基于制度經濟學視角的城市公交民營化的改革困境研究

摘 要：伴隨著世界各國公共事業改革的興起，民營化逐漸成為一種重要的公共事業改革戰略。然而縱觀我國公共事業的改革歷程，城市公交的民營化改革一直處于停滯不前的困境，公眾對于城市公交民營化的未來發展模式的探討也一直是社會熱點。因此，從理論的角度總結并分析城市公交民營化向縱深發展過程中的困境，結合我國國情確定公交民營化改革的方向，并有針對性地提出促進城市公交民營化改革的政策措施是我國亟須完成的任務。文章將綜合運用文獻資料分析法、案例分析法、數據分析法和比較分析法，以長沙市公交民營化改革為例，剖析城市公交民營化改革的動因與歷程，并從制度經濟學的視角出發具體分析長沙市公交民營化中遭遇困境的原因，有針對性地提出合理的政策措施，以期更好地推進公交民營化改革，實現政府、民營企業與乘客多贏。

關鍵詞：城市公交民營化;制度經濟學;委托代理理論;產權理論;交易費用

中圖分類號：F239.45 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）06-0004-06

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.06.004

1 引言

作為城市公共事業的代表之一，城市公交在聯通城市不同區域、滿足市民出行需求、提高生活效率等方面發揮著重要作用。然而伴隨著社會經濟與公交行業的發展，原先國有企業壟斷經營的弊端不斷顯現，城市公交行業市場化改革的呼聲越來越高，20世紀90年代起，我國各地陸續開展了公交民營化的探索性嘗試，改革雖取得了一定的成績，但“短暫的春天”過后，一些諸如有效競爭不足、政府監管不善、財政投入不足以致停運等深層次的問題和矛盾逐漸顯露與爆發，各地紛紛出現了城市公交重歸國有化的浪潮。公交民營化的未來是該全盤否定改革嘗試而重歸國有化，還是應該總結經驗教訓并進一步推進民營化改革？政府應當采取哪些措施有效應對公交民營化改革中存在的障礙？公交民營化發展需要哪些制度法規加以保障？這些問題具有一定的研究與指導意義，值得深入分析與探討。

文章基于對以上一系列問題的思考而開展研究，從制度經濟學的角度入手，結合長沙市公交民營化改革的實際情況，分析城市公交民營化改革的具體背景、動因與過程，并總結出導致民營化改革失敗的三大核心困境：政府職能缺位、企業經營失效、公益性與盈利性失衡。接下來文章分別從委托代理理論、產權理論與交易費用理論的視角出發探討城市公交民營化改革困境產生的原因，并在此基礎上探索解決城市公交民營化改革困境的政策措施：以民營化為基礎，以規制改革為保障，以有效競爭為關鍵。公交民營化改革在我國仍處于探索階段，只有明確改革困境，堅持正確的改革方向并采取有效的改革措施，我國城市公交行業的發展才能走出改革的困境。

綜上所述，文章的創新點主要體現在：①文章將研究視角集中于公共事業的一個重要分支——公交行業之上，實現民營化理論在公交行業的本土化。與大多數國內專家學者從公共事業的整體角度分析民營化改革的推進不同，更具有以小見大的創新性;②文章從制度經濟學的視角來分析文章的實際案例——長沙市公交民營化改革困境的原因，探討政府、公交企業與乘客等主體在改革過程中的角色定位、相互關系與利益變化等問題，與單純從實際出發的分析相比更具可靠性與創新性。

文章其余部分的結構如下：第2部分是長沙市公交民營化改革的實證分析;第3部分是城市公交民營化改革困境的制度經濟學解讀;第4部分是研究結論與政策建議。

2 長沙市公交民營化改革實證分析

在公共事業民營化改革的推動下，2005年長沙市啟動了公交民營化改革的浪潮。公交民營化在一定程度上減輕了政府的財政壓力，較好地緩解了投資不足、運行成本過高、長沙市民出行困難等一系列問題，但也相應引發了有效競爭不足、政府監管不善、財政投入不足以致停運等諸多困境。歷時八年，長沙市公交民營化改革的歷程最終以重新收歸國有而告終。

