完善建議。

一、跨區域生態環境聯合執法機制的形成動因

十九大報告明確提出加快生態文明體制改革，建設美麗中國。良好的生態環境事關滿足人民日益增長的美好生活需要，事關經濟高質量發展和美麗中國建設。然而，隨著環境污染和生態破壞問題日益區域化、復雜化，傳統的生態環境執法模式無法滿足生態環境監管需要，環境執法的屬地化特征和環境問題的跨區域特征之間存在矛盾，這構成了跨區域生態環境聯合執法機制的產生背景。

（一）屬地管轄模式難以應對跨區域環境問題

在行政實務界，人們一般習慣于將監督檢查、實施行政處罰和采取行政強制措施一類行為方式統稱為“行政執法”[5]?，F實生活中的聯合執法種類繁多，常見的方式可分為兩種：一種是行政機關之間的聯合執法，主要是職能部門的聯合執法，同一政府下的職能部門、同一系統內的職能部門、不同地域的職能部門都可以進行聯合；另一種是行政機關與非行政機關之間的聯合執法，可以與立法機關、司法機關進行聯合，甚至可以與社會團體、企事業單位進行聯合[6]。本文所稱的跨區域生態環境聯合執法，是指行政機關之間的聯合執法，具體而言是不同行政區域的生態環境部門之間進行的聯合執法。

我國行政管理的傳統模式是以行政區劃為基礎的屬地管轄模式。不同行政區域內有不同的國家機關體系，包括執法體系，相應的行政機關自然就負有本行政區域內相關行政事務的管理職能[7]。有學者將這種行政區劃基礎上形成的行政體制稱為“行政區行政”，即經濟區域各地方政府基于行政區劃的剛性界限，對本地區社會公共事務進行的壟斷管理[8]?！吨腥A人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）中的規定也強調基于行政區劃的“塊塊”管理，第10條規定：“國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理；縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理?！本唧w到對生態環境違法行為的查處，我國行政執法以違法行為發生地的行政機關管轄為一般原則?！吨腥A人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第22條規定：“行政處罰由違法行為發生地的行政機關管轄。法律、行政法規、部門規章另有規定的，從其規定?！薄董h境行政處罰辦法》第17條規定：“縣級以上環境保護主管部門管轄本行政區域的環境行政處罰案件。造成跨行政區域污染的行政處罰案件，由污染行為發生地環境保護主管部門管轄?！笨梢娚鷳B環境執法領域行政管轄權的配置與行政區劃相契合，地方生態環境部門沒有權限跨區域執法，其在所屬行政區域之外的檢查和取證結果也不能作為執法依據。

在區域經濟一體化趨勢之下，行政區劃內產生的環境問題愈發具有外溢效果。當有害的環境物質在一個行政管理區域內產生后，通過水、空氣和土壤等介質發生物理性的轉移而影響到另一個行政管理區域時，跨區域環境問題就產生了[9]。然而，以行政區劃為基礎的“行政區行政”并不適宜應對跨區域環境問題。一方面，生態環境不具有明確的區域邊界。許多環境要素具有流動性，例如大氣、地表水等，使得生態環境具有顯著的整體性和不可分性。另一方面，縱然一些山川、河流能夠形成一定的自然邊界，也并不必然與行政區劃的邊界相重合。部分行政區劃甚至與自然地理區域相背離，以至于成為應對跨區域環境問題的執法掣肘[10]。面對生態環境部門的地域管轄權與環境問題影響范圍之間的錯位，越來越多的污染企業開始離開城市向位置偏僻的邊界地區轉移，有的企業甚至專門選址在省市交界處。法國學者克洛伊·杜維威爾對中國跨區域污染問題進行研究后發現，越是靠近省界區域的地區，就越是吸引污染企業安營扎寨，行政區域邊界的居民更有可能受到污染的嚴重影響，且這種影響還將隨著時間的推移而逐漸加大[11]?？梢?，基于生態環境的整體性和跨界性，在行政區域邊界出現環境問題時，傳統的屬地管轄模式難以有效實現環境治理任務。

