自治州單行條例立法權與地方性法規制定權辨析

文 / 云南省司法廳 張洪波

一、二者立法權的來源、權限、主體和程序

法律淵源即法律的來源和表現形式，當代中國法律淵源是以憲法為核心的制定法形式。自治州是民族行政區劃名稱，其地位介于省一級與縣一級之間，屬于地級行政區，管轄的行政區域為縣級行政區。自治州也是民族區域自治地方的重要組成部分，按照憲法規定，民族自治地方享受較高的自我管理權利，其自治機關是自治州人民代表大會和自治州人民政府。自治州的設立來源于憲法，其立法權的法律淵源何在？

立法權來源

自治州單行條例是自治州人民代表大會在自治權的范圍內，根據當地民族的政治、經濟和文化特點，制定的關于某一方面具體事項的規范性文件，是民族自治地方立法不可或缺的重要內容。其立法權源于憲法第116條授權，即民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。這是民族自治地方自治權中最基本的特定立法權。民族區域自治法第19 條、第20 條根據憲法授權，進一步明確特定立法權包括制定權和變通權。

制定權指自治州人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定單行條例。制定權的法律淵源除憲法、民族區域自治法明確外，立法法第75條第1 款也作了同樣規定。變通權指上級國家機關的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報經該上級國家機關批準，變通執行或者停止執行。其法律淵源是民族區域自治法第20條規定。只有行使變通權，制定符合民族風俗習慣和當地實際情況的單行條例，才能體現自治州的特色，并產生應有的權威性、有效性。

自治州地方性法規制定權的法律淵源是立法法第72條規定，該條明確自治州的人民代表大會及其常務委員會可以根據具體情況和實際需要，在不與憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。

立法權限

自治州單行條例制定權范圍廣泛，其立法事項限制少。根據憲法第116 條、民族區域自治法第20 條規定，自治州的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。同樣，自治州單行條例變通權也比較廣泛，即上級國家機關的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關均可以變通。

與自治州單行條例立法權相比，自治州地方性法規制定權范圍有限，僅限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項。

立法主體和程序

自治州單行條例、地方性法規的立法主體可以分為制定主體和批準主體兩類。從制定主體看，自治州的人民代表大會是自治州單行條例的制定機關，自治州人民代表大會及其常務委員會是自治州地方性法規的制定機關。從批準主體看，自治州單行條例、地方性法規均須報省、自治區人民代表大會常務委員會批準后方可生效，因此二者批準主體均為省級人民代表大會常務委員會。

自治州單行條例、地方性法規的立法程序由地方人大規定。根據立法法第77 條、第78 條、第79 條規定，自治條例案、單行條例案和地方性法規案的提出、審議和表決程序，根據地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照立法法有關規定，由自治州人民代表大會規定。

二、二者立法權的關系

共性

自治州不僅享有民族自治地方立法權，同時享有與設區的市相同的地方性法規制定權。二者有很多共同點：一是從屬性，都要從屬于上位法。二是地方性，效力范圍都限于本自治州行政區域。三是具體性。都要根據具體情況，從本地實際出發，體現地方特色，不能照抄照搬法律條文。四是批準主體、報送備案時限相同。均需報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案后生效。五是規范性。二者均需省級人民代表大會常務委員會全體組成人員的過半數通過，由自治州人民代表大會常務委員會發布公告予以公布，并及時在自治州人民代表大會常務委員會公報、網站以及在本行政區域范圍內發行的報紙上刊載。且二者公布后的30 日內上報備案。

區別

自治州的單行條例與地方性法規不是同一概念，有著明顯區別，不能混為一談?？傮w上看，自治州行使單行條例立法權是為了保證民族區域自治機關行使自治權，體現的是憲法規定的各民族一律平等原則。自治州地方性法規制定權是為了保證本地更有效地管理地方事務，體現的是憲法規定的遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方主動性、積極性的原則。具體區別：

立法主體不同。自治州單行條例有特定的制定主體，即自治州人民代表大會，不包括自治州人民代表大會常務委員會。自治州地方性法規制定主體則是自治州人民代表大會及其常務委員會。

權限、范圍不同。首先，自治州單行條例屬于民族自治地方立法權的重要組成部分，其立法權包括制定權、變通權，而自治州地方性法規不具有變通權。其次，自治州制定單行條例的權限廣泛，無論是制定權事項還是變通權事項都比其地方性法規制定權事項寬泛。只要符合“當地民族的政治、經濟和文化的特點”的事項均可制定單行條例，“依照當地民族的特點”，自治州單行條例對法律和行政法規的規定可以作出變通規定。但自治州地方性法規的制定事項僅限于“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面”的事項，其范圍明顯小于自治州單行條例。

