區域協調發展戰略下市級立法協作研究

黃利紅，段珍珍，李婧雯

(三峽大學 法學與公共管理學院，湖北 宜昌 443000)

區域協調發展是一項需要各方面協同工作的浩大工程，其中就包括地方立法協同，區域協作立法因其更能解決區域之間的發展問題而受到廣泛應用?！吨腥A人民共和國立法法》(以下簡稱“《立法法》”)2015年修改后，市級的立法主體由之前49個較大的市擴大到284個設區的市，這一變化使我國地方立法權主體的數量激增，對立法協作提出了新需求。2021年4月7日召開的武漢城市圈區域協同立法第一次聯席會議，武漢、鄂州、黃石、孝感、咸寧、黃岡、仙桃、天門、潛江9市人大常委會討論通過《武漢城市圈區域協同立法框架協議》； 5月12日，湖北省“宜荊荊恩”城市群(宜昌、荊州、荊門、恩施)區域協同立法第一次聯席會議通過了《湖北省宜荊荊恩城市群區域協同立法框架協議》；2021年4月22日，廣州市與佛山市的人大常委會法工委簽署了《關于加強兩市協同立法的合作協議》，通過全面整合兩市地方立法資源，力圖解決地方立法間沖突，為區域經濟發展提供統一的法治保障……可見，市級層面都在不斷探索開展協作立法。2021年8月，中共中央、國務院聯合印發的《法治政府建設實施綱要(2021-2025年)》指出要完善立法工作機制，其中要求之一就是“推進區域協同立法”，并提出了“強化計劃安排銜接、信息資源共享、聯合調研論證、同步制定修改”的措施建議。

一、地方立法權擴容前地方立法協作實踐

有學者將立法協作二分為立法工作協作和立法權行使的協作。立法工作協作，是有關立法工作機構在具體立法事務層面上的協作，包括立法工作經驗的交流、立法信息交流、立法技術的統一，甚至包括法規條文的借鑒；立法權行使的協作，是有關立法機關之間實際行使立法權活動的協作，主要任務是保證各地的具體法律制度在出臺時機上或內容上的協調或一致[1]。

早期進行地方立法協作實踐探索的，是區域經濟一體化程度較高的地方，例如長三角、東三省、珠三角、京津冀。2006年1月14日到15日，黑龍江、吉林、遼寧三省召開了東北三省政府立法工作協作座談會，形成的《東北三省政府立法協作框架協議》是我國地方立法協作的首部文件。2014年，蘇滬浙皖地區就大氣污染防治工作，首次開啟了地方性法規層面的立法協作。2015年京津冀三地人大通過《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》，將我國的地方立法協作提升至新的層次。這一時期地方立法協作主要有以下幾個特點：

一是協作立法主體主要為省級政府。在以上既有實踐中，地方立法協作多是在省級的人大或政府間，并且主要是政府之間協作制定規章。東三省、珠三角、長三角地區之間的立法協作都是政府之間的，只有近年的京津冀之間的協作是在人大之間。

二是協作立法事項聚焦經濟領域。盡管《立法法》授權省一級人大的立法權限很廣闊，但是既有的立法協作實踐都是以區域經濟一體化為動力進行的，在此背景下地方立法協作就以經濟領域的協作為主了。以東三省為例，2012年公布已完成的22個協作立法項目主要圍繞在促進科技進步、裝備制造業和非公有制經濟發展等方面。

三是協作立法程序主要是互相配合?？疾旒扔械牧⒎▽嵺`，具體程序多為各立法主體在信息共享和協商溝通的基礎上，將立法規劃和年度計劃同步推進，在重大立法事項上協商達成一致，然后各自出臺地方性法規或者地方政府規章。嚴格來說，這種程序并非是完整意義上的地方立法協作的程序，這只是在信息共享基礎上的淺層次互相配合而已[2]。

綜上，地方立法權擴容之前的地方立法協作實踐就是省級立法主體之間在區域經濟一體化的背景下，針對經濟類事務，在信息互通基礎上的聯合行動。

二、地方立法權擴容后市級立法協作的必要性

(一)避免地方立法軟沖突增多 隨著地方公共治理需求的增加，以城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等為主要內容的區域協調發展理念受到中央和地方關注。中央主導形成多區域協調發展模式，可以說是一種“被動的”聯合協作，各地以周邊區域相似的經濟、環境、歷史文化為基礎，形成“主動的”協調發展模式。由于中央將多區域視為一體尋求整體的利益最大化，地方則是多區域求同存異尋求本地區的利益最大化，兩者協調發展的側重點不同，使得協調發展的模式存在差異[3]。葉必豐教授認為區域協作立法是解決區域之間發展問題的五種治理機制之一[4]，并提出強化和完善行政契約制度和磋商溝通機制的方案[5]。在區域資源和經濟發展的不平衡狀態下，通過協作立法模式，避免新的沖突，通過效率來帶動協調，實現區域之間的共同和協調發展[6]。