（二）上級協調模式難以妥善處理區域公共事務

從現行環境保護立法來看，跨行政區域污染糾紛由相關地方政府“協商解決”或由“上級解決”。根據《環境保護法》第20條，在重點區域、流域以外的跨行政區域的環境污染和生態破壞的防治，由上級人民政府協調解決，或者由有關地方人民政府協商解決。與之相類似，《中華人民共和國水污染防治法》第31條也規定“跨行政區域的水污染糾紛，由有關地方人民政府協商解決，或者由其共同的上級人民政府協調解決?！?/p>

由共同的上級人民政府協調解決，并非解決跨區域生態環境問題的最佳途徑。首先，不論巨細都由上級行政機關處理，無疑會加大上級行政機關的負擔和處理事務的成本[12]。有生態環境部門相關負責人表示，遇到交界地帶的污染難題，需要多層級報告，省際通報批復后才能調查執法[13]。這顯然大大增加了執法成本。例如，對于一起發生在上海市青浦區和江蘇省昆山市之間的跨區域污染問題，兩地生態環境部門的共同上級只能是生態環境部。由于中央政府部門與地方之間存在嚴重的信息不對稱，中央政府部門的信息獲取成本和執法成本都遠高于地方生態環境部門。其次，上級政府對區域公共事務的處理不可能很好地反映某一個區域內居民的偏好。政府層級越高，與地方事務的距離也相應越遠。而行政學的原理要求治理單位的設置應該根據公共服務的地理范圍來安排，即治理范圍與地理范圍應當相一致[14]。再次，上級政府對區域公共事務的治理只能是一種運動式的、間歇式的治理。[14]囿于有限的行政資源，上級政府部門不可能像屬地政府以及相關部門一樣進行持續性的、常態化的執法活動，從而給地方帶來以突擊形式應付上級執法檢查的機會?；谝陨戏N種原因，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》中提出要“最大限度減少中央對微觀事務的直接管理，發揮地方政府因地制宜加強區域內事務管理的優勢”?？梢妴渭兊摹翱鐓^域性”因素并不適宜作為決定中央和地方政府事權分工的唯一標準，區域公共問題的解決依然主要依賴于地方政府。

2022年修正的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第80條規定：“縣級以上的地方各級人民政府根據國家區域發展戰略，結合地方實際需要，可以共同建立跨行政區劃的區域協同發展工作機制，加強區域合作?！贝藯l規定為實踐中普遍存在的行政機關之間的聯席會議制度等跨行政區劃合作機制提供了法律依據，賦予地方政府在跨區域合作方面的自主權。目前，地方生態環境部門基于解決跨區域環境問題的實用主義思路，已經進行了豐富的探索與實踐，進一步是如何使得跨區域聯合執法機制走向制度化、規范化。對此，需要以跨區域生態環境聯合執法的實踐和困境作為分析的出發點。

二、跨區域生態環境聯合執法的實踐和困境

近年來，跨行政區域的生態環境治理合作在實踐中愈發頻繁，跨區域生態環境聯合執法活動類型繁多、層級復雜，但尚未形成制度化的合作機制。在各地開展的跨區域生態環境聯合執法實踐中依然存在一定程度的共性問題。

（一）跨區域生態環境聯合執法的實踐展開

隨著區域一體化的不斷推進，不同行政區域之間的聯系日益緊密，我國各地區的城市群在區域環境合作方面已經進行了諸多積極探索，其中最具有代表性的是京津冀和長三角區域的生態環境聯合執法實踐。