2.1 長沙市公交民營化改革背景

隨著經濟發展與社會進步，市民的出行需求伴隨著對公共服務的依賴日益增加，因此建立一個質優價廉、高效完善的城市公交系統尤為關鍵。在政府壟斷經營效率低下、財政投入短缺與民營經濟迅速發展的背景下，長沙市政府開始了公交民營化改革的嘗試。

2.1.1 政府壟斷經營模式導致效率低下

我國傳統的公交行業作為自然壟斷的行業，一直采用政府運作、國有國營、低價供給、高財政補貼的運營模式，在運行過程中暴露出了競爭不足、效率低下、責任機制不明晰等一系列問題。反觀長沙市公共交通行業的發展狀況，由于缺乏有效競爭、從業者服務素質低下等原因，公交行業的投訴率連年居高不下。在此情況下，改變傳統的供給模式、實現供給主體的多元化以促進競爭的要求促使著長沙市公交民營化逐漸發展。

2.1.2 政府財政投入短缺阻礙發展

傳統公交行業的投資主體是國有資產，其投資與融資渠道較為單一，面對公眾對公交服務與日俱增的需求，財政資金的不充足使其無法擴大公交服務供給的數量，嚴重阻礙了公交行業的發展，例如長沙公交總公司由于政府財政投入不足，無法及時更新車輛與場地。因此民營化可以說是在政府財力緊張的背景下，拓寬融資渠道、開放市場的不錯選擇。

2.1.3 民營經濟迅速發展

改革開放以來，我國民營經濟蓬勃發展，如圖1所示1998—2004年我國民間投資的年增長率超過國有經濟投資近10個百分點;同時在國家相關政策的激勵下，長沙市民營經濟發展勢頭迅猛，相關數據顯示2005年長沙市非國有單位完成投資608.83億元，占全社會固定資產投資總額的69.1%。民營經濟的快速發展積累了大量的民間資本與投資潛力，也為城市公交的民營化改革奠定了良好的經濟基礎。

2.2 長沙市公交民營化改革歷程

基于國有壟斷公交行業效率低下、發展受阻等問題與民營經濟蓬勃發展的背景，2005年長沙市政府啟動了公交民營化改革，其改革歷程大致可分為公交整體民營化、政府收回經營權與公交市場最終整合三個階段。

公交整體民營化階段的主要特點是多家經營主體相互競爭。改革初期，經過中巴企業的重新整合，長沙市成立了三葉、萬眾、嘉年華等七家公交企業，其中有五家為民營企業，公交民營化改革的歷程就此拉開序幕。2005年隨著湖南巴士責任有限公司與龍驤巴士股份有限公司的成立，長沙市公交市場上呈現出了“兩大七小”的競爭局面，公交運營線路不斷增加，營運能力大幅提升（如表1所示）。

雖然長沙市公交民營化在一定程度上改善了公交行業的服務質量并扭虧為盈，但“短暫的春天”過后，由于民營化導致了多家企業為追求自身的經濟利益，采取搶占線路、場地與客源、違章駕駛等短期行為，加之民營化運營成本過高、政府補貼不足等原因，直接造成了長沙市公交行業陷入無序競爭、資源浪費、管理混亂、難以維持運營等困境中?；诿駹I化改革后的公交集團面臨有效運營與維持市場秩序的難題，政府決定收回公交企業的經營權，全面接管公交公司，由此長沙市公交民營化進入了第二個階段。隨著2012年湖南巴士公交公司將企業65%的股權以1.06億元出售給長沙市政府，國有資本重新占據了長沙市公交市場的主導地位，長沙市公交行業的新一輪整合由此開始。

2013年長沙市公交行業的民營化改革進入了第三個階段，即公交市場的最終整合階段。伴隨著公交市場上民營主體的進一步縮減，原有的公交公司分別進行整合和組件，就此成立了龍驤巴士公交公司、都市公交公司與湖南巴士公交公司，并實行統一工商稅務登記、統一車輛管理、統一經營模式等。公交市場的最終整合在一定程度上進一步鞏固了國有控股企業在長沙市公交行業的壟斷地位。

