農地確權頒證對農地規?；c規范化流轉的影響
——基于確權政策宣傳的調節效應分析

王 潔，張玉臻，陳 陽，葉劍平

（中國人民大學 公共管理學院，北京 100872）

以家庭為單位的農業生產模式經營規模較小，生產效率較低。近年來，促進小農戶與現代農業有機銜接、推進農業規?；幏痘洜I成為“三農”工作的重點①中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》。http://www.gov.cn/zhengce/2019-02/21/content_5367487.htm。，同時，城鎮化進程的推進與農村勞動力的流出，也對農村土地資源的重新配置提出要求[1-2]。在現有農村土地制度下，農地確權頒證為農地承包經營權的有序流轉提供了產權和制度基礎[3]1657，是加速農地流轉、優化土地資源配置、推進農業規?；F代化的基礎和重點[4]49-50[5]151-152。在法律和政策的支持與推動下，農村土地承包經營權確權頒證在中國農村地區不斷推進。根據農業農村部統計數據，截至2020年11月，全國55萬多個行政村已經基本完成承包地確權登記頒證工作，農村承包地頒證率已超過96%②農村農業部《農村承包地確權登記頒證工作基本完成》。http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202 011/t20201102_6355609.htm。。盡管農地確權進入收尾階段，但發證到戶的情況相對滯后[5]152[6]160，已有研究的調查結果表明，截至2018年9月，僅有約四成的被調查村莊確權登記頒證工作全部完成并實現發證到戶[5]152。同時，農地流轉率仍然處于較低水平，且近幾年流轉速度放緩[4]48，如圖1所示，2009—2018年，盡管農村家庭承包耕地流轉面積從1.51億畝增長到5.3億畝，耕地流轉占比逐年增長，但近年來耕地流轉增速明顯降低，流轉同比增長率從2009年的38%下降至2018年的3.5%。此外，目前中國農村土地流轉市場仍然存在盲目性和無序性，呈現熟人交易的特點，流轉的規模受到限制，也不能保證農地流轉的公開性與規范性[7-8]。未來，隨著城鎮化和農業現代化的推進，規?；?、規范化的農村土地流轉仍然具有較大空間。目前，在農地確權頒證工作的收尾階段，如何有效深化農地確權頒證對規?；?、規范化土地流轉的影響值得關注和探討。

圖1 農村家庭承包耕地流轉情況① 數據來源：根據農業農村部、國家統計局公開數據整理，其中缺少2018年家庭承包經營耕地面積數據，因此沒有計算2018年家庭承包耕地流轉占比。

大量研究探討了農村土地確權與土地流轉的關系，大部分研究從理論和實踐視角驗證了農地確權對農地流轉的推動作用，認為農地確權增強了地權的穩定性，降低了交易成本，促進了以熟人圈子為主的土地流轉逐步市場化[9]，加大了土地流轉的范圍；促進農地規?；鬓D與經營，可以有效減少農地撂荒現象、降低農地細碎化程度，同時提升了農村土地的利用效率和價值[10-16]。同時，土地確權頒證可以有效促進農戶簽訂正式流轉合約，促進土地規范化流轉[17]。但是，盡管農地確權頒證基本完成，農地流轉情況仍然相對較低，農地確權對于土地流轉及經營規模提升的積極作用可能并未有效發揮[18-19]。農地確權并不能直接引發農地流轉，農地確權在界定和保護農地產權的同時，可能會加劇農地的“稟賦效應”，反而產生提高土地租金、抑制土地流轉的作用[20-22]。同時，農地確權頒證對農地流轉的政策效果受到多方面因素的影響，一方面可能受到確權以前地權狀況、村莊社會經濟特征、家庭收入等社會經濟變量的影響[4]55[5]155[13]454，另一方面，也會受到農民主觀意愿的影響。盡管土地確權頒證在法律和制度方面增強了對農地權利的保障，但農民對于土地確權的實際認知仍然存在較大的不確定性，影響農地流轉行為的實現[23-24]。在農地流轉過程中，村集體或集體經濟組織具有重要的作用[25-27]，在一定程度上影響了農民的流轉決策[28-29]。村集體對于農地確權制度的有效宣傳可能會提升農民對于政策內涵的理解，強化農地確權頒證對于農地流轉的推動作用。已有相關研究主要關注確權頒證政策對農地流轉的政策效果，但較少關注農地流轉是否是規?；?、規范化的流轉，同時，忽視了政策宣傳在政策效果實現中的調節作用。