1． 京津冀跨區域生態環境聯合執法。

京津冀城市群是我國區域經濟發展的戰略區域，也是自然資源利用超載、跨區域環境問題頻發的地區。京津冀地區跨區域生態環境聯合執法實踐主要是在2015年《京津冀協同發展規劃綱要》頒布之后展開的。為貫徹落實《京津冀協同發展規劃綱要》對區域環境治理的要求，京津冀三地環保部門于2015年11月建立“京津冀環境執法聯動工作機制”，成立京津冀環境執法聯動工作領導小組，并簽署《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》，旨在共同改善區域生態環境質量。自2015年京津冀環境聯動執法工作機制正式建立以來，三地生態環境部門每年輪值召開聯動執法工作會議，共同制定年度聯動執法重點。例如，在2019—2020年間，京津冀在水環境方面的執法聯動重點工作就在于對白洋淀等流域跨省市界的河流開展聯合執法檢查，排查突出生態環境問題，提高流域水質。從2019年開始，三地在省級聯動基礎上，進一步下沉聯動執法層級，建立了相鄰縣、區、市間靈活、快速、有效的生態環境聯動執法工作機制，及時解決交界處和共同關注的環境違法問題[13]。例如，北京市平谷區、天津市薊州區與河北省三河市、興隆縣建立生態環境聯動執法機制，三地強化對交界區域的執法監管，共同排查、處置跨區域環境污染問題和環境違法案件。2021—2022年間，京津冀三地對執法聯動工作機制內容和范圍作出調整，推動聯合檢查制度落實，明確三地每年各輪流牽頭組織1～2次聯合檢查；進一步完善工作制度，增加了線索移送、宣傳曝光以及“吹哨”三項制度，其中“吹哨”制度明確要求對于交界處發現的重大環境違法行為，一地發現啟動“吹哨”制度，另外兩地及時“報到”協同開展查處工作[15]。

2． 長三角跨區域生態環境聯合執法。

長三角區域既是我國經濟最發達的地區之一，也是生態退化和環境污染問題顯著的地區。與京津冀協同發展過程中自上而下的推動力不同，長三角各省市自20世紀90年代起就積極探索開展區域合作。2008年起，長三角地區政府層面開始實行決策層、協調層和執行層“三級運作”的區域合作機制，確立了“主要領導座談會明確任務方向、聯席會議協調推進、聯席會議辦公室和重點專題組具體落實”的機制框架[16]。2018年，三省一市聯合組建的長三角區域合作辦公室在上海掛牌成立，該辦公室由江蘇省、浙江省、安徽省和上海市抽調的人員組建而成，在上海合署辦公[17]。2019年，長三角三省一市政府聯合簽署《加強長三角臨界地區省級以下生態環境協作機制建設工作備忘錄》。在跨區域環境聯合執法檢查方面，早在2008年，杭州、湖州、嘉興、紹興四地環保部門就成立了杭湖嘉紹邊界環境聯合執法小組，嘗試打破屬地管理束縛，相鄰兩地環保部門互相授權、跨界檢查[18]。2019年10月，《國家發展改革委《關于印發長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案的通知》明確，建立長三角一體化示范區，包括上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區和浙江省嘉興市嘉善縣。兩區一縣推進建立健全環境執法跨界現場檢查互認機制，成立“兩區一縣生態環境統一執法工作協調聯絡組”，負責統籌協調兩區一縣統一執法工作，協調聯絡組下設生態環境綜合執法隊。執法人員有權實施跨界環境檢查，檢查過程中制作的現場勘察記錄、取得的影像資料和監測數據等相關證據可以作為實施行政處罰的依據，最終依然是由屬地的執法隊伍作出行政處罰等行政處理[19]。

從我國京津冀和長三角地區的區域環境合作經驗來看，跨區域生態環境聯合執法的開展主要包含以下重要環節。首先，不同省市的政府部門之間簽訂區域合作協議，成立區域合作領導小組或協調機制。其次，由來自不同省市的執法人員共同開展跨區域聯合執法活動。再次，建立配套的跨區域聯合執法保障機制，包括相應的線索移送和信息通報制度等。