歷時八年，從一家國有壟斷經營獨大，到九家民營主體相互競爭，最后到三家企業資源整合，長沙市公交市場經歷了國有—民營化—重歸國有的曲折歷程，長沙市政府所推行的“城市公交整體民營化”的計劃也以失敗告終。

2.3 長沙市公交民營化改革困境

長沙市政府最初嘗試民營化改革的目的是希望通過改變公交行業國有壟斷的局面，提高公交系統運營效率，緩解政府財政壓力，改善乘客的乘車體驗。然而民營化改革帶來的一系列諸如民營公交爭奪客源、違章超車、拒載乘客以及公交運營陷入虧損等問題與最初的目標背道而馳。通過總結長沙市公交民營化改革所帶來的一系列導致社會福利損失的現象，可以將其歸納為三大核心困境，即政府職能缺位、企業經營失效、公益性與盈利性失衡，也正是這三大困境的交織與爆發，導致了長沙市公交民營化改革以失敗告終。

2.3.1 政府職能缺位

在推行城市公交民營化的改革過程中，政府并未良好地履行自己的職責，甚至出現通過“民營化”這個幌子將公交系統這個“包袱”甩掉的現象。政府職能缺位主要體現在政府監管缺位與財政扶持不足兩個方面。

公交民營化改革要求政府的監管應當貫穿始終，同時公交民營化改革的幾個目標能否順利實現也與政府監管的有效性密切相關。然而在改革的實施環節，政府的監管往往處于缺位狀態，各部門間職能不清、相互推脫的現象勢必引發各種打破公交行業規則的違規現象，導致公交行業管理的混亂與公眾利益的受損。例如2007年3月長沙市發生了一起外地乘客與司機發生爭執而被司機打致輕微傷的案件，當乘客拿著司法鑒定書與證言證詞前往長沙市政府、市公用事業管理局與車隊上訪時，遭到他們相互推諉責任以致案件未能得到解決。這一案件也從側面反映了公交行業的民營化更需要政府作為第三方，扮演協調者與監督者的角色，保障公眾的利益。

此外，公交系統作為一個帶有社會公益性質的系統，其發展與完善離不開地方財政的扶持，然而長沙市政府卻在公交民營化后大大降低了對其的財政補貼與扶持，在油價上調、車輛使用成本增加后，直接導致了長沙市公交系統由盈利走向虧損。相關數據顯示，2007年前長沙市政府每年提供800萬元公交站場的建設費，2008年投入4000萬元，2009年已增至1.5億元，然而這些投入遠遠不能滿足公交公司的發展需求，各家民營公交公司都在崩潰的邊緣艱難地生存。

2.3.2 企業經營失效

將民營投資引入城市公共服務體系的初衷是希望通過引入市場競爭機制，提高運營效率。然而在具體改革環節卻出現了由于競爭機制不合理、民營企業管理欠缺與民營公交運營成本過高等阻礙公交民營化改革的企業經營失效。

由于企業在制定公交票價、經營路段等方面缺乏自主權，故為了追求利潤最大化，各競爭主體圍繞著客源、線路與場地開展了惡性競爭，競爭機制的不合理嚴重損害了社會公眾的利益，降低了資源配置的效率，導致競爭的無序。例如長沙民營公交公司902路和中巴15路因搶占客源經常在站點長期滯留，有時還為了學生客源發生爭吵甚至大打出手。

同時，民營公交在管理方面缺乏經驗，對司乘人員實行“放羊式管理”，既未對運營線路進行研究與調整，也未對公交具體營運情況進行監督，滋生了司乘人員爭搶客源、違規駕駛等現象。此外，與政府部門微薄的補貼相比，民營公交企業高昂的運營成本與內部管理費用更是阻礙民營化改革的一大重要原因。

