全流程視角下政府采購審計要點與方法

◆楊泓/四川省廣元市審計局

政府采購作為宏觀經濟調控手段，與財稅、金融手段并列，是國家實現宏觀經濟和社會目標的公共政策工具，且政府采購作為財政支出的一部分，金額巨大。政府采購是否貫徹落實國家重大方針政策部署、程序是否合法合規及采購效益是否充分發揮等關系到國家利益、公權力行使和社會公平正義。為充分發揮審計監督功能，本文從政府采購全流程的角度出發，從資金鏈、程序鏈和責任鏈三個方面介紹政府采購審計要點，并提出具體的審計方法。

一、政府采購全流程周期概述

政府采購中具體的參與方有五大主體，其中財政部門作為監督者和管理者，接受采購計劃備案并指導監督采購工作，制定和發布關于政府采購的指導性文件，如預留中小企業采購份額、采購貧困地區農副產品份額及疫情期間保證金管理等。

采購人、代理機構、供應商和評審專家則是政府采購的具體執行者。采購人作為采購主體，負責建立健全和執行政府采購內部控制制度、編制政府采購預算、開展需求論證、自行組織或委托代理機構具體組織項目評審、簽訂合同并負責履約驗收及績效評價等事宜。代理機構可能是集中采購機構，也可能是以盈利為目的的社會代理機構。代理機構作為采購的執行者，具體開展采購工作，如按照采購人的需求編制采購文件，提供評審場所等。供應商作為商品的提供者，首先要編制并提交投標或響應文件，獲得參與評審的資質并參與項目評審，評審前要繳納投標保證金。最終確定的中標供應商則需要簽訂采購合同，繳納履約保證金，履行合同義務并收取合同現金對價等。評審專家則履行其評審責任，負責合法合規評審、保守商業秘密及向財政部門報告發現的違法違規行為等。

二、全流程視角下政府采購審計要點

（一）盯緊資金鏈，提升財政資金使用質效

一是聚焦政府采購預算編制。審計應重點關注是否以項目預算代替政府采購預算，可以從財政獲取政府采購預算表和政府采購計劃備案表，分析出有備案無預算的疑點并進行核實，從而反映政府采購預算金額與實際情況差距較大的情況；是否缺少市場調研而隨意確定采購預算金額，進而選擇錯誤的采購方式，導致項目流標，可以將在政府采購網上爬蟲的數據進行篩選，獲取流標項目數據，并提取項目檔案資料進行復盤；是否故意將同一品類項目的預算分解而進行計劃備案，化整為零規避公開招標，可以將政府采購計劃備案表按照單位匯總，查看是否在同一預算年度將可以整合的一個項目進行拆分，減少單個項目金額，從而規避公開招標。

二是聚焦保證金管理。關注是否超標準收取投標保證金和履約保證金；保證金是否及時退還，有無占用供應商資金?？梢垣@取部門財務賬套，根據摘要篩選保證金，經過人工剔除后將其與在政府采購網上爬蟲獲取的項目成交金額對比，查看是否超過規定比例。針對抽取的項目，獲取被審計單位退還保證金的證明材料，檢查保證金退還的及時性。

三是聚焦合同價款結算。關注有無多付、少付合同價款，或拖欠供應商貨款損害政府信譽的情況?？梢詮呢斦块T獲取授權支付憑證和直接支付憑證數據，將其與在政府采購網上爬蟲獲取的項目成交金額數據對比，對形成的疑點進行核實。

四是聚焦資金使用績效。檢查同類產品采購價格和市場價格是否差距過大，存在“天價采購”現象；采購的貨物、工程和服務是否達到預期效果，通過使用率、滿意度測評和收益分析等綜合判斷采購資金是否充分發揮效益?？梢詫W上競價和商城直購的商品價格進行分析，設定合理的可比期間，在可比期間內對同類商品進行比對，分析出采購價格過高的疑點并核實；通過實地踏勘及檢查績效評價資料的方式，判斷是否存在采購物資閑置、利用率不高的情況。

（二）盯緊程序鏈，確保政府采購合法合規

一是關注采購人是否制定了相關內部控制制度并嚴格執行。通過獲取被審計單位政府采購相關制度、“三重一大”制度、會議紀要等，查看其是否嚴格按照要求進行集體決策及履行審批程序等。