（二）跨區域生態環境聯合執法的問題總結

面對跨行政區域環境問題，跨區域生態環境聯合執法在實踐中發揮著重要作用，有助于應對跨界環境污染，但同時存在不容忽視的問題。

第一，區域合作協議作為聯合執法依據存在缺陷。區域合作協議是一種行政協議，即行政機關相互間為履行職責而開展合作的協議[20]。在我國區域合作實踐中，行政協議具體表現形式包括“（實施）意見”“協議（書）”“宣言”“提案”“意向書”“議定書”“倡議書”“章程”“紀要”“方案”以及“計劃”等[21]。從協議效力來看，區域合作協議的約束力主要在于簽署協議的行政機關自身，或將效力向下延伸至其下級行政機關，屬于行政系統內的內部合作行政[22]。區域合作協議通常經由地方政府或其部門之間的協商而訂立，目前尚無統一的程序規則進行約束，往往也不會設置公眾參與程序。然而，區域合作協議對于并非締約主體的社會公眾可能產生廣泛的影響和約束，而社會公眾卻可能對其知之甚少。從協議內容來看，區域合作協議的締結內容并不規范，不同協議的規定差異較大。多數協議條款較為抽象而宏觀，原則性條款所占比例大，協議內容屬于對未來合作的總體安排和展望，未能對跨區域環境執法提供明確的指導和依據。

第二，在跨區域聯合執法行動中，執法主體的權力來源不清晰。一些區域合作協議會對聯合執法主體和工作范圍等內容作出規定。例如，長三角示范區《兩區一縣環境執法跨界現場檢查互認工作方案》規定建立由嘉善縣、青浦區、吳江區三地執法人員組成的示范區生態環境綜合執法隊，建立健全環境執法跨界現場檢查互認常態化機制[23]。示范區綜合執法隊伍的權限來源于協調聯絡組“統一上報申請授權”，但工作方案并未明確向哪一主體申請授權[19]。再如，《京津冀農業綜合執法合作框架協議》規定成立京津冀農業綜合執法聯動工作小組，根據需要開展聯合執法檢查、案件查辦、業務培訓等工作?！堕L三角滬蘇浙際毗鄰區域城市管理綜合行政執法共同管轄協作框架協議（2021—2023）》規定在省際毗鄰交界區域的兩省一市城管執法部門將開展雙向執法覆蓋、協商確定共同管轄區域，雙向賦予共同執法檢查權限[24]。從這些文件的內容來看，一方面，多數區域合作協議中的規定十分模糊，并未確定聯合執法的事項和范圍；另一方面，在協議中規定“聯合執法”僅能為地方生態環境部門提供形式上的執法依據，行政機關能否據此而獲得實質上的執法權存有疑問。行政機關之間進行聯合，其他的行政機關并不能憑借“搭便車”的方式來獲得合法的執法主體資格[6]。以數個行政機關聯合的名義進行執法可能導致“一個有權，一伙越權”的困境。如果缺乏合法有效的權力來源，聯合執法主體就將面臨地域越權問題，執法合作過程也將缺乏有效的權力監督，并將進一步導致行政相對人缺乏權利救濟。

第三，跨區域聯合執法保障機制不健全。一方面，跨區域聯合執法活動中進行調查取證的行政機關和最終作出行政處理的行政機關可能并不一致，對此需要建立健全線索和證據的及時移送機制。目前，僅有部分區域環境監管合作文件對此進行了明確規定。另一方面，跨區域聯合執法活動涉及來自不同行政區域的行政機關，執法人員之間的聯系更為松散，更需要建立順暢的信息溝通和共享渠道?？缧姓^域的信息共享機制在實踐中尚未得到全面落實。例如，京津冀地區雖然在應急污染聯防聯控方面實現了信息共享，但是斷面的水質水量、雨情等常規監測信息未實現信息共享[25]。

三、跨區域生態環境聯合執法機制的重點問題剖析

基于行政合法性原則，行政機關進行執法活動必須具有行政執法權。行政執法權以行政機關具備行政主管權和行政管轄權作為前提。在實在法的意義上，政府的管轄范圍必須具有合法的基礎；現代政府是以行使合法管轄權來執行其功能的。[26]如前所述，我國行政管轄權的配置是以行政區劃為基礎的?？鐓^域聯合執法意味著不同行政區劃的環境執法主體可以超越本行政區劃對其執法范圍的限制，到其他行政區域內進行執法。[27]跨區域生態環境聯合執法活動背后是地方生態環境部門對相關行政權力的協調。在這一過程之中，地方生態環境部門之間行政管轄權協調的性質和范圍是跨區域聯合執法中的重點問題。其中，權力協調的性質涉及地方生態環境部門的管轄權來源，權力協調的范圍涉及地方生態環境部門的合作深度，對此需要予以進一步分析。