基于上述分析，本文利用2016年中國人民大學17省土地調查問卷數據，分析農地確權對農地規?；鬓D、規范化流轉的影響，并關注政策宣傳的調節效應。本文將土地流轉分為土地規?；鬓D和土地規范化流轉兩個方面，分析土地確權頒證對土地資源規模配置和正式規范化流轉的影響，與鼓勵農村適度規模經營、規范農村土地市場的政策目標相契合；同時，本文關注農地確權頒證過程中政策宣傳的作用，分析政策宣傳在農地確權頒證影響農地流轉過程中的調節作用，為農地確權頒證政策如何有效推動農地規?；?、規范化流轉提供支撐。

一、機制分析及研究假設

本文構建了“政策實施—政策宣傳—政策實現”的分析框架，探究農地確權頒證政策對農地規?；鬓D、規范化流轉的影響，同時，分析了政策宣傳在政策目標實現過程中的作用，分析框架如圖2所示。

圖2 農地確權頒證、確權政策宣傳對農地流轉的作用機制框架

（一）農地確權頒證對農地規?；鬓D、規范化流轉的影響機制

產權學派認為土地產權的模糊會導致市場效率低下與租金渙散的現象，清晰的產權安排對于資源配置與經濟效率的提升具有關鍵作用。明晰的產權有利于克服外部性，在制度上保證了資源配置的有效性，從而起到降低交易成本、提高經濟效率的作用[30]。中國農村土地承包經營權確權頒證是對農地產權的改革和完善，土地承包經營證書作為正式的法律文書成為土地權利的法律保障[31]。農村土地確權頒證，以法律形式確定農民土地承包經營權權屬，為土地流轉的實現提供保障，減少由于產權不明晰造成的交易糾紛，降低談判簽約和維持合約的成本，促進土地流轉交易的達成，優化資源配置。

第一，農地確權頒證為農地流轉提供制度保障，促進農地的規?；鬓D。在轉出方面，農地確權頒證在法律和制度層面明晰了農戶的土地權利，可以有效規避外界的干擾和限制，促進農地流轉交易的自由化，提升了農戶轉出土地的信心[4]50[32]。在轉入方面，農地確權頒證將農地的權屬范圍進行了明確的界定，促進了農村土地流轉范圍的擴大。中國農村土地權屬關系較為復雜，為了避免權屬糾紛，原有土地流轉的范圍大多局限于村莊熟人圈子，限制了農村土地的市場化流轉與規?；洜I[33]。土地確權頒證依靠法律制度對農村土地的范圍、用途等進行明確，解決了歷史遺留的復雜權屬關系，形成了對土地流轉的法律保護，增強了專業化經營的農業大戶和公司轉入農村土地的意愿。因此，從轉入和轉出兩個方面，農地確權頒證有效改善了流轉雙方信息不對稱的現象，降低了土地流轉過程中的交易雙方談判簽約和維持合約的成本，促進土地流轉交易的達成。農地確權頒證在保障農民權利的同時，也保護了經營者的權利，可以有效擴大土地流轉范圍，使農地向規?；瘜I化的農業大戶和農業公司集中，實現土地的規?；洜I。

第二，農地確權頒證增強了農民的產權意識，促進農地的規范化流轉。中國農村土地流轉存在一定的不規范性，仍然存在流轉期限短、流轉合同不規范的現象，與書面化、市場化的規范土地流轉背道而馳[34]，流轉雙方容易產生糾紛和矛盾，也不利于對農民土地權利的保護。土地確權頒證政策有利于增強農民的產權意識[5]162-163，對正規合同的簽訂起積極作用，使得農民在土地流轉過程中更加關注流轉合同的簽訂與流轉周期的確定，傾向于選擇書面契約的方式與土地轉入方簽訂合同，增強了土地流轉的規范化。