2.3.3 公益性與盈利性失衡

公交系統關乎民生，確定班次及營運時間須滿足乘客需求、票價調整須由政府控制、客運能力與服務水平須提升社會效益，故兼具公平性與公益性。而將民營化納入公交系統的體系之下，必須獨立核算，維持企業運轉，將追求利益最大化作為運營目標，又具有極強的盈利性，公益性與盈利性不可避免地出現了矛盾。通過案例分析可以看出，長沙市政府只考慮到保證車票不漲價以實現公交系統的公平性，卻忽視其盈利性，因此不可避免地產生了民營公交企業通過改變路線、降低工人工資、爭搶客源等方式獲得額外收入的現象。

3 城市公交民營化改革困境的制度經濟學解讀

長沙市公交民營化改革可以說是一場從原點到原點的改革，其失敗的原因可以歸結為公交民營化運營體系中存在政府職能缺位、企業經營失效、公益性與盈利性失衡三大困境。以下將以長沙市公交民營化改革為例，從制度經濟學的視角出發，基于委托代理理論、產權理論、交易費用理論分別分析并解釋公交民營化改革三大困境產生的原因，從理論的視角解讀我國公交民營化探索停滯不前的本質。

3.1 委托代理理論視角下的公交民營化改革困境

委托代理理論是由美國經濟學家阿道夫和加德納于20世紀30年代提出，其以“經濟人”的假設為前提，主要研究委托人如何通過設計契約來約束、激勵代理人的行為，從而減少代理風險，以較低的代理成本實現較高的效率。

公交民營化改革過程中存在著政府-公交企業、公交企業-公交車司機、乘客-政府三種委托代理關系，委托人與代理人相應的目標可以通過表2進行概括。

首先，政府與公交企業之間的委托代理關系可以很好地解釋公交民營化改革中公益性與盈利性失衡這一困境。政府作為委托人，其目標是通過公交民營化有效減輕自身的財政壓力，拓寬吸引外部資金的渠道以更新公交車輛、建設公交場站、拓展公交線路，打造舒適、高水平的城市公交服務體系。而公交企業作為代理人，最大的目標是擴大公交市場份額，實現企業利潤最大化。因此若沒有一個有效的契約設計使政府目標的公益性與公交企業目標的盈利性相互平衡，兩者就容易出現沖突以致公交民營化失敗。此外，代理人依照契約設計保障社會福利的水平，在很大程度上取決于委托人是否能依據契約規定有效兌現給予代理人的承諾，若代理人并未補償委托人在履行契約過程中所投入的時間與機會成本，那么代理人出現違規、投機甚至欺騙行為的概率便會大大提高。

其次，可以用公交企業與公交司機之間的委托代理關系較好地解釋企業經營失效現象。公交企業作為委托人，其目標是提升城市公交的服務質量，而城市公交的服務質量在很大程度上要通過代理人——公交車司機的工作行為來體現，因此公交企業通過組織統一培訓、設計有效的契約、制定工作標準與獎懲措施來激勵代理人顯得尤為關鍵。其中契約中最關鍵的激勵因素來自薪資與福利待遇。鑒于公交職工在民營化改革中面臨著身份轉換，可能產生“怕下崗、怕收入減少、怕政府從此撒手不管”等消極思想，若改制后的公交公司未能相應地調整契約設計，及時增加合理有效的激勵機制，那么司機在工作中降低服務質量、違規駕駛，甚至不配合民營化改革開展等現象便會頻繁出現。

最后，可以從政府與乘客的委托代理關系和多方利益主體權責不清兩個角度分別分析政府職能缺失這一困境。

由于公交公司在改制前是屬于該市全體民眾的國有資產，因此民眾群體委托政府對國有資產進行管理，希望在低票價下體驗到良好的公交服務。然而在政府管理公交行業的過程中，由于具體的政府行為人不具備完全的公司剩余財產的支配權與控制權，導致政府目標與乘客個人目標往往并非一致，出現類似于“甩包袱”等問題，乘客的利益也不能得到良好的保障。例如公交民營化改革之前，在很多情況下地方政府并未根據當地的實際情況謹慎選擇合適、具備高效營運能力的私營企業，政府實施改革的出發點不完全是為了保障乘客的利益，而是為了減輕自身的財政壓力，造成了改革的效果不盡如人意。