（一）跨區域生態環境聯合執法的權力來源

在跨區域生態環境聯合執法機制的實踐困境之中，跨區域執法的行政管轄權來源問題是最為核心和關鍵的難題。在跨區域生態環境聯合執法活動中，地方政府生態環境部門獲得了其所屬行政區域之外的行政管轄權。如果不對管轄權的來源進行明確，生態環境執法人員就會面臨越權執法的質疑，陷入根本上的執法困境，進一步導致行政相對人的權利無法得到有效保障。

行政管轄權屬于行政職權，行政職權淵源于國家行政權，是行政權的具體化。[28]公權力的來源經歷了從“意定主義”到“法定主義”的轉變。行政職權法定意味著行政主體擁有的任何行政職權必須通過合法途徑獲得。在現行環境保護相關立法中，并不存在地方生態環境部門之間對行政管轄權進行協調的明文依據?！董h境保護法》中規定國家建立跨行政區域的重點區域、流域對環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，但并未對如何進行跨行政區域的聯合防治提供更多指引?！吨腥A人民共和國大氣污染防治法》中存在對省級政府開展聯合執法、跨區域執法的規定①《中華人民共和國大氣污染防治法》第92條規定：“國務院生態環境主管部門和國家大氣污染防治重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府可以組織有關部門開展聯合執法、跨區域執法、交叉執法?！?，但也并未對行政管轄權協調提供明確的法律依據，在其他污染防治領域也并不存在類似規定。整體而言，環境立法對推動跨區域生態環境聯合執法僅限于原則化的指導，并未對不同地方生態環境部門之間的權限協調方式作出明確、充分規定。理論上，行政職權的獲得具體呈現為三種形式：一是通過國家法律、法規的直接設定；二是通過法律法規的授權；三是有權的行政機關對其他主體的依法委托[28]554-555。首先，如前所述，立法并未對行政機關超出地域管轄權的權力行為作出明確的規定。[29]其次，行政授權必須通過法律法規實現，而我國也尚未見行政機關間授權的立法、行政和司法實例。[30]再次，行政委托無須通過制定法律、法規或規章的立法行為來完成，而可以通過行政合同等行為而實現，實踐中的行政管轄權協調最接近于行政機關之間的委托行為。將跨區域生態環境聯合執法機制中的權力協調定性為行政管轄權的委托是較為適宜的路徑，進一步的問題在于，地方生態環境部門之間進行管轄權的委托是否具有合法性。

關于行政管轄權委托的法律依據問題，《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政許可法》）第20條第1款、第24條第1款中華人民共和國規定表明，行政機關相互間的委托原則上應當有法律、法規、規章的依據。值得注意的是，《最高人民法院關于適〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第20條第3款規定：“沒有法律、法規或者規章規定，行政機關授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，屬于行政訴訟法第二十六條規定的委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告?！彼痉ń忉尩囊幎ū砻?，在司法實踐中是否存在法律依據不影響委托關系的認定，這主要是因為法院對行政委托的認定僅限于對責任主體的確定，委托是否合法無關被告的確定和責任的承擔。[30]行政委托屬于對行政職權的處分，而國家公權力的設立、變更與消滅本身必須具備法的明文依據。[28]554-555因此，地方生態環境部門之間進行管轄權的委托，理論上需要具備明確的法律、法規或規章依據。如前所述，我國現行環境立法中尚不存在此類規定。

關于行政管轄權委托的實施程序問題，目前我國尚未出臺統一的法律對行政委托的條件、范圍等事項作出具體規定，但相關法律對行政委托的程序和委托機關的義務有所涉及，如《行政處罰法》第20條第2款、《行政許可法》第24條第1款規定，行政委托是一種行政組織行為，但其終究會牽涉公民權益。[31]因此，盡管上述立法只涉及行政處罰和行政許可領域的行政委托，但學理上一般認為行政委托均須以書面形式作出，書面協議應當載明委托的具體事項、權限、期限等內容，且應當及時向社會公布。然而，在目前的跨區域生態環境聯合執法實踐中，區域合作協議中的相關內容往往是模糊不清的，并未明確管轄權委托的相關事宜。

