社會治理共同體防控突發性公共危機的內在機理研究

王 進

(皖西學院 馬克思主義學院,安徽 六安 237012)

黨的十九屆四中全會強調,要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體,確保人民安居樂業、社會安定有序,建設更高水平的平安中國”[1]。完善堅持正確導向的輿論引導工作機制是構建社會治理共同體的重要內容之一,而社會治理共同體防控突發性公共危機的內在機理對輿論引導與構建社會治理共同體具有極其重要的意義。在社會治理共同體防控突發性公共危機事件中,由于時間間隔、空間距離、人員隔離等因素的影響,均可能形成突發性公共事件應對的瓶頸,而由信息閉塞所造成的損失可能遠遠超出以上幾個方面。信息閉塞不僅可能會造成信息的不對稱,還可能會將信息的孤島進一步演變成實際事件中的孤島。因此,社會治理共同體防控突發性公共危機的內在機理就顯得極為重要,它既是新時代改革開放順利推進的根本要求,也是應對風險、贏得主動、化解矛盾、維護穩定、推動發展、深化改革以及堅持與完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。

一、風險發現及其處置機制

黨的十九大報告指出,要“加強互聯網內容建設,建立網絡綜合治理體系”[2]34。因此,在重大突發性公共事件中,要重點關注可能出現的網絡輿情風險。在重大突發性公共事件出現時,網絡通常成為公眾了解事件發展態勢的重要渠道。一方面,公眾通過網絡及時了解突發性公共事件的發生、發展與最新動態,另一方面,公眾在通過網絡了解事件本身的同時,也將注意力集中于處理這一系列突發性公共事件的政府、社團與個人等上面。這種關注既是對政府相關部門治理體系與治理能力的檢驗,也是對處于突發性公共事件中的廣大群眾與置身事件之外群眾的考驗。所有圍繞著突發性公共事件而展開工作的政府、社會團體、群眾共同構成了“社會治理共同體”,這一“社會治理共同體”將不得不直面突發性公共事件中的風險。而突發性公共事件在發生的初期,通常表現為信息數量上的雜多性與重復性、特質上的非規則性、人為主觀上的隨意性、信息來源的非可信性、對周圍環境的強干擾性以及潛在的強破壞性等,所以人們在信息甄別、對事件的反應與應對等方面會面臨較大的困難。因此,對突發性公共事件的有效鑒別和準確把握，是我們應對突發性公共事件的前提和基礎,只有這樣，我們才能采取相應的有效的預估、預警、應對等舉措[3]。所以，我們應將輿情的預警發現機制與應急管理機制、對策應對機制、發展處置機制、過程引導機制、事后糾錯及總結機制等緊密而有機地統一于事件的始終。預處置命令的發出是建立在對輿情正確研判的基礎之上的,而對輿情的正確研判,是建立在對輿情風險的第一時間監測基礎之上的。所以，對輿情的及時監測是風險防控的首要且至關重要的環節。因此,我們應抓緊構建以大數據(1)大數據的作用體現在多方面，是人們獲得新的認知、創造新的價值的源泉，還為改變市場、組織結構，以及政府和公民關系服務。谷歌公司曾對5 000萬條檢索詞條數據進行分析，并處理了4.5億個不同數學模型，與美國疾控中心的分析報告進行比較分析之后發現準確率高達97%，可見大數據可以很大程度上預測風險的發生。參見肯尼思·庫克耶.大數據時代[M].盛楊燕，周濤，譯.杭州：浙江人民出版社，2013.、云計算、物聯網等為基礎的突發性公共事件信息身份識別系統,以便有效甄別海量信息并選取有用信息,實現圍繞突發性公共事件而展開的各種信息、數據之間的聯通、交互、共享,使經過科學處置的真實有效的數據與信息既通達至各級政府與部門,又暢通于處在突發性公共事件中心或周圍的廣大群眾之中。另外,我們還需要研究大數據、云計算、物聯網等對突發性公共事件切入的時間節點、模式方法、優勢部分、瓶頸環節等問題,并對分布于各種群體、各個層面的大數據資源進行有效整合,這樣才能充分提高處理突發公共事件的效率[4]。因此，我們既要構建關于瘟疫、地震、洪澇、颶風、海嘯、冰雪等自然災害的預警和防控機制，也要積極防范恐怖事件、暴力事件、公共衛生安全事件等的發生，著力打造平安、祥和且充滿生機與活力的公共秩序空間。