二是關注采購人需求論證環節中專家人數是否合規、資料是否齊全。根據項目金額不同，采購需求論證環節所需專家人數不同，對在財政部門存檔的需求論證文件進行檢查，判斷其合規性。

三是關注采購人是否未嚴格履行政府采購程序而自行實施?？梢垣@取預算單位在其官網上公布的采購、購買及比選公告，如果項目金額在采購限額以上或項目品類不在集采目錄以內，則查看其是否進行計劃備案；將采購計劃備案表與在政府采購網上爬蟲獲取的成交項目信息進行比對，查看是否按照備案的組織形式和采購方式進行采購。

四是關注是否存在應集中采購未集中采購情況?？梢栽陧椖棵Q中發現蛛絲馬跡，如合理懷疑是否將“法律服務”等在集中采購目錄中的貨物、工程或服務包裝成“咨詢服務”，從而避免集中采購，由采購人或社會代理機構私自操作。

五是關注專家評審過程是否規范。主要審計方法是查看采購項目檔案資料，將專家評審的過程資料進行復盤，檢查其打分是否公正客觀。

六是關注采購人是否按照規定時間在指定網站發布采購公告、成交公告、合同公告等，是否在規定時間內簽訂采購合同?？梢垣@取財政部門的政府采購執行數據，將相關時間字段提取后進行分析，從而獲得準確率較高的疑點。

七是關注采購人是否按時按質開展履約驗收和績效評價?？梢圆榭床少忢椖繖n案和績效評價資料，檢查是否按合同規定時間和標準驗收等。

（三）盯緊責任鏈，強化參與主體工作落實

審計應盯緊政府采購五大參與方的責任落實情況，壓緊壓實責任，層層傳導壓力，確保政策“不打折”。一是盯緊財政部門監督責任落實情況。是否一年內兩次考核集中采購機構，確保采購效率。二是盯緊采購人主體責任落實情況。是否進行科學的需求論證以保證財政資金使用績效，是否將采購事項完全移交給代理機構而沒有履行主體責任。三是盯緊代理機構代理責任落實情況。有無“越權”代理，無理由出現在評審現場干涉評審過程等。四是盯緊供應商法律責任和合同責任。通過檢查是否存在不同投標人的投標文件異常一致或者投標報價呈規律性差異等情況，判定是否存在圍標串標行為；通過實地踏勘等方式檢查是否按照合同約定提供達到質量標準的貨物、工程或服務。五是盯緊評審專家的評審責任。是否發現明顯的違法違規行為而不及時停止評審并報告財政部門等。

三、全流程視角下政府采購審計方法

（一）加強數據分析，從“面”上反映總體情況

大數據審計具有“以面控點”的特點，能夠實現對違法違規行為等的大范圍地毯式搜索。目前審計最常用的數據分析語句是SQL語句，可以實現大量表格數據的關聯比對，從而鎖定網上競價及商城直購商品采購價格過高、合同公告不及時等準確疑點，捕捉到拖欠供應商貨款等具有指向性的問題等，按照“總體分析、系統研究、發現疑點、分散核實”的數字化審計方式，不斷拓寬視野，轉變思路，提升審計質效。

（二）審查項目檔案，按流程梳理存在問題

經過多年的規范，政府采購檔案較為齊全，其前期備案表格、采購文件、投標或響應文件及采購合同等均裝訂成冊。審計在審查項目檔案時，可以按照流程梳理政府采購程序問題，如采購方式是否與備案表一致、采購文件中對供應商是否設置了不合理門檻從而提前“預定”特定供應商等，利用項目檔案集中的特點，在充分熟悉政府采購流程的基礎上，發揮審計監督作用。

（三）查看單位資料，鑒別各主體責任缺失現象

應仔細研究各責任主體的情況，深入解剖各單位的資料結構，從資料出發鑒別各單位是否存在工作失職瀆職等。如獲取公共資源交易中心的機器碼數據（投標文件機器碼是供應商下載采購文件并制作投標或響應文件時對電腦的標志，具有唯一性），通過機器碼一致得出供應商惡意串通的疑點，進一步翻閱檔案進行核實佐證。