（二）跨區域生態環境聯合執法的權力協調范圍

跨區域生態環境聯合執法中的具體合作范圍揭示了區域環境合作的廣度和深度。地方生態環境部門之間的合作范圍能夠通過行政管轄權的協調程度得到體現。從這一角度出發，可以將跨區域生態環境聯合執法總結為幾種不同模式。

第一，不涉及行政管轄權協調的共同執法。在部分聯合執法實踐中，以聯合執法機構或者幾個主體聯合的名義執法，實際上只是其中一個行政機關進行執法，其他行政機關不具有也不行使執法權力，只能作為陪同執法?；蛘呤遣煌貐^的行政機關針對同一類違法事項在各自的轄區內同時開展執法整治活動，可以視為同時執法。例如，在長三角區域大氣污染防治互督互學行動中，來自長三角區域三省一市的環境執法人員聯合對上?；瘜W工業區內兩家排放揮發性有機物的企業開展執法檢查，實質上是在其他三省執法人員的監督下，上海市的執法人員對企業環保設施、廢氣收集處理、控制臺賬記錄等方面的實際情況進行檢查。[32]不論是陪同執法還是同時執法，實質上并不涉及對行政管轄權的協調，地方生態環境部門執法人員并未超出所屬轄區進行執法活動。這種執法模式并不是真正意義上的聯合執法，往往只是不同地方生態環境部門之間的交流學習過程。

第二，對實施行政調查的行政管轄權進行委托的聯合執法。這在我國目前的跨區域生態環境聯合執法機制中較為常見。在部分聯合執法實踐中，來自不同行政區域的生態環境執法人員組成臨時性或常設性的執法小組，并有權在其所屬的行政區域之外進行執法檢查活動，但最終依然是由屬地生態環境部門的執法人員對環境違法行為作出行政處罰。2020年長三角示范區兩區一縣建立“示范區生態環境綜合執法隊”，來自嘉善縣、青浦區、吳江區三地的執法人員有權超越其所屬行政區劃進行跨區域執法檢查，檢查取證的結果能夠作為行政處理的依據。在這一執法模式之下，地方生態環境部門擁有了跨行政區域進行檢查和調查的權力。

第三，對實施行政調查和行政處罰的行政管轄權進行委托的聯合執法。行政處罰是一種侵益性行政決定，帶有顯著的制裁性。對行政處罰權進行協調，在我國目前的跨區域生態環境聯合執法實踐中并不常見。美國治理跨區域大氣污染的洲際合作中存在此類經驗，例如，《中大西洋州大氣污染控制協議》賦予協議之下的委員會廣泛的權力，包括調查空氣污染的來源和原因、查明污染者并尋求法院采取行動對違法者進行處罰，該委員會可以在任何具有管轄權的法院提起執法行動。[33]

綜上，為應對環境執法管轄權的屬地性和環境問題的跨界性之間的矛盾，地方生態環境部門在實踐中對執法管轄權進行了一定程度的協調，這在性質上屬于地方生態環境部門之間通過簽訂行政協議的方式而對行政管轄權進行相互委托。在區域環境監管的合作發展進程中，地方生態環境部門之間從最初的交流學習逐漸走向開展聯合執法活動，體現出政府間權力協調從無到有的過程，意味著區域環境合作的逐步深化。然而，目前實踐中進行的此類行政委托，一方面缺乏法的明文依據，且未能完全符合行政委托的程序性要求，存在合法性不足的問題；另一方面對于管轄權委托的范圍約定不明，未能充分促進區域環境合作走向實質化和規范化。這為跨區域生態環境聯合執法機制的完善路徑提供了方向。

