政策工具視角下能源行業發展差異分析

唐葆君，陳俊宇，王崇州

（北京理工大學 管理與經濟學院 能源與環境政策研究中心 能源經濟與環境管理北京重點實驗室北京電動車輛協同創新中心 北京經濟社會可持續發展研究基地，北京 100081）

能源是現代社會的基石，攸關國計民生和國家安全。隨著后疫情時代到來，能源格局加速演進和重塑，能源安全供應挑戰加劇。中國提出2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和目標以來，能源行業高質量發展的重要性日益凸顯[1]。當前全球經濟形勢復雜，能源行業難以依靠市場機制自我調節，因此通過政府政策進行調控，協助市場手段調節行業供需，可以消納能源行業產業鏈的低端過剩產能，推動能源行業良性發展[2]。此外，中國能源行業體量大，不同能源品種行業眾多，行業間發展階段差異大，制定具有針對性的能源政策是保障各行業高質量發展的重要任務。無論是從環境角度還是從經濟角度，研究能源政策工具都有助于了解能源行業發展潛力與現狀差異，進一步明確未來能源行業發展方向。

政策工具具備權威性和指導性，能向行業傳達國家戰略，整合行業資源，調控行業發展方向，支撐行業高質量轉型[3]。具體到能源行業，政策工具有指導宏觀方向、引領技術發展、優化資源分配三個作用。首先，政策工具基于政府高層的決策，政府部門能夠更加恰當地將國家總體戰略部署到行業層面，因此能夠在宏觀方向上給予行業發展指導[4]。其次，技術進步是能源行業提升整體效率、推動能源行業高質量發展的核心[5]。但技術研發往往具備極大的不確定性，政策工具可以有效協調技術分歧，糾錯技術發展方向[6]。再次，政策工具能夠串聯行業內不同部門，優化資源分配，促進各部分協同發展，提高行業整體發展效率[7]?；谝陨先c，政策工具可以為行業提供宏觀引導，協助行業技術發展，并帶動行業內部協同共進，對比分析政策工具可以幫助各方了解不同能源行業的發展潛力與現狀，關于能源行業政策工具視角的研究很有必要。

當前針對政策分析的研究多為專家經驗判斷，具有一定主觀性，缺乏明確規范的標準用于量化政策文本，政策工具難以直觀比較。為解決以上問題，本文結合政策工具影響機理，擬設計一套客觀、標準化的政策支持度評估體系。該體系將政策文本轉化為多維支持度分值，旨在直觀、清晰地進行歷史趨勢和行業橫向比較，借鑒歷史經驗，預期行業發展潛力及差異。在此基礎上，對未來能源行業發展的政策制定給出建議，為更好地實現能源行業的高質量轉型提供參考。

一、文獻綜述

政策是影響能源行業的重要因素，政策文件的發布層次、措辭傾向不僅反應能源行業所處的階段，同時直接影響能源行業未來的發展質量。已有能源行業政策工具研究集中關注某個或某類行業政策的特征、支持力度與實施效果，一般采用定性的方法[8-10]?？紤]到定性方法在橫縱向對比上的局限性，部分學者將文本量化分析方法引入政策工具視角下的能源行業發展研究中，形成了兩種常用分析方法。

其一是內容分析法。內容分析法一般通過人工閱讀行業政策文本，按照一定的分析框架，對比不同時期政策文本的側重點，歸納提煉行業發展的特點，提出完善政策設置的建議。一類針對細分的能源行業，如研究2001年以來中國新能源汽車發展的政策特點，將新能源汽車政策劃分為供給型、需求型、環境型三類，歸納了不同時期每類政策的覆蓋范圍[11]，或研究“十一五”規劃以來清潔能源行業政策在政策工具選擇與使用中存在的問題，歸納每類政策的側重點[12]，或研究中國海洋可再生能源產業政策的特點與不足[13]。一類針對某一地區籠統的能源政策；例如以中國臺灣地區能源政策文本《能源發展綱領》為研究對象，將能源政策工具性質劃分為自愿型、混合型和強制型，能源政策目標設立為能源安全、綠色經濟、環境永續、社會公平，分析臺灣地區整體能源行業政策的偏向性與問題[14]；或定性對比研究中日兩國新能源汽車產業政策的異同點，從產業鏈與車型兩個維度分別給出政策建議[15]；如李玲燕等[16]以國家級政策文件為樣本研究了中國農村能源政策的特征以及支持力度變化。內容分析法中的分析框架一般需要結合行業具體情況單獨設置，可復制性較低，主要依靠人工閱讀實現政策分類和力度判斷，主觀成分較高，難以大規模復制應用和復現，因而難以及時更新、形成指標體系。目前已有部分學者嘗試引入文本挖掘方法分擔部分人工閱讀任務，如斯琴塔娜[17]采用文本挖掘方法梳理新能源汽車補貼政策中的高頻有效關鍵詞，針對關鍵詞進一步進行分類分析。