基于以上分析，本文提出如下假說：

假說1.土地承包經營權證書的發放程度對土地規?；鬓D具有正向影響；

假說2.土地承包經營權證書的發放程度對土地規范化流轉具有正向影響。

（二）政策宣傳對政策實現的調節機制

政策工具與政策目標的實現之間往往存在一定阻礙，在政策工具的使用中，如何有效發揮政策功能實現政策目標更加重要。在政策實施過程中，有效的政策宣傳可能會加強行為主體對政策內涵的理解，有利于行為主體形成積極的收益預期，促進政策效果的實現。國家政策固然重要，但在實際政策實施過程中，如何促進政策功能的發揮更加關鍵[3]1663-1664[35]，政策宣傳有助于促進行為主體的行為轉變，對政策效果實現具有積極影響。

土地確權是基礎，有效流轉才是土地確權政策的核心[10]88。盡管國家先后頒布了一系列政策，從制度層面保護農村土地產權的穩定性，但農民對于土地確權政策的認知和理解仍然存在較大差異[36]，政策認知與正式制度之間的沖突影響土地確權政策效果的有效發揮。在這個過程中，村集體或集體經濟組織對于農地有效流轉具有一定的積極作用[27]。村集體對于農地確權政策的有效宣傳，有利于加強農民對土地確權政策功能的認知，減少農民對于土地流轉的顧慮，同時加強農民的產權意識，促進農地的規?；c規范化流轉。

基于以上分析，本文提出如下假說：

假說3.農地確權政策的宣傳，在土地承包經營權證書發放程度對土地規?；鬓D的影響中存在正向調節作用；

假說4.農地確權政策的宣傳，在土地承包經營權證書發放程度對土地規范化流轉的影響中存在正向調節作用。

二、數據和方法

（一）數據來源

本文使用中國人民大學2016年17省份農村土地調查數據，該調查涵蓋了山東、河南、江蘇等17省份，包含了中國所有農業大省。該調查采用多階段隨機抽樣和配額抽樣相結合的抽樣方法，第一階段選取17個省份；第二階段從每個省至少選取100個村，每個村內調查1個農戶，每個縣不超過6個農戶，每個鄉鎮不超過3個農戶。該調查在村干部不在場的情況下對農民進行訪問，避免村干部對調查結果的影響，同時在村莊選擇時也盡量保證村莊特征的多樣性。本次調查共收回1 870份有效問卷，假定抽樣精度與簡單隨機抽樣相近，本次調查在95%置信度下的抽樣誤差為±2.3%[6]99。

選取調查中“土地承包經營權確權和承包權證”“土地流轉與規模經營”兩部分的數據進行分析，為保證數據完整性，刪除具有缺失項的數據、選擇“不清楚”“其他”選項的數據，整理后共計1 379份數據。問卷“土地承包經營權確權和承包權證”部分主要調查了村里2009年之后是否進行過土地測量、確權和登記工作，因此，本文主要分析2009年后統一規范、權屬清晰的農地確權頒證工作的影響①2008年中央1號文件提出“加快建立土地承包經營權登記制度”（http://www.moa.gov.cn/ztzl/nyfzhjsn/zyhwj/201208/t20120823_2864992.htm），同年10月，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》進一步指出“搞好農村土地確權、登記、頒證工作”（http://www.gov.cn/jrzg/2008-10/19/content_1125094.htm）[5]151[14]106。。

（二）描述統計

本文使用的土地規?；鬓D與土地規范化流轉變量作為因變量。將村里是否有農業大戶或公司進行租（包）耕地作為土地規?；鬓D的代理變量；將農民與農業大戶或企業進行土地流轉過程中，是否簽訂書面土地流轉合同且約定租期認為是土地的規范化流轉的代理變量。核心自變量為村里土地確權登記并發放土地承包經營權證書的程度，發證比例越高表明該村農地確權頒證政策落實越完善。調節變量為確權登記過程中村里是否召開過宣傳會議。此外，引入確權時長、村莊地形、村莊類型、距離縣城距離、承包土地面積以及該村莊在全縣的相對收入水平作為控制變量，控制確權政策的滯后影響以及村莊的自然、社會經濟狀況的差異；同時，引入家庭務農收入比重、年齡、受教育年限、性別、婚姻狀況變量，控制受訪者之間的異質性；考慮到各個省份間存在較大的異質性，本文引入省份虛擬變量，控制省份之間的差異。變量的定義及描述性統計如表1所示。