在社會治理過程中,我們應找準突發性公共事件中的重點、難點區域與方面,如突發性公共事件中人員的傷亡程度、財產的損失程度、生態系統的破壞程度、社會群體心理的沖擊程度與承受程度、社會某些局部系統的止損與修復能力等,從而將主要的或緊缺的資源第一時間投放到該區域與方面;而對于一些非重點或可能波及的區域與方面,則采取某些預防措施,將突發性公共事件可能波及的危害扼殺在萌芽之中。我們應根據突發性公共事件的實際情況和國家相關法律法規的有關規定,相應設定突發性公共事件風險等級,并將其公布于眾,讓公眾擁有突發性公共事件風險等級的知曉權,從而培養公眾的危機意識,增強公眾應對突發性公共事件的能力,形成政府與公眾共同應對突發性公共事件的良性互動機制。在預處置過程中,要注意突發性公共事件發生之前的量上數據的獲取,以及突發性公共事件發生過程中量上數據的波動,而量上數據的獲取或量上數據的波動是建立在真實翔實的調查基礎之上的。量上的數據既包括誘發突發性公共事件的眾多因素的數據,也包括突發性公共事件發生、發展、結束等整個過程中的數據。我們對突發性公共事件性質的判定,就是對以上數據進行科學有效分析后“合成”的。而我們對突發性公共事件性質的判定，既包括對突發性公共事件可能造成的危險所進行的預判,也包括對突發性公共事件發生過程中可能進一步造成的危險的預判;既包括對突發性公共事件發生過程中實際已經造成的危害的判定,也包括對突發性公共事件未來影響的預估。而所有這一切,均是以突發性公共事件為中心,觀照天、地、人三位一體而做出的綜合研判,天、地既是綜合研判的對象,也是綜合研判的基礎,而人既是綜合研判的主體,也是在研判過程中被加以反觀的對象。

潛在風險發生的可能性,必然會激發人們的風險化解與安全保障需求,而人們風險化解與安全保障需求的實現,是建立在具體而扎實的風險防控措施之上的。當然,有些潛在的風險可能因為安全保障措施到位而并未顯現出來,但這并不意味著潛在風險就沒有爆發的可能性,它的暫時隱遁只是得益于安全保障措施的落實到位,一旦安全措施出現松懈或隨著事件發展而安全措施沒有及時升級或跟進時,隱性風險就可能以顯性的形式爆發出來。而要化解這些潛在的風險,應立足于主體人判斷的正確性、準備的充分性以及對自身認知的清醒性上。也就是說,人層面上的風險性是突發性公共事件朝著不利方向發展演變的極其重要的一個方面。而人層面上的風險性形成的原因主要有兩點:一是客觀環境的不可抗拒性而導致的人層面的不可控性,二是由于人自身認知水平的局限與處置能力的不足而導致的風險與失誤。而在人層面上的風險性衍歷階段上,主要有三個關鍵節點:一是在分析判斷人層面上的風險性基礎上確定未來應對突發性公共事件的安全目標;二是人層面上風險的化解與突發性公共事件安全目標的達成;三是構建人層面上風險化解與突發性公共事件安全目標達成的可驗證性、可回溯性與可糾錯性體系。另外,需整合央地政府之間、不同區域政府之間以及同一政府不同部門之間關于突發性公共事件的數據資源的分享機制、事件預警與監測機制、事件應對時行動協調機制以及黨群層面的合作機制等,并充分利用大數據、云計算與物聯網等技術構建平安單位、智慧城市,提升突發性公共事件所在地區政府應急與處置能力和水平。

二、人的主體性與技術的相對中立性的辯證統一

人們為應對突發性公共事件而設計、研發、運用的技術,與在這一過程中人對技術的預期價值、人的倫理維度、人的主體處置能力之間,是一對矛盾且統一的關系。一方面,技術本身的相對中立性(2)海德格爾、哈貝馬斯等認為，技術具有非中立性或意識形態性。參見RAPP F. Analytical Philosophy of Technology(BSPS.Vol.63)[M]. German: Springer Netherlands, 1981.但筆者認為技術的非中立性,只是相對而言,并非絕對。，易使技術脫離人的價值原則與尺度而走向技術理性的誤區。但技術的價值取決于技術能為人做什么及怎樣做,這不是在技術層面所能單純回答的問題[5]59-60。另一方面,技術“價值無涉”的表象，易使技術走向純粹化而逃離人的視閾,進而導致人的主體與技術的客體以及橫亙于二者之間的中介這三者彼此之間的沖突。在這一沖突的過程中,由于價值原則的左右，人的主體性會逾越技術維度的邊界,導致人的主體理性無以節制的思維模式和實踐偏差。因此，在應對突發性公共事件時，人的主體性與技術的中立性之間適切之關系就成為必須加以注意的重要方面。