其二是政策力度量化測算方法。政策力度指政策對行業的扶持傾向與強制程度，多數學者通過政策的發布機構、政策類型、政策內容三個角度測算政策力度[18]，其中政策內容是辨別政策傾向最主要的角度。一類研究考慮更多的政策力度測算維度，例如從政策發布機構、政策目標、政策措施三個維度度量了中國可再生能源政策的整體效力與效果[19]，主要評分標準是政策目標是否明確、政策措施是否量化具體；或以中國光伏產業政策效力為研究對象，提出光伏產業政策力度和政策目標的量化標準[20]。一類研究聚焦政策內容文本本身，如針對55項政策文本進行文本挖掘，提取關鍵詞并按照詞頻排序，依據關鍵詞進行政策分類與討論，分析中國能源扶貧政策力度的變化趨勢[17]。

綜上所述，已有研究從政策效力、政策發展趨勢、政策類型等角度探討了中國能源行業政策的效果，為了解中國能源政策提供了科學依據。但已有研究較少關注細分能源行業，缺乏從政策文本內容量化政策力度，以直觀數值反應政策趨勢、橫向對比行業的評估體系。

二、研究方法與數據來源

（一）研究方法

本文結合內容分析法與文本挖掘法的優勢，在關鍵詞庫構建環節充分考慮專家意見和政策常識，在政策內容分析環節采用文本挖掘方法，構建了具有行業間可比性的政策支持度測算體系。本文的技術路線圖如圖1所示。首先對政策文本進行分詞和詞性標的，重點關注實詞、動詞、關鍵專有名詞，剔除和能源無關的高頻詞匯和大部分副詞，得出前30個高頻有效詞匯并進行排序，按照順序對有效詞匯進行賦權，出現頻率越高則權重越大。隨后，基于文獻查閱、咨詢專家等方法，綜合比對后，結合政策目標、行政措施、引導措施、金融措施、財政措施五大維度，分別構建每一維度下，能夠反應政策力度的關鍵詞詞庫，政策關鍵詞的選取遵循在政策文件中高頻出現、指向明確、符合維度劃分三大原則。依照關鍵詞詞庫，出現頻率越高、強制性越高、緊迫性越突出的詞匯得分越高，具體賦分標準如表1所示。政策目標維度選取能表征政策希望達成效果的動詞與名詞（如高質量、發展、推動），行政措施維度選取與行政手段有關的動詞與名詞（如審批、檢查），引導措施選取與管理辦法、評估標準有關的動詞與名詞（如引導、評估、調整），金融措施選取與金融、市場手段有關的動詞與名詞（如積分、信用），財稅措施選取與稅收補貼、財政優惠有關的動詞與名詞（如補貼、退坡）。隨后在文本分析輸出的詞頻列表中匹配出現在關鍵詞詞庫中的詞匯，將該有效詞匯的頻率權重與關鍵詞得分相乘，該行業在季度內的所有得分加總即得到該行業該季度的分項與總政策得分。

圖1 技術路線圖

表1 關鍵詞篩選和賦分標準

（二）數據來源

本文選取2015年第一季度至2021年第三季度能源行業政策作為研究對象，研究時期從“十二五”尾聲開始，橫跨“十三五”全部時期，涵蓋“十四五”開局，保證樣本規模的同時具備較強的時效性。中國能源行業體量大，能源品種多元，各個能源行業發展狀況不盡相同，自身資源稟賦與面臨的挑戰存在差別，因此，為進一步分析不同能源行業的發展區別，分析政策工具視角下能源行業發展的差異性，需要對能源行業進行進一步分類，本文選取了風力發電、光伏發電、火力發電、煤炭、生物質能應用、新能源汽車、電網、核能、水力發電、石油生產與應用、天然氣生產與應用十一個行業。