四、跨區域生態環境聯合執法機制的完善路徑

（一）完善跨區域生態環境聯合執法的相關區域合作協議

我國憲法授予地方政府一定程度的自主權，基于充分發揮地方主動性、積極性的原則，地方政府能夠自由行使區域合作中的自主權而簽訂涉及地方性事務的區域合作協議。[34]在實踐中，區域合作協議通常被作為地方政府生態環境部門開展跨區域聯合執法的依據，需要對執法事項的管轄權協調作出明確規定。

地方政府生態環境部門需要通過簽訂區域合作協議或聯合發布文件的方式，對管轄權委托作出明確約定。從協議的實質內容上看，行政委托需要以較具體的委托文件來進行，有關行政委托的事項范圍、職權內容、委托期限、委托人和被委托人之間的關系等，都需要在委托文件中予以明確。從協議的形式要求上看，行政委托作為一個要式行為，需要形成書面的委托文件。就協議的公布程序而言，涉及行政管轄權委托的區域合作協議需要以便于讓公眾知曉的方式向社會公布。區域合作協議雖然并不會直接影響締約主體轄區內的公眾權益，但在締約主體執行該協議時會間接影響締約各方轄區內的行政相對人權益。實際上，凡是針對具體區域公共事務簽訂的區域行政協議，只要在締約主體轄區內實施都會影響相對人的權益。[35]行政管轄權的轉移會對行政相對人產生間接效力，這就要求行政主體之間在訂立行政協議之后，將行政協議向社會公布，為社會公眾所知悉。[36]明確的行政管轄權規則不僅符合行政自身的利益，而且符合公民的利益，公民需要并且必須知道哪一個行政機關負責處理自己的事件。[37]如前所述，《行政處罰法》和《行政許可法》均規定了行政委托的具體內容需要及時向社會公布。因此，作為委托文件的區域合作協議必須通過便于讓公眾知曉的方式及時公布，以保障社會公眾的知情權。

（二）明確跨區域生態環境聯合執法中的管轄權協調范圍

跨區域生態環境聯合執法中的另一個關鍵問題在于行政管轄權的委托范圍。確定地域管轄權的一般原則在于行政主體獨占行使管轄權，即某一行政事務所確定的管轄權只能歸屬于一個行政主體，一般不能確定為兩個以上行政主體共同管轄。[38]在跨區域生態環境聯合執法中，作為委托方的行政機關本身并不放棄對其所屬行政區域內管轄權的行使。行政機關之間的相互委托會引起行政管轄權的部分重疊。委托執法一旦實施，在無明確的權責界定和權力分工情況下，多龍治水非常有可能引起行政管理的混亂。[39]為避免發生委托亂象，行政管轄權的委托范圍需要得到明確界定。

第一，實行行政管轄權委托的地域范圍需要得到明確?？鐓^域環境問題常見于行政區域的交界地帶，實施行政管轄權的委托意味著在交界地帶劃定一定范圍的共管區。實踐中對于共管區的劃定應當盡可能精確化，以避免產生越權爭端。例如，浙江省嘉興市、湖州市與上海市青浦區、嘉定區、金山區，以及江蘇省蘇州市共同簽署的《滬蘇浙邊界區域市級環境污染糾紛處置和應急聯動工作方案》明確要求，各方每年共享交界地區3公里范圍內的重點環境風險企業名單，定期開展檢查并通報結果，必要時可實行聯合檢查。[40]再如，長三角一體化示范區通過發布2020年《兩區一縣環境聯合執法工作計劃》，明確列舉了執法檢查的對象清單，從而對權力協調所覆蓋的共管區范圍作出清晰界定。這種精確的列舉方式有助于減少執法過程中的沖突，同時為行政相對人提供明確的預期。