如果忽略整個突發性公共事件本身的語境或者截取事件某一片段而導致碎片化信息的傳播,將會使事件中關鍵部分被有意無意地左右或淹沒,輿情勢必會被新的“人為”制造出的輿論話題所把持,此時,人工個體逐一對信息的篩選、甄別與批駁則顯得力不從心。那么,該如何有效應對這種海量式的輿情浪潮?技術適切的歸正將從某種程度上化解這一困境。一方面,“技術在很大程度上依賴于科學狀況,那么,科學則在更大得多的程度上依賴于技術的狀況和需要”[6]668。因此,需從技術與科學之間辯證關系維度去深刻認知和運用技術。另一方面,技術的中立性將使管理與運用技術的人的主體性日益凸顯并占據極其重要的位置——我們應從這一視角去認知與運用技術。但是,重大事態的跟蹤報道以及民眾對其的關注、網民對其的評論,都無可避免地會將第三者的情感嵌入到對突發性公共事件本身的認知與交互之中。這種潛在的網絡導向可能形成現實中的網絡輿情,而這種網絡輿情有可能導致新的更大規模的網絡事件的發生。網絡輿情中的理性可能在此被情感的洪流尤其是突發性公共事件中弱勢群體或受害群體表面勃發的情感所遮蔽,從而使我們無法去理智、系統、有步驟地探源事件背后真正的原因。因此,我們應構建由于人的主體性對技術或技術標準的逾越而導致的主觀錯誤的防范與化解機制,這種防范與化解機制的構建應著力于以下兩個方面。

第一,應充分利用技術合成而開發的風險預警軟件、風險分析軟件、風險等級技術軟件、風險應對管理軟件等。同時，我們應充分認識到技術既具有快速性特點，也具有“機械性”與靈活機動性不足的特點。因此,只能將技術軟件作為一種研判、應對風險防控的輔助工具,在應用過程中處于協作位置,而非處于主導和控制地位。也就是說，技術與工具應始終處于人的視閾與掌控之中,摒棄技術理性對人的主體性能動性的褫奪所形成的技術主義思維和行為模式。而人對技術的合理把捉與其說是人對技術之中價值的挖掘,不如說是人對自身價值的重新認知和定位,而這種認知和定位恰恰是“人類自身像這樣地被尊重就是時代的最好標志”[7]43。由技術合成而開發的軟件工具與管理工具在運行之中所依循的技術標準和模式,應是眾多不同層面技術的系統綜合而非某單一技術標準的占據或凸顯。另外,風險防控中風險系數與風險因素將隨著時間的變化而出現新的情況,這將意味著原定的技術與技術標準可能因為新情況的出現而顯得較為滯后,而技術與技術標準的重新設定是一個長期探索的過程,變化著的時間就將技術和技術標準與新情況之間原本已經形成的較為匹配的內在關聯性擾亂,從而必須以新的技術和技術標準來重新審視與定位二者之間的關系。正是由于技術的升級而引發的對科學的重新認知和定位,使得“科學反過來成了生產過程的因素即所謂職能”[8]356,這種職能進而形成突發性公共事件中社會治理共同體進行風險防控的效能。

第二,應充分認識到表征為信息技術而導致的某些風險。這些風險可以歸結為以下兩個方面:一是因人非蓄意破壞行為而引起的風險,如因人的專業技術的匱乏、技術操作的不熟練、客觀環境對人的干擾等導致的風險;二是因人蓄意破壞行為而引起的風險,如因體制外或系統外人員對技術信息的竊取與干擾、體制內人員基于不法利益鏈條或法律灰色地帶而表現出的破壞信息技術的非法行為而導致的防控安全漏洞以及體制內外共謀而進行的非法信息技術安全行為等導致的風險。除此之外,表征為信息技術而導致的某些風險,還可以表現為地震、洪災、颶風等環境方面的影響。奧康納等為代表的學者認為,由于技術的意識形態性,社會主義條件下能有效規避資本主義由技術的異化而帶來的生態環境的破壞及其一系列嚴重的自然災害[9]20。認為技術具有意識形態性的還有哈貝馬斯(3)參見哈貝馬斯.作為意識形態的技術與科學[M].李黎，郭官義，譯.上海:學林出版社,1999.等,這種觀點給社會主義條件下潛在技術理性的消解與社會主義治理共同體利用技術防控社會風險提供了堅實的理論基礎和較大的現實可能性。因此,無論從人或技術的單一層面來看,還是從人與技術兩者之間關系層面來看,辯證的思辨模式將是人正確利用技術防控社會風險的重要保障。