政策文本的數據來源是中國政府網、國家發展和改革委員會、財政部、住房和城鄉建設部、水利部、工信部等與能源行業相關的政府網站以及中國知網和北大法寶數據庫。綜合考慮每季度政策文件的數量與發布層次，本文通過文本挖掘法對2015第一季度至2021第三季度的1 782份重要分行業能源政策文件進行分析，以行業名加常用政策動詞、名詞排列組合為搜索詞收集政策文件，具體行業劃分與檢索詞如表2所示，為確保整理出的政策文本具備準確性和代表性，依據以下原則對政策文件進行人工初篩：政策主要內容與細分行業管理密切相關；政策由部級以上機構頒布，政策每季度選取6份，不足6份的通過涉及多行業的綜合性政策補齊；政策類型為法規、意見、規劃、辦法等充分體現政府意愿的文件，數據字段包括發文時間、發文單位、政策名稱和全文。同時本文邀請能源經濟領域相關專家對收集到的能源行業政策文件進行審議，構建了能源行業政策文本數據庫。

表2 行業劃分和檢索關鍵詞

三、政策文本量化分析視角下的能源行業發展差異

（一）能源行業整體政策支持度水平

如圖2所示，能源行業整體政策支持度在2020—2021年有顯著的上揚。2015—2016年，能源行業政策支持度達到局部高點，2017年起，“十三五”規劃總體布局初見成效，能源行業內部供需關系改善，但由于2017—2019年宏觀經濟疲軟，新能源行業發展相對放緩，傳統能源行業改革阻滯，整體政策支持度水平處在低值波動。2020年新冠疫情暴發后，能源行業作為落實“六穩”“六?！惫ぷ骺蚣艿闹匾l力點受到極大重視，與此同時，氣候變化議題熱度不斷上升，能源行業高質量發展受到各界廣泛關注，能源行業總體政策支持度水平達到峰值。

圖2 傳統能源行業與、再生能源行業與能源行業整體政策支持度水平

對傳統能源行業和可再生能源行業兩個大類進行對比分析發現，2015—2016年，傳統能源行業所受政策支持度低于可再生能源行業?！笆濉彪A段政府大幅提升了可再生能源行業的發展優先級，大力關注其行業效率。而傳統能源行業，尤其是煤炭行業與火電行業產能過剩，政策大多關注釋放產能，緩解供需矛盾，傳統能源行業政策支持度疲軟。2017—2019年，可再生能源行業政策支持度小有回落，但仍舊保持穩定，期間由于國際關系緊張，部分可再生能源行業發展面臨外界阻滯。這一時期傳統能源行業的政策支持水平強勢反彈，并在2017年第二季度達到峰值。同時，傳統能源行業在這一時期逐漸完成了初期轉型工作，在強力政策支持下擺脫大部分過剩產能，行業供需關系恢復穩定。2020—2021年，新冠疫情暴發，為滿足復工復產需要，傳統能源行業回暖，政府配合出臺大量政策把控傳統能源行業效率?？稍偕茉醋鳛樾鹿谝咔槠陂g經濟復蘇新的增長點與“雙碳”目標實現過程的主力軍，也得到了相應的政策扶持，因此這一階段整體上傳統能源行業與可再生能源行業政策支持度趨同，均維持在高點。

（二）重點行業政策支持度水平

在傳統能源行業方面，煤炭行業始終是政策關注的重點?！笆濉背跗?，政策一方面關注煤炭行業承擔生產力保障的角色；另一方面引導行業高質量轉型與擺脫低端過剩產能的壓力，煤炭行業得以良性發展。在2020—2021年，新冠疫情帶來的影響導致產能不足，煤炭行業又一次承擔起能源供給主力軍的角色，隨之而來的煤價走高以及“3060目標”的轉型壓力使得政府出臺大量政策校正煤炭行業運行狀態，提高行業效率，這一階段煤炭行業政策支持度居高不下?；痣娦袠I與石油行業與煤炭行業的發展趨勢類似，政策支持度穩中有升；受到國際天然氣市場波動影響，天然氣行業政策支持度在2020年初顯著上升后略有下降，2021年逐漸回溫。