法律地位平等的立法主體之間發生沖突，因為沒有相互約束的關系，所以被學者稱之為“軟沖突”[7]。這種“軟沖突”是一種非常尷尬的現象，地方立法碎片化，破壞地方法制統一。在地方立法權擴容之后，立法數量會激增，地方立法之間的矛盾必將越來越尖銳。地方立法協作作為一種柔性但可以“斷根”的處理方式，可以很好的化解橫向立法沖突，保證地方法制統一。

我國是一個單一制的國家，維護國家法制的統一和尊嚴是《憲法》的要求。保證國家的法治建設有法可依。具體到地方立法來說，同位階的法律規范應當保持和諧統一，才能保證法律平等地適用于公民上，促進經濟協調發展和社會全面進步，加快法治建設步伐。

(二)城市群發展需要城市之間進行地方立法協作 黨的十九大報告明確提出，要構建以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。盡管城市群是一個由來已久的概念，但是近些年才作為國家戰略提出并付諸實施，如2015年4月印發的《長江中游城市群發展規劃》和 2016年12月28日印發《中原城市群發展規劃》等。城市群通過拓展和調整區域空間，優化城市化推進方式，推動科技創新和戰略性新興產業發展，進而形成區域融合發展的新格局[8]。

城市群的興起和發展是一項新的探索。從歷史經驗來看，新事物的出現總會導致現有體系的調整或重構，或是促使一項新制度的產生。城市群的發展過程離不開和諧統一的法制環境，而和諧統一的法制環境需要地方立法協作的構筑。然而就既有的城市群發展中的地方立法協作而言，并沒有迸發出作為一項新事物應有的活力。其原因在于在地方立法權擴容之前，大多數市級立法權的缺失[9],比如在中原城市群的九個城市中，只有鄭州和洛陽擁有地方立法權，這就直接導致在城市群的發展過程中，各城市之間沒有一個可以平等協商的基礎。這種平等應該是一種實質的平等，不僅僅是形式上意思表示的平等，更要是地位上實質的平等[9]。沒有了平等協商的基礎，協作便無從談起。

在地方立法權擴容之后，設區的市都有了地方立法權，解決了之前城市群發展中地方立法協作最源頭的問題，給其注入了新的活力。城市群發展規劃為立法協作指明了事項,諸如《中原城市群發展規劃》對城市群的協作具體包括以下幾個方面：一是深化區域內的產業分工協作，以打造優勢產業集群為目標，完善產業協同機制；二是加快基礎設施的互聯互通，包括建設現代綜合交通系統、構建高效泛在的信息網絡系統、完善現代能源支撐系統、強化水利支撐能力、健全城市基礎設施系統；三是推進生態環境共保共治；四是促進公共服務共建共享，以推動文化繁榮發展、聯手打造健康中原、共建人力資源高地、推動社會保障聯動為目標；五是全面提升對內對外開放水平，積極參加“一帶一路”建設，建設對外開放合作平臺，深化區域交流合作。

《長江中游城市群發展規劃》在三大城市群下分設不同功能定位的小城市群(圈)，共同推進相關事項，如“荊州—岳陽—常德—益陽”統籌積極推進洞庭湖生態經濟區建設，“黃岡—安慶—六安”統籌開發利用紅色旅游與生態旅游資源。

從規劃中的這些內容我們可以看出來，城市群追求的協作不再只是拘泥于經濟類事務，而是具體到城市管理與發展的方方面面，基礎設施、公共服務、生態環境等都是城市群發展中所需要一體化的方面。這些城市群發展規劃只是一個政策性質的展望，而實現它還是要靠落到實處的法律，立法協作是必不可少的措施。只有從立法層面就實現協作，將各方面納入法治的軌道，營造統一和諧的法制環境，城市群的發展才是最為穩健的。城市發展中的一體化不是單靠相互之間的信賴就可以實現的，利益是城市發展永恒的追求，而能遏制住利欲，獲得城市群和諧的一體化狀態，依靠協作立法實現統一的法制環境是個不錯的選擇。在城市群發展得如火如荼的今天，地方立法權的擴容可謂是廓清了其前進道路上的阻礙。

三、地方立法權擴容后市級立法協作的可行性

(一)新增立法主體的地方立法權限一致和事項趨同 《立法法》將設區的市的立法權限統一限定在特定的三類事務上，所以這些主體在協作上有相同的立法權限，繼而使得地方立法的調整對象和調整范圍趨同，這就為協作提供了基礎。有學者將地方立法協作的事項概括為三大類,即經濟發展規劃與產業政策、政府監管與社會公共服務、環境資源利用與生態保護[10],這些事項和設區的市的立法權限有重合之處。

下文選取宜昌市、荊州市、荊門市、襄陽市這四個相鄰的市為對象，通過對比分析這些市人大常委會立法工作以及未來的立法計劃(如表1)，具體分析這些市在獲得了立法權之后地方立法協作的空間。