三、重要階段中的問題及其應對策略

突發性公共事件演變過程中的關鍵節點、密切相關的且敏感人群是可能將突發性公共事件推向另一軌道的重要因素[10]。因此,對于突發性公共事件的輿情,我們需要重點關注其潛伏期、爆發期、動蕩波折期等幾個重要階段。

潛伏期是突發性公共事件發展的初級階段。在潛伏期,整個突發性公共事件雖已初步顯現,但事件可能發展的規模以及事件發生的緣由并未真正展現在公眾面前,這時,任何不以事件本身真實面貌而出現的風吹草動都可能呈現出“燎原之勢”。就政府而言,一方面,要對突發性公共事件本身加以高度關注,認真分析突發性公共事件發生的緣起以及可能的走向;另一方面,應對突發性公共事件可能發生的輿情保持高度的警覺性,要充分防范因輿情可能引發的意識形態問題,因為這“關乎政治與國家安全,與利益、權力和權利以及社會發展、時代氛圍等密不可分”[11]。就民眾而言,對于與突發性公共事件密切相關的民眾,應密切配合政府等相關部門，將突發性公共事件對自身造成的不良影響或損害降低到最低限度,而不是驚慌失措，無所作為;對于處于突發性公共事件外圍的民眾,在做好自身防護的同時,要理性科學地對處于突發性公共事件中的民眾予以力所能及的物質上的援助和心理上的關懷。

爆發期是突發性公共事件發展的緊迫階段。對于爆發期所出現的某些偏離事件本身的輿情,政府相關部門應以事實為基礎,以充分的證據來對廣大民眾加以引導、歸正,讓那些偏離事件本來面貌的輿情在以事實為基礎的真善美的語境中不攻自破。同時,應對突發性公共事件中的涉事群體、圍觀群體、受波及群體等加以正確區分,并根據他們的態度、行為等采取有針對性的處理方式,避免由于處理不慎而對相關涉事群體造成二次傷害或傷及無辜?？傊?對突發性公共事件爆發期輿情的處理,既是對政府相關部門耐心與毅力的考驗,也是對政府相關部門辨別能力、治理能力、執行能力的檢驗。

動蕩波折期是突發性公共事件發展的關鍵階段。由突發性公共事件衍生出的意外事件,具有朝著不可控、不可預知方面發展的可能性。就政府相關部門而言,應在關注原有突發性公共事件的同時及時跟進,積極采取有效措施來應對這些分化出來的突發性公共事件,以避免形勢的進一步惡化。事件爆發地區與事件周邊地區、事件施援地區之間應互聯互動、密切合作,保障信息的暢通、物資的充足、機制的協調,做到信息透明、決策科學、應對得當、監督有力。就廣大民眾而言,應盡可能掌握第一手的真實信息,培養自己在突發性公共事件中獨立思考與辨別的能力,避免次生性突發公共事件對原生性突發公共事件產生進一步沖擊,以確保突發性公共事件朝著平穩可控的方向發展。

四、效度檢驗中的某些“空缺”及其重構

網絡輿情是反映社會安定團結、和諧穩定的重要指標,應對突發性公共事件的網絡輿情是網絡風險防控中極為重要的內容之一。因此,社會治理共同體在防控突發性公共危機時,需有效應對突發性公共事件中的網絡輿情風險。突發性公共事件爆發后,網絡就成為了人們了解、探討和評論此類事件的第一“管道”。而個體在交流傳播這類事件時,其聲音常常被良莠不齊、真假莫辨的海量信息所淹沒,從而可能造成真實信息的缺失。大量真假莫辨信息的疊加甚至沖突,極易引起民眾的恐慌,使政府部門在應對這些突發性公共事件時也會受到較大的干擾。因此,政府應該將媒體作為治理的工具之一,充分發揮政府自身在媒體中的“主場優勢”與“代言人”的作用[12]。

我們應將突發性公共事件本身與圍繞著突發性公共事件而產生的輿情定性之間的“空間地帶”進行有效而細密的梳理與架構。如果對突發性公共事件本身與圍繞著突發性公共事件而產生的輿情定性之間的“空間地帶”缺少必要的邏輯架構，導致這個“空間地帶”過于寬泛，將可能導致兩個負面結果:其一是對海量信息無從判斷,無法從雜多的海量信息上歸納出信息的本質特征,從而無法對網絡輿情性質以及網絡輿情走向做出正確的判定;其二是在性質上易將突發性公共事件所形成的網絡輿情與“先在設定”的網絡輿情直接進行“對接”,從而忽略事件本身的發展狀況與圍繞著事件所形成的輿情之間的關系及走向,也就是說缺少建立二者之間必然連接的體系架構所需要的判斷基礎。因此,對“空間地帶”進行有效而細密的梳理與架構勢在必然。首先,要突出輿情主題,一次或數次網絡輿情的發生發展可能會出現“多中心”的情況,輿情主題的多樣則意味著真正“中心”的藏匿,“多中心”僅是某一真正“中心”源頭的分支或表象。因此,政府在對輿情進行治理與管控時,應突出真正的輿情主題,以主題輿情這一“主要矛盾”為突破口來帶動解決其他輿情問題。其次,要把握宏觀,關注輿情走向。輿情從顯現、發展、爆發到完結,整個過程并非是一條直線,因此需要抽出主線,以主線的發展態勢來研判輿情的外在走向與內在規律。