可再生能源行業普遍獲得更多政策支持，尤其在新冠疫情對經濟產生沖擊后，新能源行業成為刺激經濟復蘇的增長點。風電、光電以及新能源車行業在大多時期均為重點行業，作為可再生能源發展的主力軍，始終獲得充足的政策保障。新能源車的政策支持度具有周期性，隨著電池技術的進步周期和市場的供需周期輪動，期間經歷了幾輪補貼調整，2020年開始穩步上升，至2021年第三季度回到與2015年產業起步時持平的高點。光電行業表現出類似的周期性，受到硅料價格與技術進步的影響，光電行業的政策支持經歷多個高點，光伏發電成本也一路下降，具備全面商業化基礎。生物質能應用行業受困于技術要求高、應用難度大，導致其早期行業發展優先級較低、當前規模較小，2020年前總體政策支持水平不足，2020年起政策向生物質能應用行業傾斜。此外，核電行業受技術和社會公眾接受度限制，在2017—2019年始終難以快速發展。但核電作為一種安全、清潔和高效的能源，“雙碳”目標和氣候問題的需求使得重新開始針對核電行業的清潔電力布局，2020—2021年核電行業政策支持度陡增（如圖3所示）。

圖3 2015—2021年各能源行業標準化政策支持度得分變化

（三）重點行業政策支持措施對比分析

政策目標得分占總政策支持得分的比例最高，除政策目標外，行政措施是使用最廣泛、影響最大的政策措施，引導措施和金融措施在以光伏發電、風電、新能源車為代表的、進入商業化階段的可再生能源行業發揮更大作用，財稅措施在以核能為代表的仍處于探索階段的能源行業發揮更大作用。如圖4所示，2019年后，傳統能源行業受行政措施的影響加大，煤炭、石油、天然氣尤其受到行政措施關注，而金融措施的影響逐漸減少，國家層面采用一定的行政手段，穩步推進傳統能源的產能控制與結構優化，同時傳統能源行業往往具備充分的造血能力，較少受到金融措施的影響；以風電和生物質能為代表的可再生能源行業受引導措施的影響加大，國家層面密集出臺促進可再生能源行業規范發展的標準體系，持續引導技術進步。同時，核能、新能源汽車行業受財稅措施影響顯著增強，國家重新確立核能發展的重要地位，大力增加對新能源汽車基礎建設的投入。政策工具中具體措施的選擇集中體現了行業發展階段與技術特性的區別。傳統能源發展較為成熟，行業門檻較高，技術革新成本高，在雙碳背景下主要依靠行政措施推動行業整體提質增效，以光伏、風電、新能源汽車為代表的可再生能源行業已經具備一定的商業化規模，急需技術引導和行業標準體系，以核能為代表的涉及國家安全的能源行業則需要持續不斷的財稅投入。

圖4 2019—2021年各能源行業標準化政策支持度得分變化

四、結論與政策建議

本文基于政策工具視角，通過政策工具與能源行業發展差異之間的機理作用，建立了一套客觀標準化的能源行業政策支持度評估體系，對比了2015年以來不同能源行業政策支持度維度的變化。根據研究結果提出以下幾點建議：第一，新冠疫情壓力帶來的生產力需求加劇了對傳統化石能源的使用，在未來的政策制定時要考慮對傳統能源行業的降溫，主要側重于行業效率的提升。與此同時，隨著初期行業布局的逐漸落實，新冠疫情時代下可再生能源行業率先回暖，建議繼續加大可再生能源行業政策扶持力度，更好地利用這一新動能刺激經濟恢復，助力雙碳目標的達成。第二，實現雙碳目標過程中應當繼續發掘新的高質量增長點，在維持光電、風電等行業穩定發展的同時，持續增加對生物質能、核能等高潛力行業的政策支持，并對水電、電網等行業給予政策刺激，為其發展注入活力。第三，在政策制定過程中應綜合考慮環境影響和經濟效益，均衡引導不同能源品種行業的高質量轉型與行業產出。