國土空間規劃體系下實用性村莊規劃編制研究
——以沂南縣朱家林片區村莊規劃為例

張 璇 李 純

（同圓設計集團股份有限公司，山東 濟南 250101）

改革開放40多年，中國城鎮化高速發展，與此同時，城鄉兩極差異化問題更加突顯，鄉村發展總體上處在落后、蕭條、衰敗的狀況。黨的十六大提出“五個統籌”，“城鄉統籌”位之首位。隨后，各地市積極開展了農村社區建設、美麗鄉村建設。十九大國家提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！倍粥l村振興戰略要求。2019年5月，《中共中央國務院關于建設國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18 號）出臺，明確村莊規劃是“五級三類”國土空間規劃體系中的重要一環?！度舾梢庖姟访鞔_“多規合一的村莊規劃，作為詳細規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據”。同月，自然資源部印發《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（自然資辦發〔2019〕35號），提出“要整合村莊土地利用規劃、村莊建設規劃等鄉村規劃，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合，編制‘多規合一’的實用性村莊規劃”。

自此，各省市積極探索國土空間規劃體系下實用性村莊規劃編制路徑。筆者在分析新時期村莊規劃與傳統村莊規劃的差異的基礎上，以沂南縣朱家林片區村莊規劃為例，積極探索編制方法，應對現階段鄉村振興戰略及新時期國土空間規劃的新要求。

1.新時期村莊規劃與傳統村莊規劃的差異

早在2006年，中央1號文件《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》出臺，正式將村莊規劃納入各級政府的工作范疇，重在指導村莊建設工作。2008年，城鄉規劃法出臺，確定村莊規劃為法定規劃，同時“鄉村建設規劃許可”制度開始實行。2013年的中央1號文件《中共中央、國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》，第一次提出了要建設“美麗鄉村”的奮斗目標，“美麗鄉村”建設首次在國家層面明確提出。2018年，《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出“實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代‘三農’工作的總抓手”。2019年5月，《中共中央國務院關于建設國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）、《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（自然資辦發〔2019〕35號）陸續出臺，再次明確且強調了村莊規劃的法定地位，“多規合一”的實用性村莊規劃編制工作在全國范圍內開展。

總體來看，村莊規劃 經歷了從一開始指導村莊建設，到注重改造美麗鄉村建設，到鄉村建設五大振興，再到國土空間背景下“多規合一”、全域全要素管控的實用性村莊規劃四個發展階段，新時期賦予了村莊規劃新的職責，下面對具體分析新時期村莊規劃與傳統村莊規劃的差異。

1.1 規劃定位的轉變——更加明確：由法定規劃到鄉村地區的詳細規劃

2008年，出臺了《城鄉規劃法》，雖然確定村莊規劃為法定規劃，“鄉村建設規劃許可”制度也開始實行，但大多城市往往忽略村莊規劃的法定性，雖較大量的村莊規劃已經編制完成，但是實施度極低，雖為法定規劃，但對村莊建設的控制和約束效力并未體現。

自《中共中央、國務院關于建設國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》出臺，國土空間規劃體系改革正式拉開帷幕，將村莊規劃納入“五級三類”體系，鞏固了村莊規劃的法定地位，明確村莊規劃是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是實施國土空間用地管制、核發建設規劃許可的法定規劃。

村莊規劃雖然一直是法定規劃，但規劃定位已經發生較大變化。在原來的規劃體系中，詳細規劃包括控制性詳細規劃、修建性詳細規劃；而在國土空間規劃體系中，詳細規劃不僅包括城鎮開發邊界內的詳細規劃，也就是傳統的控制性詳細規劃、修建性詳細規劃，還包括城鎮開發邊界外的村莊規劃。村莊規劃的規劃定位發生了重大轉變，這一變化，也更利于管理者更直接地指導村莊建設。

1.2 突出強調“實用性”的管理和實施，直接指導村莊建設發展

傳統的村莊規劃的規劃區范圍沒有明確的規定，不是以行政村為邊界，多個村莊規劃存在重疊或者遺漏的情況。新時期的村莊規劃明確是以行政村為單位進行編制，可以一個行政村單獨編制，也可以幾個行政村一起編制。

