政府方出資代表在城市軌道交通PPP項目中的角色分析

□ 任亞玲

近年來，我國城市軌道交通發展迅速，項目持續增加。因其投資巨大，為確?？沙掷m發展，各城市不斷探索新的建設投資模式。PPP模式的引入豐富了城市軌道交通項目的投融資模式，使城市軌道交通項目的投資主體更加多元化，有利于轉換政府職能，減輕財政負擔，并分配項目風險，但在城市軌道交通PPP模式具體實踐過程中也產生了一些問題和疑惑。政府方出資代表如何科學合規履職就是其中之一。筆者分析城市軌道交通PPP項目中政府方出資代表的職責以及如何依法合規推動PPP項目建設，為后續城市軌道交通PPP項目的管理工作積累經驗，探索路徑。

一、城市軌道交通領域PPP模式應用現狀

北京地鐵4號線是內地城市軌道交通領域的首個PPP項目，采用“A+B”模式。A包部分主要為土建工程，由北京地鐵4號線投資有限公司負責投資建設；B包部分為線路的設備系統，由項目公司負責投資建設。該項目運作模式經驗已在多地推廣應用，北京地鐵14號線、杭州地鐵1號線成功復制了該運作模式。深圳地鐵6號線采用了PPP框架下的BOT模式，引入香港地鐵的先進管理經驗，采用TOD發展理念，嘗試了“軌道+物業”模式。徐州地鐵3號線采用了“網運分離”的運作模式，“設計—建設”、“運營—維護”分階段運作，構建了建設和運營兩個獨立的運作模塊。

新形勢下，城市軌道交通PPP項目出現了新特點：一是不僅在北京、深圳等一線城市有建設需求，而且二、三線城市的建設需求也在持續增加，城市軌道交通PPP模式的應用范圍在不斷擴大。二是社會資本的企業類型發生變化，早年傾向于與港鐵等投資、建設、運營經驗豐富的企業合作，目前的參與企業類型更加多樣化，主要包括金融企業、建筑施工企業、機電設備集成系統企業、運營企業、地方國有企業等5大類。按照企業性質，城市軌道交通PPP項目的社會資本方可分類為“地鐵系”和“施工系”?！暗罔F系”的代表有香港地鐵和北京地鐵，“地鐵系”社會資本作為城市軌道交通建設單位的經驗較為豐富，對項目的整體把控比較有利；“施工系”社會資本的代表主要為中鐵、中鐵建、中交、中建等大型央企施工單位，“施工系”社會資本對建設期有較強的把控能力。三是目前國家提倡“網運分離”運作模式，鼓勵分階段、分專業引入社會資本，建設階段的建設—租賃—養護—移交（BLMT）模式和運營階段的移交—經營—移交（TOT）模式應運而生。

二、天津市軌道交通領域PPP模式的應用情況

天津市位于環渤海地區經濟中心，近年來人口規模不斷擴大，交通需求增長速度迅猛。截至2021年天津地鐵共有6條線路投入運營，運營里程達到232公里。國家批復的軌道交通建設線路已全部開工建設，中心城區有7條地鐵同時建設，在建里程150公里。其中，地鐵4號線北段、7、8、11號線一期共計95公里，采用PPP模式建設。8、11號線延長線和濱海新區Z2、Z4線也已采用PPP模式建設。

天津地鐵4、7、8、11號線PPP項目采用“A＋B”模式，實施機構為天津市住建委和市交通運輸委按照法定程序選取社會資本，與其簽訂項目合作協議和項目合同，由社會資本方和政府方出資代表共同出資組建項目公司，資本金由社會資本方和政府方出資代表按照約定的比例注入。政府授予項目公司特許經營權，由項目公司負責投資、工程建設和線路的運營。項目運營期間，通過非票業務收入、可行性缺口補助以及票務收入，項目公司收回投資并獲得合理的收益。項目合同期滿后，根據約定項目公司負責將項目資產移交政府或政府指定的機構。

天津地鐵4、7、8、11號線PPP項目，A包部分主要包括征地拆遷費、監理費、設計圖審查費、部分建設單位管理費、部分招標代理服務費、部分前期工作費、部分研究實驗費、部分咨詢費、部分試運行費和部分預備費。其中，7號線還包括橋梁遷建、園林遷移和交通導行費用，由政府出資，委托天津市地下鐵道集團有限公司負責投資建設。B包部分主要包括土建工程、各系統設備采購、設備安裝和調試、車輛購置、部分工程建設其他費和部分預備費，由項目公司負責，采用BOT模式進行投資、建設和運營。