表1 變量特征

1 397個樣本中，包含17個省份，包含中國所有農業大省，每省樣本數量53～107個（如圖3所示）。樣本9.4%位于城市郊區，90.6%位于農村，41.3%的樣本位于平原地區，58.7%位于山區或丘陵地區，54.35%的村收入情況處于平均及以上；42.6%的樣本在土地確權過程中進行了政策宣傳，55.8%的樣本沒有進行確權登記，44.2%的樣本進行了土地確權并在不同程度上發放了土地承包經營權證書。

圖3 17省份樣本分布

表2描述1 379個樣本中確權和未確權地區土地規?；鬓D與土地規范化流轉情況，根據樣本數據統計，確權地區土地規?；鬓D與土地規范化流轉占比均明顯高于土地未確權地區，在一定程度上驗證了土地確權與土地流轉的關系。進一步利用樣本數據，分析土地承包經營權證書發放程度對土地規?；鬓D、規范化流轉的影響以及政策宣傳對該影響的調節效應。

表2 確權和未確權地區土地流轉情況

（三）分析方法與模型設定

本文檢驗農地確權頒證對農地規?；鬓D以及規范化流轉的影響，并分析政策宣傳的調節作用。分別以村里是否存在規?；鬓D、該流轉是否規范作為因變量，因變量為二值變量，因此，采用Probit模型進行數據分析，并采用IV（Instrumental Variable）-Probit模型進行穩健性檢驗?；鶞誓Ｐ驮O定如下

其中，Y*為潛變量；Y為觀測變量，將農地規?；鬓D、農地規范化流轉分別作為因變量進行分析；X為模型中的解釋變量，為村里土地確權登記并發放土地承包經營權證書的程度；D為控制變量，包括村莊層面、個人層面變量和省份虛擬變量。

進一步，引入政策宣傳與土地承包經營權證書發放程度的交互項，分析政策宣傳對農地確權頒證影響農地規模流轉與規范流轉的調節效應，模型設定如下

三、實證分析

理論分析表明，農地確權頒證、確權政策宣傳對農村土地規?；鬓D、規范化流轉具有影響，同時農地確權頒證對農地流轉的影響效果可能因確權政策宣傳的差異有所不同。本文使用Probit模型，同時引入政策宣傳與土地承包經營權證書發放程度的交互項，驗證農地確權頒證對農地規?；鬓D、規范化流轉的影響，以及政策宣傳對該影響的調節作用。表3展示了回歸分析結果。從模型回歸結果來看，四個模型LR卡方檢驗的p值均小于0.000，表明模型估計結果在統計上顯著。

表3 土地承包證書發放程度對土地規模流轉、規范流轉的影響

（一）基準回歸模型分析

本文首先分析了土地承包經營權證書的發放程度對農地規?；鬓D、規范化流轉的影響，模型（1）和模型（3）為基準回歸模型。模型（1）中回歸結果顯示，土地承包經營權證書的發放程度對土地規?；鬓D具有顯著的正向影響，且回歸系數在1%的顯著性水平下顯著，土地承包經營權證書發放越充分的農村，土地向農業大戶、農業公司流轉的概率更高，土地更加集中性規模性經營，假說1得到驗證；同時，模型（3）回歸結果顯示，土地承包經營權證書的發放程度對土地規范化流轉在1%的顯著性水平下具有顯著的正向影響，土地承包經營權證書發放越充分，土地規范流轉的概率更高，假說2得到驗證。因此，土地承包經營權證書的充分發放可以有效促進農村土地的規?；鬓D、規范化流轉。