某些輿情的內在機理體系與評價標準過于主觀化、形式化,缺少科學的量化測量體系與標準,在輿情信息公開的透明度、輿情來源上的合理化、輿情傳播的集中度、輿情傳播的廣度與深度、輿情傳播的速度與力度等上存在問題,而政府相關部門對此的質量監管與提升是輿情監督和管理效能的重要體現[13]。在這里，我們需要注意的是,伴隨著突發性公共事件的發生、發展,會形成兩種形式的輿情,即網絡輿情和“非網絡”輿情。所謂網絡輿情,是指民眾以網絡為中介對突發性公共事件進行交流、探討形成的觀點、情感等內容;所謂“非網絡”輿情,是指民眾在網絡空間之外形成的對事件的相關觀點、情感等內容。這兩種輿情形式具有一定的關聯性,即網絡輿情可以影響進而轉化成“非網絡”輿情,而“非網絡”輿情同樣可以影響進而轉換成網絡輿情。其中,“非網絡”輿情分為城市空間的和非城市空間的。對于城市空間的“非網絡”輿情而言,具有空間小、人口密度大、傳播速度快、傳播范圍廣、破壞性強與輿情修復難度大等特點;對于非城市空間的“非網絡”輿情而言,具有空間大、人口密度小、傳播速度慢、傳播范圍相對有限、破壞性較弱與輿情修復性難度小等特點。而網絡輿情由于網絡傳播的迅捷性,將城市與鄉村之間原本巨大的空間變得近在咫尺。無論是網絡輿情還是“非網絡”輿情,均是民眾對突發性公共事件某種意見的表達,而意見來源中視角的多維性、意見個體的多樣性、意見關涉利益群體[14]的差異性、意見主體認知能力的參差性等,會使信息變得混亂而無序。此時,網絡輿情與“非網絡”輿情表現出了它們的兩面性：一方面,它們部分地反映了民眾對突發性公共事件的看法與呼聲；另一方面,由于網絡本身與網絡之外公共空間存在著法律、政策、規章等上的某些空白,一部分處于灰色地帶被遮蔽著的“意見”就易形成對法律、政策、規章等的無視與沖擊,導致脫離道德的無序與突破法律的盲動,從而進入危險之境與負能量的隱藏之所,其潛在危險所危及的絕非僅僅是某一個體或群體,其會在更廣范圍上對社會組織、政府部門、國家機關造成隨時可能引爆的環境破壞,而危機則意味著應對危機事件決策出臺的訴求[15]500-505。因此,在突發性公共事件發生時，我們首先應充分關注的自然地理環境、交通、城市生活基礎設施與生活保障能力、醫療衛生狀況、政府動員能力、群眾應急反應能力、災害地區社會資源調配能力、周邊社會救助能力、社會心理承受能力與災害自我修復能力、自然災害與人為失誤可能的疊加等問題。

因此,我們需構建網絡輿情風險預警與監控體系,統合定量與定性中的分析,進而分析輿情爆發時各種數據指標的價值意義。另外,我們需關注突發性公共事件與由此引發的網絡輿情之間的關聯度,避免因網絡輿情可能引發的次生災害與原初突發性公共事件之間的疊加；需建立網絡輿情評估評價體系,對網絡輿情爆發的源頭、路徑、特征、規模等進行正確評估，以此劃分不同網絡輿情風險等級，并針對不同網絡輿情等級采取相應的舉措；注重分析突發性公共事件等級、網絡輿情等級、應對方案等級三者之間的內在關聯度等?？傊?我們需要“建立有效的合作機制”[16],將政府部門、輿論媒體、群團組織、實體單位、網絡民眾等聯合起來，形成風險防控過程中的“社會治理共同體”與“人類命運共同體”,避免因多邊權力邊界模糊而導致的權力異化和救急應對行為的混亂,為化解以上事件可能產生的矛盾與沖突提供預備方案。