立法程序不同。自治州單行條例案和地方性法規案的提出、審議和表決程序，根據地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照立法法有關規定，由自治州人民代表大會規定。二者的不同體現在兩個層面。

自治州層面的差別：一是審議報告主體不同。自治州立法條例一般規定：自治州人民代表大會審議自治州單行條例案時，由其民族委員會作審議結果的報告；自治州人民代表大會及其常務委員會審議自治州地方性法規時，由其專門委員會、法制委員會向常務委員會全體會議作審議結果的報告。二是自治州單行條例有特別程序，即自治州單行條例審議后，形成單行條例黨內送審稿。自治州地方性法規案沒有該特別程序，如果需要可以就該法規草案報告州委。單行條例作出變通規定的，還要遵守民族區域自治法第20 條規定的變通程序規定，即變通上級國家機關的決議、決定、命令和指示，應當報經該上級國家機關批準，變通執行或者停止執行；該上級國家機關應當在收到報告之日起60 日內給予答復。

省級層面：一是批準程序有差別。省人大常務委員會會議審議單行條例，由省人民代表大會民族委員會向常務委員會全體會議作審議結果的報告。自治州報批地方性法規，由省人大法制委員會向常務委員會全體會議作審查報告。二是批準時限有差別。如《云南省人民代表大會及其常務委員會立法條例》規定，省人大常務委員會對報請批準的單行條例，符合立法法和本條例規定的，應當在6 個月內作出決議，予以批準。對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在4 個月內予以批準。三是報送備案要求有差別。自治州的地方性法規、單行條例，均由省級人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案，但是單行條例報送備案時，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況。四是表現形式不同。雖然自治州單行條例、地方性法規名稱都為《××自治州××條例》，但在批準決議中表述有差別。省人民代表大會常務委員會在批準單行條例草案的決議中表述為“同意省人民代表大會民族委員會的審議結果報告”，但在批準地方性法規草案的決議中卻表述為“同意省人民代表大會法制委員會的審議結果報告”。

三、思考和建議

正確處理立法交叉事項的關系

自治州地方性法規關于“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面”的立法事項，與單行條例的立法事項重合部分怎么處理呢?

第一，科學提出立法計劃項目。實際上，哪些立法事項需要提出單行條例案，哪些立法事項需要提出地方性法規草案，由自治州人大及其常委會決定。如果自治州政府準備提出單行條例議案或者地方性法規議案，就要在制定自治州政府立法工作計劃前，與州人大常委會工作計劃銜接一致，認真選擇立法項目，并明確具體的單行條例、地方性法規的草案名稱。

第二，結合實際，控制范圍。根據憲法、民族區域自治法、立法法精神，單行條例必須體現“民族特點”，因此能夠體現當地民族的特點的事項、需要變通的事項，盡量通過行使自治州單行條例立法權解決。如民族特色民居保護、民族文化傳承、民族中醫藥事業發展等。對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的不需要體現當地民族的特點、沒有需要變通的事項，盡量通過行使地方性法規制定權解決。如不體現民族特點的城市建設與管理、綜合執法、水源地保護、公共文化設施保護等。

正確把握二者立法遵循的原則

自治州單行條例立法權遵循的原則：一是依照本民族的政治、經濟和文化的特點，可以制定自治州單行條例。二是遵循憲法和法律的基本原則，依照當地民族的特點，可以變通法律和行政法規規定。根據立法法第75條第1 款，變通限制為不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定。自治州地方性法規制定權遵循的原則：一是與上位法不抵觸原則；二是從實際出發的原則。

正確把握二者效力層次

二者效力層次是自治州立法必然遇到的問題，因為地方性法規制定事項僅限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面，又不能變通法律和行政法規規定，立法權限十分受限。而單行條例立法權比地方性法規的制定權大得多，不僅范圍寬泛，而且可以變通法律和行政法規，其效力在本行政區域范圍與法律相等，高于自治州地方性法規。自治州政府在選擇交叉事項的立法項目時，建議盡量選擇地方性法規草案項目，不要直接選擇單行條例草案項目。因為單行條例立法程序比地方性法規程序復雜，立法成本高。