此外，長沙市公交民營化改革中委托代理關系復雜混亂、多方利益主體權責不清、扯皮推諉等現象也是導致政府職能缺失的根源。從政府監管部門來看，長沙市公用事業局負責城市公交行業的管理;公安局交警支隊負責城市公交車輛的管理;交通局負責城郊與各縣市的連接公交;物價局負責制定與修改線路、票價。作為委托代理關系中的委托人，長沙市政府各部門既存在管理主體復雜混亂、職能劃分不清的問題，又缺乏有效的監管與激勵機制，因此不可避免地產生了各部門間權責關系難以理順、利益沖突、相互扯皮推諉等現象，對代理人（各公交企業）無法實施及時、徹底、到位的監管與規制。

3.2 產權理論視角下的公交民營化改革困境

產權理論是制度經濟學的代表理論之一。由于各經濟學家的研究方向不同，對于產權內涵界定的側重點也有所差異，其中阿爾欽認為，“產權是一組權利束，是社會所強制實施的選擇一種經濟物品用途的權利?！碑a權制度的建立能有效地規范人們在一定的權利邊界內獲取與使用資源，在一定程度上避免“搭便車”、資源侵占等現象的出現。由于產權在經濟上的特殊性，產權理論中最重要的問題之一便是產權的界定與明晰問題。

以產權理論的視角分析長沙市公交民營化改革的實踐，可以得出由于政府在產權的界定與實際運行中存在較多問題，導致了公交民營化改革的三大核心困境。

首先，政府在公交民營化改革過程中沒有理清產權的內涵而造成政府職能缺位的困境。正如前文所提及，“產權是一組權利束”，在公交民營化改革案例中涉及的產權包括了所有權、使用權、轉讓權與收益權在內的多種權利。因此在改革實施的過程中，政府通過特許經營、租賃承包或股份制等形式將原國有公交公司的經營權與部分收益權轉讓給民營企業后，仍對公交資產擁有所有權，應當履行對民營公交企業監督與管制的責任。然而在長沙市公交改革的實踐中，由于地方政府在制度層面未能清晰界定公交資產的產權內涵與性質，錯誤地認為民營化即是將原國有公司的全部產權均轉移給民營企業，忽視了自身應承擔的監管規制與保障社會福利的職責，導致改革陷入政府職能缺失、公交行業管理混亂與公眾福利受損的泥潭之中。

其次，改革過程中存在的產權關系不明晰、產權轉讓不完全等問題加重了民營企業的運營成本，直接導致了企業經營失效的困境。例如在改革過程中，長沙市政府將公交線路的經營權和部分硬件設施轉讓給各民營企業，卻掌握著對于公交運營樞紐站與停車站的管理權，因此在土地使用權的限制下，各民營企業需向政府租用公交停車場地，無疑加重了民營企業的運營成本。在當地公交市場缺乏財政扶持與稅收優惠的背景下，過高的運營成本嚴重阻礙了公交民營企業的有效運轉。同時，經營權的不完全轉讓使得民營企業在改革過程中受到了政府的過度管制，較大程度上限制了企業的活力與創造性，存在著政企不分的弊端。

最后，公益性與盈利性失衡的困境。城市公交原屬于準公共物品，而社會資本的進入使其具備了公有產權與私有產權的雙重性質，當私有產權的逐利性超過了公有產權的公益性，以致兩者無法取得令乘客滿意的平衡時，公私部門的矛盾與糾紛便不可避免地產生了。反觀長沙市城市公交改革的實際案例，長沙市政府只認識到了公交企業的公有產權性質，要求民營企業承擔提供公共福利的責任，卻未及時給予適當的財政扶持政策與稅收優惠政策以促進當地公交市場發展。同時出于財政壓力，政府部門投入的財政補貼較為微薄，不足以補償企業的損失，在經營成本過高的財務壓力與公益性和盈利性失衡的運營壓力的雙重作用下，長沙市民營化公交走到了幾近崩潰的邊緣。