（二）政策宣傳調節效應分析

進一步，本文在基準模型中引入政策宣傳變量與土地承包經營權證書發放程度的交互項，驗證政策宣傳在農地確權頒證對農地規?；鬓D、規范化流轉影響中的調節作用。模型（2）和模型（4）的回歸結果表明，村集體在土地確權過程中的政策宣傳，在土地承包經營權證書發放程度對土地規?；鬓D、規范化流轉的影響中均存在顯著的正向調節作用。表4展示了土地承包經營權證書發放程度在進行確權政策宣傳的村和沒有進行確權政策宣傳的村的邊際效應。結果表明，隨著土地承包經營權證書發放程度的加強，沒有進行政策宣傳的村中實現農地規模流轉與農地規范流轉的概率分別增加0.12%和1.46%，而進行政策宣傳的村實現農地規模流轉與規范流轉的概率分別增加12.09%和8.63%。這說明，進行政策宣傳后，土地承包經營權證書的有效發放對農地規模流轉與規范流轉的推動作用明顯增強，假說3、假說4得到驗證。因此，村集體對土地確權的政策宣傳，強化了土地承包經營權證書發放對土地的規?；c規范化流轉的積極影響。

表4 政策宣傳調節下的土地承包經營權證書發放的邊際效應

其他控制變量中，模型（1）～模型（4）中收入狀況對土地規?；鬓D與土地規范化流轉均在1%的顯著性水平下具有正向影響，表明收入狀況越好的村莊，土地規?；鬓D與規范化流轉的概率越高，這與務農收入占比的影響相互呼應。務農收入占比對土地的規?；鬓D具有顯著的負向影響，務農收入占比越低，農民對土地的依賴性較低，更傾向于將土地進行流轉，在一定程度上促進了土地的流轉與規?；洜I。該結果表明，村莊的經濟發展水平、農民收入結構也是影響土地規?；鬓D、土地規范化流轉的重要因素。同時，在一定程度上也表明農地確權頒證對于土地流轉的作用在經濟狀況較好的農村更加重要。農地確權頒證的實施在法律和制度上保障了土地權利，有利于避免城鎮化過程中由于農業勞動力流失造成的土地撂荒和生產效率降低的問題，促進土地資源的高效合理利用。

（三）穩健性檢驗

在農地規?；?、規范化流轉的過程中，一些村級變量會同時影響土地承包經營權證書的發放程度與農地規?；?、規范化流轉，但未能對這些變量進行有效的觀測和測量，可能會出現遺漏變量和測量誤差的內生性問題，為了保證計量分析結果的可靠性，本文采用工具量法對上述模型進行穩健性檢驗，建立IV-Probit模型。

參考豐雷等[37]研究中對“土地承包經營權證書”選取工具變量的方法，本文選取該村所在縣除該村外其他被調查村莊土地承包經營權證書的發放程度的平均值作為工具變量。工具變量的選擇滿足相關性與外生性要求，從相關性來說，中國政策執行一般以縣級為單位，同一縣內土地承包經營權證書的發放程度具有一定的相似性，因此，同一縣其他村的土地承包經營權證書的發放程度可以反映該村的發證情況，在統計檢驗中，本文自變量與工具變量之間的相關系數為0.5，且在1%的顯著性水平下顯著，同時IV-Probit模型中第一階段F統計量大于10（表5），表明了工具變量與自變量之間具有較強的相關性[38]；從外生性來說，工具變量計算中剔除了該村數據，其他村土地承包經營權證書發放程度與該村的土地流轉沒有直接的聯系，表明工具變量選取具有一定外生性[37]。