另外傳統村規劃村域內部的地類劃分不明晰，農林用地分類過粗，存在性質不明的用地分類。而新時期的村莊規劃強調全域全要素的管控，不存在規劃空白。

以行政村為前提、以全域全要素為基礎的村莊規劃編制成果，更便于村莊規劃的管理、項目的建設實施，也更便于指導村莊的建設發展。

1.3 規劃內容的轉變——由注重村莊內部建設到堅持全域全要素空間管控

傳統的村莊規劃更加關注村莊內部的建設情況，注重農房建設、村居環境、道路、供水、排水、供電、垃圾收集等農村生活、農業生產等基礎服務設施等各項建設的用地布局和建設要求，用地分類的劃分側重生活、建設用地方面，對生產、生態方面關注較少。新時期的村莊規劃堅持底線思維，在落實永久基本農田保護與生態保護的相關內容的基礎上，堅持村民主體地位、尊重村民意愿、反映村民訴求。除了注重農房建設、村居環境、基礎設施等生活空間的建設外，也更關注生產空間、生活空間的發展，更加注重全域全要素空間管控，以期實現生產、生態、生活三生空間的融合。

2.實用性村莊規劃編制路徑研究——以沂南縣朱家林片區村莊規劃為例

規劃村莊位于朱家林田園綜合體范圍內，而朱家林田園綜合體是全國首批國家級田園綜合體，和其他村莊相比，基礎條件比較好。因此，村莊規劃的目的是通過對朱家林田園綜合體核心區的細化研究，指導項目的建設落地，從而帶動村莊的發展。

作為有一定產業發展基礎、居民點建設也已有所提升的村莊，規劃的重點首先應該是抓住村莊永續發展的核心點——產業的謀劃；但前提是充分摸清現狀、尊重民意，同時要遵守新時期村莊規劃的原則，全域全要素管控，探索生產、生態、生活三生空間的融合發展。

2.1 基礎調研詳實，尊重民意

朱家林片區位于沂南縣岸堤鎮鎮區北部，處于沂南、沂水、蒙陰三縣交界處，是沂南縣的西部門戶。片區處于緩坡丘陵地帶，整體地勢為西北高，東南低。村莊坐北朝南，形成了北靠長嶺，南望平原的地形特征，但山體資源利用率較低。

產業方面，片區一產基礎良好，成熟項目眾多。但是，通過調研發現，當地村民很少參與經營、管理，收入來源仍以外出打工、務農為主，由于當地產業帶動性較弱，片區人口外流、老齡化現象比較普遍；同時，人口外流也導致空閑宅基地較多，空閑宅基地已超30%。

調查者也以問卷調查的方式，更深入地了解了村莊現狀以及發展訴求。了解到村民對朱家林片區的建設滿意度比較高，但其中東北村、大峪莊村兩個自然村的基礎設施現狀比較差，急需要完善；村民收入以種植和外出打工為主，需要植入“接地氣”的產業，來帶動當地村民共同致富。

2.2 堅持產業引領，帶動發展

規劃堅持產業引領，帶動村莊發展，提出了“核心引領，明確村莊發展主題，錯位發展”“串珠成鏈，定制精品旅游線路，聯動發展”兩大發展戰略。

產業選擇方面，提出四大策略，分別是：植入綠色生態旅游產業，與區域紅色旅游產業互補發展；植入鄉村氣息、“接地氣”產業，提高村民參與度，體現鄉愁美學；憑借“北靠長嶺，南望平原”的生態優勢，植入康養度假產業，打通銀發市場；堅定朱家林文化產業核心定位，吸引創客返鄉發展。形成了朱家林文化創意、柿子嶺理想村落、大峪莊康養度假、東北村民俗文化四大核心引領，明確了一村一品的村莊發展定位。同時，結合村莊發展主題，植入支撐產業，串珠成鏈，形成親子游、體驗游、文化游三條主線，聯動發展。最終形成了“一核引領，兩帶三心 ，多點聯動”的產業布局。