總之，由于產權的界定不清晰規范、產權的關系不明確、產權的轉讓不完全、公有產權與私有產權的關系不協調等原因，出現了企業只顧追求利潤最大化、政府甩包袱、公眾無法獲得良好的公交服務三方皆輸的局面。

3.3 交易費用理論視角下的公交民營化改革困境

交易費用理論是制度經濟學的核心理論之一，其從根本上決定了何種類型的市場經濟活動得以存在，以及哪些團體、組織、個人能在市場競爭中生存。從古至今、從宏觀至微觀，學者們就交易費用的內涵給出了不同側重點的定義，而文章公交民營化改革中的交易費用更偏向于Williamson的定義，即參與主體在公交民營化的不同階段所產生的交易費用。

城市公交民營化改革的初衷是希望通過引入民營資本，有效降低城市公交體系運行的交易費用。其中，國有企業壟斷經營公交服務的交易費用主要體現在公交車輛及設施的購買與更新、公交場站建設招投標、企業內部晉升渠道管理等方面，同時由于國有企業監管體系不完善、產權界定不清而導致的尋租、腐敗、資源浪費等現象也極大地增加了國有企業的交易費用。相比之下，公交民營化有效解決了尋租、腐敗與資源浪費等問題，但由于涉及的經濟主體增多、利益鏈條復雜，政府與民營企業、民營企業與公交司機之間的博弈所導致的交易費用大大增加。以下通過幾個變量與等式來簡單說明國有企業與民營企業分別提供公交服務下的交易成本，各個變量的符號與說明如表3所示。

國有企業提供公交服務下的交易成本C=C1+C2+C3，民營企業提供公交服務下的交易成本G=C1+G1+G2，若要保證城市公交民營化改革順利進行，需滿足公交民營化模式優于國有經營模式，即C2+C3>G1+G2。然而單純依靠理論分析而缺乏有效測量數據，無法得出民營化改革一定能降低交易成本的結論。其中具體分析城市公交民營化改革的交易成本G2，城市公交民營化改革的交易費用主要來自政府與私營部門進行契約準備、契約制行與監督以及契約結束三方面。契約準備階段的交易費用主要包括政府根據當地的實際情況選擇合理的民營化方式、考察并選擇資質較好的民營企業作為投資主體、設置民營化監管部門以及和原國有企業的管理層、職工層進行思想溝通等，由于有限理性與信息不對稱性，政府較難準確地估計出公交服務的需求量與企業的實際經營狀況，這在無形之中增加了交易費用。契約制行與監督階段的交易費用主要來自：政府對民營企業進行有效監督，并就價格補貼、線路糾紛、線路規劃等方面向民營企業提供幫助與支持所耗費的時間與財務成本，以及企業進行內部管理、處理糾紛等成本。此外，如果在契約執行過程中政府與民營企業的利益目標相互沖突，又會增加一部分的博弈成本。契約結束階段，若民營化改革成功，政府面對規劃下一輪改革的成本;若失敗則面臨資產回收成本，而企業不僅面臨著回收成本，還面臨資產專用性所帶來的被要挾、敲詐的風險?？梢?，由于有限理性與信息不對稱性，交易雙方難以完全控制影響民營化改革效果的所有變量，雙方的交易費用不斷增加，嚴重阻礙了公交民營化改革的進程。

長沙市公交民營化改革的過程中也面臨著交易費用過高的難題。首先體現在政府監管公交企業的過程中，由于信息不對稱導致的政府監管財政投入利用情況的成本增加，以及由于公交公司違規駕駛的增加所造成的政府監管成本的上升，均導致了過高的交易費用，在一定程度上也間接導致了政府職能缺位的困境。其次體現在企業內部管理的過程中，改革后原國有企業的遺留員工綜合素質較低，對其培訓需要花費較高的成本，以及公交司機的工資福利削減所造成的員工流失現象都增加了企業的交易費用，也能在一定程度上解釋企業經營失效的困境。