三、政府方出資代表的由來

根據國務院發布的《關于投資體制改革的決定》，政府投資可采取投資補助、直接投資和資本金注入等方式，采用資本金注入方式的，需要明確出資人代表。

根據財政部發布的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》，PPP項目的實施機構應為政府或政府指定的職能部門或者事業單位。國家發展改革委發布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中，明確行業管理部門、事業單位、行業運營企業或其它相關機構可以作為政府授權的項目實施機構。在界定實施機構范圍上，上述兩個文件存在一定差異。具體實踐中確有個別城市允許其地方融資平臺或行業運營公司擔任PPP項目的實施機構。例如，在《南昌市推廣政府與社會資本合作（PPP）模式的實施意見（試行）》中規定，PPP項目實施機構原則上由相應的行業主管部門擔任，也可以是其所屬的事業單位，市政控股集團、市城投公司以及市軌道集團等市屬國有企業可根據合作項目的行業性質和項目特點作為PPP項目的實施機構。

2014年國務院發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，明確提出要剝離融資平臺的政府融資職能，劃清政府與企業的界限，要求實現政企分離，文件還明確政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業等單位舉借。國務院43號文印發后，融資平臺、行業運營公司等已經不再適宜作為PPP項目的實施機構。2016年國家發展改革委發布了《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》，鼓勵地方政府以資本金注入的方式投資傳統基礎設施PPP項目，可以委托政府方出資代表來參與PPP項目的準備與實施。故融資平臺、行業運營企業等可以發揮自身的行業優勢，以政府方出資代表的角色參與PPP項目的實施與管理。

四、政府方出資代表的性質及作用

政府方出資代表是政府指定的代表政府按照股東協議、公司章程和PPP項目合同的約定，履行股權出資義務、股東職責并享有股東權利的主體。在PPP項目合作協議中，政府或政府授權的實施機構為甲方，社會資本方為乙方，政府方出資代表并不是與政府、中標社會資本并列的PPP項目合作協議的簽約主體。政府方出資代表是項目公司股東協議的簽約主體，與中標的社會資本方聯合成立項目公司，該項目公司與政府簽訂PPP項目合同。

政府方授權出資代表進行出資的行為，出資代表為被動接受，并未遵循平等自由的原則，雙方不是平等的民事法律主體，故認定此類授權為民事委托行為欠缺民事法律行為要件，在司法實踐中，有些法院持此觀點。但從授權的具體內容上分析，該行為應是民事行為；因對外投資及參與企業經營不是政府的職權，故該授權行為也不應被視為行政委托或行政授權行為。根據目前的司法實踐，更傾向于將該行為定性為政府的內部管理行為。因此，使用“政府方指定出資機構”來代替“政府方授權出資機構”進行表述更為準確。

政府方指定的出資代表以股東身份直接參與項目公司的重大決策，對項目公司資金使用、重要決策、項目實施進行監管，必要時行使一票否決權。通過出資代表委派項目公司的董事、監事和高管人員，及時掌握項目實施情況，增加了政府對項目的監管途徑。

五、作為政府方出資代表的限制

根據財政部發布的《PPP項目合同指南（試行）》、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》等有關規定，結合城市軌道交通PPP項目的特點，政府方出資代表應遵循以下限制：①政府方出資代表宜為公益類地方國有企業；②政府方出資代表持有項目公司的股權比例應低于50%；③政府方出資代表對項目公司不應具有實際的控制力和管理權；④政府方出資代表所承擔的出資應使用政府的財政資金，而非企業自有資金。

在符合以上限制條件的前提下，政府方出資代表按照PPP項目合同的約定，將政府的財政資金輸送至項目公司，該部分資金將作為資本金最終物化為項目資產。合同約定的合作期滿后，社會資本方負責將項目資產移交至政府或政府指定的機構。

六、項目公司的股權比例設置

財政部發布的《PPP項目合同指南（試行）》中規定，項目公司可以由社會資本方出資成立，也可以由政府方和社會資本方共同出資成立。但政府方持有的項目公司股權比例應當低于50%，而且不能具有實際的控制力和管理權。但該指南并未限制政府方持股比例的下限。

影響政府出資比例的因素有項目風險、項目市場化運作程度、政府方的監管意愿以及資金能力等。納入PPP國家示范庫的項目中，醫療及交通行業項目的政府方參股比例超過30%的占比較大（約占48%）；政府方參股比例高于30%的項目之中，可行性缺口補助類項目占比高達76%。以上數據表明，在軌道交通行業，可行性缺口補助模式下，政府更愿以較高的參股比例參與到項目中。