第二，實行行政管轄權委托的權限范圍需要得到明確?！吨腥A人民共和國行政強制法》第17條規定行政強制措施權不得委托。目前，聯合執法領域內最為常見的模式是對行政調查領域的管轄權進行委托，而對違法行為作出行政處罰等最終處理決定則依然由屬地生態環境部門的執法人員進行。行政調查的實質在于行政主體為了實現一定的行政目的，依照其職權對特定的行政相對人了解有關信息、收集有關證據，或者認定處理有關行政事件所依據的行政活動，大多數表現為程序性行為。[41]實行行政管轄權委托的事項、期限等權限范圍需要在區域合作協議等委托文件中得到明確列舉。具體而言，需要明確規定生態環境執法人員有權在一定期限內實施行政調查，包括現場檢查、調閱審查和勘驗等活動，在此過程中形成的勘驗筆錄、現場筆錄、視聽資料、電子數據和當事人的陳述等相關證據，可以作為實施行政處罰的依據。

第三，隨著跨區域生態環境執法的發展和完善，行政管轄權的委托可以逐漸拓展至行政處罰領域。區域環境合作將隨著地方政府間權力的橫向協調而逐漸深化，地方政府間權力協調的程度決定了地方政府合作的深度，一般而言，區域地方政府間合作程度愈深，跨界區域公共問題的治理也就越有效。[42]首先，從行政管轄權委托的法律效果來看，行政委托所實現的是對行政職權的部分轉移，其客體是行為權能，而不是行政權能。根據委托法律關系的原理，被委托人只能以委托方的名義實施行政行為，而且行為效果歸屬于委托方，在行政訴訟中也只能以委托方為被告。這就意味著受委托行政機關需要以委托方行政機關的名義實施行政處罰，從而不必擔心導致邊界區域的行政相對人面臨來自不同行政主體的兩次行政處罰。其次，行政處罰的委托行使在實際執法工作中更具效率優勢。在僅對行政調查領域的管轄權進行委托的情形下，地方生態環境部門之間將涉及繁雜的信息傳遞和材料移交工作，存在溝通不暢、證據滅失以及對違法行為處理不及時的潛在可能。再次，相鄰行政區域的地方生態環境部門具有受委托實施行政處罰的資質，不存在行政權向私主體轉移的風險。行政處罰委托蘊含著法律規范對被委托主體的條件要求和委托機關對被委托組織的選定和信任，且委托行為需要經過實體條件的甄別和程序的公示。[43]總體而言，行政管轄權委托的權限范圍應當包括行政調查領域的管轄權，對此需要在明確管轄權委托范圍基礎上，對信息通報和證據移交機制進行完善；行政管轄權委托可以隨著區域環境合作的深化而拓展至行政處罰領域的管轄權。無論管轄權的范圍如何劃定，都需要在區域合作協議等委托文件中進行明確列舉，從而規范跨區域生態環境聯合執法的實施。

（三）完善跨區域生態環境聯合執法的保障機制

在跨區域環境污染事件中，信息通報和線索移送不及時是導致貽誤事件處置的重要原因，并可能導致生態環境損害后果的進一步惡化。對此需要建立和完善跨行政區域的信息通報與證據移送機制，以保障及時跨區域聯合執法的有效開展。

首先，完善案件信息通報機制。一方面，相關地方政府生態環境部門需要建立常態化的信息共享機制?？梢越h境監測信息的共享平臺，還可以設置專門的執法聯絡員，負責行政區域邊界地區生態環境執法協作工作的日常聯絡，交流執法情況，及時反饋執法信息。另一方面，相關地方政府生態環境部門需要建立跨界環境污染行為的信息通報機制。在發現環境違法行為或者發生環境污染突發事件之后，地方生態環境部門應當立即向可能遭受影響的其他行政區域生態環境部門進行通報，要求其采取相應措施，以遏制更嚴重的生態環境損害發生。其次，完善涉案線索和證據移送機制。為保障跨區域聯合執法的順利進行，地方生態環境部門應當加強對跨行政區域案件線索和證據的通報移送。在行政調查領域管轄權委托的基礎上，地方生態環境部門在日常執法活動中，可能通過實施監督檢查或者通過接收投訴、舉報等途徑而發現跨區域環境違法行為以及相關線索。對此，發現地生態環境部門應當與違法行為發生地的相關部門及時溝通，對涉案線索和證據進行移送。在區域合作協議等委托文件中，應當對涉案線索、證據以及其他相關材料的移送時間作出明確規定。