綜上所述，交易費用貫穿城市公交民營化改革的始末，若改革前未對各個環節進行客觀、準確的預測與規劃，無法確保民營化改革的成本低于國有企業壟斷經營的成本，城市公交的民營化改革就會失去其原有的初衷與意義。

4 研究結論與政策建議

4.1 研究結論

文章以長沙市公交民營化改革的歷程為例，從制度經濟學的視角出發，分別借助委托代理理論、產權理論與交易費用理論具體分析長沙市公交民營化改革困境形成的原因，并希望以長沙市公交改革為切入點，折射出中國城市公交民營化改革的現狀。

文章研究發現基于政府壟斷經營效率低下、財政投入短缺與民營經濟迅速發展的背景，長沙市公交民營化改革拉開序幕，而由于改革過程中面臨著政府職能缺位、企業經營失效、公益性與盈利性失衡三大困境，公交民營化改革以失敗告終。從委托代理理論的角度分析，長沙市公交民營化改革過程中存在復雜且混亂的委托代理關系，各方利益主體內部權責不清、目標沖突，同時缺乏有效的激勵與監管機制，導致民營化改革困難重重;從產權理論的角度分析，由于在改革前并未以法律的形式明確產權問題，因此在長沙市公交改革過程中出現了產權界定不清、產權轉讓不完全等諸多問題，嚴重降低了社會資本參與公共服務供給的意愿;從交易費用理論的角度分析，產生于政府監管企業過程中和企業內部管理過程中較高的交易費用，嚴重阻礙了長沙市公交民營化改革的順利推進。

4.2 政策建議

目前我國城市公交在民營化改革過程中遭遇困境，針對我國城市公交的未來發展是應該繼續嘗試國有壟斷模式，還是應該在吸取經驗教訓、合理規劃的基礎上進一步推進民營化改革成為當前人們關注的焦點。文章認為在市場化的推動下，公共服務供給改革的重要性日益增強，同時民營化模式也為城市公交行業的發展源源不斷地注入了活力與競爭的因素，故不能因短期的失敗而全盤否定民營化改革的可行性，問題的關鍵是應該針對城市公交民營化改革的困境提出合理的政策措施，確保在改革過程中實現政府、民營企業與乘客多贏的局面。因此文章將以制度經濟學的視角，針對城市公交民營化改革的三大困境提出四點建議。

4.2.1 改革監管體制，強化政府的監管職能

在長沙市公交民營化改革的案例中，政府與民營企業之間建立了權利共享、責任共擔的機制，但改革具體實施過程中卻出現了委托代理鏈條下權責不清、相互推諉等現象。針對如何有效避免政府職能缺位，如何實現社會福利目標與企業盈利目標的平衡等問題，文章認為應當改革監管體制，強化政府的監管職能，確保政府與企業合作目標的實現。

首先，要做到政企分離。為實現監管的公平與公正，監管部門應與具體的出資者相分離，獨立于利益鏈條之外，成為社會利益的代言人，從而有效地避免民營化改革中人為扭曲市場資源配置的現象。同時為實現監管機構的獨立性，應明確各個主體的權利邊界，將實際運營權完整歸還給民營企業，在最大程度上降低政府部門對公交服務具體供給的干預。

其次，應明確政府的監管職能。城市公交的民營化改革使政府的管理方式與管理對象都發生了變化，在原先的管制政策失效的背景下，政府應當轉變觀念，明確自己的監管任務，同時通過提高監管人員素質、優化監管隊伍結構等具體措施提高監管效率，強化自身的監管職能。政府作為委托人，應通過有效的監管制度與激勵政策提高民營企業實現其代理目標的積極性，確保公交服務公益性目標與民營企業經濟利潤的實現。

4.2.2 建立健全公交法規建設，規范公交民營化市場

通過總結我國城市公交民營化改革的實例可以看出，從地方到中央都是走先改革后立法之路，在不借助法律的手段規范城市公交的運營、保障私人部門的利益的背景下實施改革，只會大大地提高改革的成本與失敗的可能性。因此加強立法工作，建立健全公交法規是我國亟須完成的任務。