七、界定政府方出資代表職責的建議

在城市軌道交通PPP模式下，政府以股權形式出資并不是法定責任，政府持有項目公司的股權也并不是必不可少的監管方式，政府可委托出資代表參股項目公司，也可直接以可行性缺口補助的方式來支持項目運作。政府委托出資代表進行股權出資的目的是借出資代表的股東身份對項目公司運作進行必要的監管。因此，政府方出資代表作為受政府委托的履行政府出資義務的代理人，其股權出資行為以及由此引發的法律后果應歸于政府方。

故應按照政企分離、尊重法人財產權以及公益類、商業類國有企業分類監管的原則，界定政府方出資代表的職責。根據該原則，結合天津市軌道交通PPP模式實踐經驗，建議軌道交通PPP新建項目政府方出資代表職責設置如下：作為軌道交通PPP新建項目政府方出資代表，應嚴格執行國家及地方相關法律法規和政策文件，全面落實PPP項目合同體系、實施方案的各項約定和要求、維護政府方合法權益、實現PPP項目合作目的。①與社會資本方共同注冊成立項目公司，委派董事、監事，推薦高級管理人員及其他管理人員，夯實項目公司建設管理責任。②對法人治理結構設置、內部機構設置、內控體系與機制建設、開展項目建設管理行為及其他經營活動進行有效的監督。③根據項目投資計劃，及時、足額繳納相應的項目資本金，監督項目公司大額資金使用情況，嚴格把控建設資金?？顚Ｓ?。④根據《公司章程》約定，按期參加股東會并對決議事項行使表決權，及時掌握股東會決議執行情況；指導監督委派的董事和監事對董事會、監事會審議（及決議）事項行使表決權，及時掌握審議（及決議）進展；派駐高級管理人員并監督其履職行為，指導其落實崗位職責、項目公司管理制度、股東會及董事會決議事項與重大經營決策事項；對上述公司行為執行異常事項進行糾偏。重點監督項目公司落實直接發包合同主體資格、關鍵材料設備公開采購清單建立、關鍵材料設備采購及施工合同解除（或終止）。⑤實時掌握項目公司的項目建設管理和經營管理重要情況及工作進展，定期組織研究并在政府方股東職責范圍內予以協調解決或推動，及時、準確地向實施機構反饋重點關注事項的情況、進展及存在問題。⑥對項目公司法人治理和內控機制運行重大異常、資金使用重大異常、項目建設重大異常、經營管理重大異常等可能違反法律法規、行業管理要求或損害政府方利益的情況，按照相關法律規定和公司章程約定采取合理干預措施，并及時上報實施機構與政府主管部門。⑦對項目公司董事、高級管理人員違反法律法規、PPP合同體系約定或公司制度，可能損害公司利益或政府方利益的行為及時發現并制止，相關措施包括但不限于提請召開股東會或董事會、向實施機構與政府主管部門上報、向人民法院提起訴訟。對派駐人員的履職情況進行監督考核。⑧積極承擔并落實好行業主管部門對軌道交通PPP項目提出的各項工作要求，配合實施機構做好工程質量、安全監管和工程進度推動等工作，配合實施機構做好項目建設期績效監控和績效評價等相關工作。⑨推動軌道交通PPP項目政府投入部分相關工作的組織實施，確保所負責的A包工作按計劃完成。⑩主動做好與項目公司的工作銜接，特別是做好A、B包工作的有效銜接。落實好法律、法規、PPP合同體系關于PPP項目政府方出資代表的其他各項義務和責任。

八、結語

政府指定出資代表進行股權投資并非城市軌道交通PPP項目獨有，而是在“政企分離”的大背景下，采取的一種特定的投資方式。界定城市軌道交通PPP項目政府方出資代表的職責時，應當堅持政企分離、尊重法人財產權和公益類、商業類國有企業分類監管的原則。政府方出資代表開展的履職工作應符合實施機構和股東協議、公司章程的要求，政府方出資代表應按要求制定履職管理制度，建立監督檢查機制，定期召開工作例會，對項目公司的股東會、董事會和監事會議案建立科學有效的審查機制，聯合項目公司建立統一的資產管理標準，并增強風險回流防控意識。在履職盡責的基礎上，通過建立交流共建機制，在技術創新、企業管理、工程管理和黨務工作等方面與項目公司互學互幫互助，充分發揮出PPP模式的優勢。