表5 工具變量回歸結果

表5中的模型（5）～模型（8）展示了工具變量模型的估計結果，Wald卡方檢驗的p值均小于0.000，表明模型估計結果在統計上顯著。工具變量模型估計系數的影響方向和顯著性與表3模型（1）～模型（4）具有一致性，模型估計結果具有穩健性。模型（5）和模型（7）的回歸結果表明，土地承包經營權證書的發放程度對于農地規?；鬓D、農地規范化流轉具有顯著的正向影響，表明分析結果具有穩健性，進一步驗證了假說1和假說2；模型（6）回歸結果表明土地確權政策的宣傳在土地承包經營權證書發放程度對農地規?；鬓D中存在顯著的正向調節作用，土地確權政策的宣傳對于土地規模流轉的調節作用是穩健的，進一步驗證了假說3。但是，模型（8）中政策宣傳與土地承包經營權證書發放程度的交互項的估計系數并不顯著，表明土地確權政策的宣傳在土地承包經營權證書發放程度對農地規范化流轉中不存在顯著的正向調節作用。同時，模型（8）中土地承包經營權證書發放程度的估計系數具有顯著的正向影響，這可能是因為在對土地規范化流轉的影響中，土地承包經營權證書的主效應更加明顯，農民實際獲得土地證書對于其產權意識的增強更加直接和重要。

四、討論與總結

土地流轉是當前中國農村土地制度改革的重要內容，也是推進中國農業現代化、適度規?；幕A和保障。利用2016年中國人民大學17省土地調查數據，通過構建Probit模型和IV-Probit模型，實證分析了農地確權頒證對土地規?；鬓D、土地規范化流轉的影響以及確權政策宣傳的調節作用。實證結果表明，土地承包經營權證書的發放程度越高，土地規?；鬓D、土地規范化流轉的概率越大；村集體對土地確權政策的宣傳，在土地承包經營權證書發放程度對土地規?；鬓D的影響中存在顯著的正向調節作用。土地承包經營權證書在法律和制度上對農民土地產權進行保障，促進了土地的規?；c規范化流轉，同時村集體對土地確權政策的宣傳，可能會增強農民對土地政策的了解，強化了土地承包經營權證書發放對土地規?；鬓D的推動作用。

在農地規?；洜I的進程中，分析農地確權政策如何促進土地規?；?、規范化流轉的實現具有重要意義。農民是農地流轉的主要參與者，而目前中國農民對于土地政策的認知仍然處于較低水平，造成了政策認知與正式制度之間的沖突，阻礙了農地有效流轉與規模經營目標的實現。為了更好地促進農地的有效流轉，不僅需要土地確權頒證的有效落實，也需要加強對政策的宣傳。一方面，進一步落實農地確權以及土地承包經營權證書的發放工作，建立明晰的土地產權制度，保障流轉雙方的土地權利。農村土地確權登記頒證的過程中，對土地權屬、面積、位置、用途等進行詳細的劃定，確保土地權屬清晰，避免造成矛盾沖突，穩定農民土地承包關系，降低土地流轉交易成本。另一方面，積極向農民宣傳土地政策知識，通過對于確權政策的宣傳和普及，在推動確權頒證工作順利推行的同時，增強農戶對確權政策的了解和認可，積極引導農戶形成合理的預期，打消其對農地流轉的顧慮，進而促進農地的有效流轉與規?；洜I。

農地確權工作已經進入收尾階段，農地確權頒證作為正式的政策制度，其對農地流轉的推動作用的有效發揮是未來研究和實踐過程中的關鍵。本文研究結果說明土地確權政策宣傳對于農地流轉有效實現具有重要意義，未來農地確權頒證政策應從土地承包經營權證書發放向農民有效使用土地證書進行土地流轉轉變，通過有效的政策宣傳促進確權頒證政策對農地流轉作用的實現。農村土地確權頒證工作是推進農村土地市場化的基礎，農地的確權與流轉是農村土地權屬的一部分，本文的研究結果對于集體經營性用地和宅基地的確權及有效流轉也具有一定啟示。

農地確權頒證是對農戶土地承包經營權的法律和制度保障，一直以來受到國家政策的關注和支持，其對于土地流轉的作用和影響被廣泛研究。但除農地產權的正式制度安排外，家庭生計資本配置[39]、勞動力配置[40]、社會保障程度[41]、土地市場發育程度[42]等都被認為是影響農地規?；鬓D及規范化流轉的重要因素，也是需要被關注和研究的重要視角。此外，本文僅對2016年17省份農村土地調查樣本進行初步分析，缺少時序上的數據比較，數據上還存在一定不足，在未來的研究中將進一步完善指標選取及量化方法。