我國在制定相關公交立法時，可以適當借鑒西方國家“立法先行”的理念與法律法規，增強法規的強制性和法律對民營企業的約束性，較好地規范公交民營化市場。

此外，在制定具體法律法規時應明確城市公交服務的基本性質，兼顧民營化改革的公益性與盈利性;應清晰界定各公交服務供給主體的地位、權利與義務，協調與保障各方利益;應合理規定處理沖突與糾紛的方式，確立法律救濟手段等。

4.2.3 制定關于城市民營化改革的財稅措施

在民營化公交市場上存在著私有產權的逐利性與公有產權的公益性，如何協調兩種產權制度，取得讓乘客滿意的平衡是改革的重難點。文章認為既保證民營化改革對社會資本的吸引力，又不失其公益性的關鍵在于解決民營公交企業的投資回報率問題，政府應該在堅持公交優先發展戰略的基礎上，給予民營公交企業一定的稅收優惠政策和合理的財政補貼，促進公交民營化的可持續發展。

首先，優惠的稅收政策。政府應該給予公交企業一定的稅收優惠政策，以鼓勵社會資本進入公共事業的供給市場，通過減稅、免稅等措施降低民營企業的運營成本，減輕民營企業因承擔社會福利責任而造成的利潤壓力，促使企業將運營重心轉移到提升公交服務水平、改善公眾乘車體驗上來。

其次，合理的財政補貼。財政補貼并不意味著政府對企業運營中產生的所有虧損進行全面彌補，而是應該在調研公交系統在國有壟斷時期的收支狀況的基礎上確定合理的補貼數額，并根據民營公交企業每年的實際運營狀況進行適當的調整，彌補企業在經營中因指令性政策變化、外部環境改變等帶來的損失。其中，合理的財政補貼應區分政策性虧損與經營性虧損。政策性虧損指企業因承擔公共福利而造成的虧損，如對特殊群體收取低票價、維持冷僻線路等，政府應根據規范的成本費用評價機制評估政策性虧損的程度，并確定合理的補貼數額;而經營性虧損主要指公司內部管理不善、缺乏合理的競爭機制、缺乏科技創新等內部原因所導致的損失，對于經營性虧損政府不應給予補貼，否則將違背民營化的初衷并阻礙城市公交行業的創新發展。

4.2.4 引入競爭機制，充分發揮市場調節作用

為有效防止壟斷產業經營效率低下與損害公眾利益等現象，應允許不同種類的公交服務之間、同種公交服務內部保持一定程度的自由競爭。同時注重發揮市場的調節作用，促進有活力的民間資本自由進入城市公交行業，讓民營公交企業自主經營、自負盈虧，充分調動企業的積極性，達到減輕政府的財政壓力、促進城市公交行業蓬勃發展的目的。

5 結論

隨著城市公交民營化改革在長沙市的失敗，民營化在公交行業是否具有適切性成了公眾關注的重點。因此，基于長沙市公交改革的實例，文章構建了一個包括公交民營化改革的背景與原因、阻礙城市公交民營化的困境分析、解決改革困境的政策措施在內的完整分析框架，從制度經濟學的角度具體探討了公交民營化改革遭遇困境的原因：多重復雜的委托代理關系使公私部門產生了權責不清、目標沖突與利益矛盾的難題;不明確的產權界定激化了參與主體在財政補貼、義務承擔方面的糾紛;較高的交易費用又阻礙了民營化改革的持續推進。針對這些困境，文章提出了我國城市公交改革的方向與政策措施：即在堅持民營化方向的前提下，改革監管體制，加強法規建設，有效平衡企業利益與社會效益，同時明確政府在改革過程中的職能，引入競爭機制，充分發揮市場的調節作用，使民營化改革更好地促進城市公交行業的健康、有序發展。

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[作者簡介]楊玲莉，女，漢族，福建福州人，本科，研究方向：經濟學。