2.3 優化三生空間，重構格局

規劃對生態空間、生產空間、生活空間的農用地、建設用地、自然保護保留用地進行梳理，優化全域空間，重構格局。

2.3.1 生態空間鋪底

規劃首先通過單因子道路交通、地形高程、地形坡度、用地類型、水文流量等疊加分析，確定權重、賦分，得出生態敏感性分析，分值越高，生態敏感性越高；同時落實生態保護紅線規劃、土地利用總體規劃，將規劃區劃為自然保護區、自然修復區、田園種植區、適宜建設區，并對每類空間從控制要點、控制規則、控制措施等方面提出了管控規則。

2.3.2 生產空間優化

規劃落實永久基本農田保護規劃，優化了農田布局，并針對永久基本農田與實際耕地空間不匹配的情況，進行了生產空間用地整理工作，明確了各類調整用地規模、性質，保障產業項目落地實施。

2.3.3 生活空間提升

規劃提出了盤活村莊宅基地的策略，通過整合零碎、閑置宅基地，采取自愿有償退出或租賃等多種方式，植入新功能與業態。

提出四大提升舉措，分別是便利出行，疏通道路；功能置換，植入新功能與業態；更新住宅，提高村民居住環境；見縫插綠，提升村民生活質量。

2.4 提升居住環境，精致生活

規劃對村莊宅基地進行了甄別，從保留整治、改造提升、拆除重建、新增新建四個方面，提出了居民點建設導則，指引村莊建設，打造精致生活。

2.4.1 保留整治

規劃以保留整治為主，對村民住房、村居環境等進行綜合整治。

2.4.2 改造提升

以功能置換為前提，進行特色改造，重點對大峪莊自然村西北部村居、東北村自然村北部及村委會主街村居進行改造提升，共計127處居住用房；改造應保留原有石墻灰瓦等特色要素、鄉村風情和古樸韻味，進行創意改造。

2.4.3 拆除重建

規劃引導村內部分建筑質量較差對的房屋拆除重建，共包括86處居住用房。

2.4.4 新增新建

規劃保留村莊肌理，以“針灸”的方式，新建民居建筑、大峪莊民俗文化館、東北村鄉村大舞臺等經營性建筑，為村莊注入新鮮活力。

3.村莊規劃編制的思考

3.1 堅守底線管控，優化全域空間格局

規劃應堅持底線管控，統籌協調生態保護、農業生產和村莊建設的不同需求，優化生態、生產、生活三類空間格局，協調形成互不交叉重疊的生態保護紅線、永久基本農田保護線、村莊集中建設邊界等控制線。細化并協調這些空間要素的關系，優化全域空間格局，實現鄉村地區山水林田湖草全域、全要素空間管控。

3.2 強化產業引領，提升鄉村振興實效

產業振興是鄉村五大振興的關鍵、鄉村發展的動力，只有夯實了產業根基，讓鄉村具有“造血”功能，才能激發村民自身的內在動力和蓬勃活力，最終實現鄉村振興。因此，村莊規劃應強化產業引領，結合村莊實際，植入“接地氣”的產業，培育“職業村民”，帶動當地村民共同致富。

3.3 挖潛盤活存量，更新村莊功能布局

隨著城鎮化的推進，大量農村人口轉移到城市，農村“空心化”現象嚴重，宅基地閑置情況非常突出。盤活農村閑置宅基地，推動宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，可為鄉村振興提供新動能。盤活、用好農村宅基地，因地制宜更新村莊功能布局。既是對農村生活、居住方式變革的適應，也是推動鄉村振興、助推農村產業發展的重要舉措。

3.4 探索留白機制，預留彈性發展空間

村莊發展是動態持續的過程，存在諸多不確定性因素，為應對未來發展的不確定性，在村莊規劃中應積極探索留白機制，“空間留白+產業留白+指標留白”并行，合理預留可持續發展的彈性空間。規劃管理部門也應積極探索留白空間的啟動機制和動態調整機制，嚴格把控規劃建設。

4.結語

國土空間規劃體系下的村莊規劃已從最初的只關注農業發展問題，轉向對三產融合發展路徑的探索；從單一的人居環境改善，擴充到村莊全域全要素空間的重構和環境治理。而作為新時代的規劃人，應從村居環境建設、全域全要素管控兩個維度，積極探索編制“能用、實用、好用、管用”村莊規劃的路徑，實現從宏觀的政策性引導到微觀的具體建設實施，真正體現出作為鄉村地區的“多規合一”詳細規劃的現實意義。