表1 宜昌、荊州、荊門、襄陽地方立法情況(2016年1月-2022年3月)

表1中宜昌、荊州、荊門、襄陽四個市目前已經完成的立法項目，是它們各自立法需求中最迫切的領域。宜昌是我省著名的旅游城市，致力于打造成為現代化特大城市，城區建筑立面景觀和綠地景觀作為展示和宣傳城市形象的重要窗口，對打造優良的人居環境、促進城市旅游業發展具有十分重要的意義；荊州市在歷史文化方面，境內有大批楚文化、三國文化、紅色文化的古跡遺址，環境保護方面，境內江河縱橫、湖泊密布，特別是荊江、洪湖、長湖、洈水以及荊南四河等重點水域的保護和利用等方面，都需要通過地方立法予以規范和保障；荊門作為現代農業示范市、節能減排財政政策綜合示范市，隨著城市的不斷發展，城市綜合管理、漳河水庫等水資源保護、大氣污染等綜合治理都需要地方立法來規范和保障；而襄陽的城墻和漢水，早已作為襄陽的城市名片，被印記在中國魅力城市的頒獎詞當中。襄陽首個地方立法計劃聚焦“一城一水”的保護，充分展示了立足實際、彰顯特色的立法導向。所以在地方立法權這道閘門開啟之時，這些立法項目便第一時間開花結果了。

然而，從各個城市的立法大趨勢來看，立法項目相似度極高。正如上文所述，之所以一開始呈現出遍地開花的景象，是因為各個城市的特色、發展方向不一樣，所以對于立法項目的需求有輕重緩急之分，在獲得地方立法權的第一時間內，立法的重點也就有了差異。在之后的立法規劃中，我們可以看出來，市之間立法的項目是非常具有共性的，這與設區的市只能在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護這些方面立法有關系。然而仔細分析這些有限的立法權限，我們發現地方立法協作也有很大的操作空間。

首先是城鄉建設與管理方面的立法。在一定范圍內的城市，因為有相同的歷史文化基礎，地域上的便利，經濟各方面交往的頻繁、利益基礎不斷深厚，其城市管理和發展方式都是大同小異的，四市立法事項高度相同的主要是三類：一是關于文明行為促進的法規，四個城市均已經獲批。二是城鄉管理中的垃圾管理，四市均涉及，荊門市和襄陽市已經實施，宜昌市在審議之中，荊州市在立法計劃之中。三是電動自行車管理。宜昌市先行，襄陽市緊接著出臺，荊州市和荊門市也進入預備立法。城市的特色之所以稱之為特色，最重要的是因為少，所以地方立法中關于特色立法的畢竟只是少數，更多的是相同的管理對象、方式。城市管理中不外乎就是垃圾管理、市民行為規范、城市綠化、城區的建筑物管理等方面，立法工作也就圍繞這些方面進行。所以地方立法在城鄉建設與管理方面非常具有相似性的。

其次是環境保護方面的立法，上表中的四個城市立法工作均涉及的比較多，說明環保在立法中的地位越來越重要。一是生態，首先是《荊門市生態環境保護條例》，宜昌市關于城市綠地保護的法規也是保護綠色生態屏障；二是關于河流湖泊的保護，《宜昌市黃柏河流域保護條例》《襄陽市漢江流域水環境保護條例》《荊州河湖長保護條例》均已實施。環保是現在的熱門詞條，從中央的“綠水青山才是金山銀山”，到地方的“守護一方山水”，無一不透露著環保在現代社會的重要地位。三是關于大氣污染防治的，宜昌市和荊州市的立法事項完全一致，聚焦揚塵污染，荊門市則側重整體和餐廚油煙，襄陽市著眼于秸稈焚燒?？梢?，設區的市環境保護立法事項具有一定的趨同性。

再次是歷史文化保護方面的立法。歷史文化可以算是地方立法中最具城市特色的一項了，荊州、荊門、襄陽、宜昌這四個市都處在荊楚文化背景之中，具有相同的歷史文化和歷史古跡，是有立法協作空間的。歷史文化保護立法主要包括兩類：一是文化遺址保護立法。諸如荊州古城、襄陽古城墻、荊門屈家嶺遺址均已獲得或即將獲得地方立法保護，宜昌的三國猇亭古戰場等遺址的保護可以借鑒。二是非物質文化遺產保護立法。荊門、襄陽、宜昌這三地已經或即將制定相關立法。

(二)新增立法主體所在地方的客觀條件相似 地方立法的原則之二就是有特色，體現地方特色是地方立法主體在立法時永恒的追求。地方立法的實質也就是按照法律規定，在不違反上位法的前提下，根據本行政區域內的實際情況和具體需要而進行立法。不同的行政區域立法有不同的地方特色，它由其特定的區域環境、經濟基礎、政治環境、外部條件、文化氛圍等決定。離開了這些地域因素，地方立法就成了無水之源、無本之木，根本沒有存在的必要了。而立法協作之所以能在不同的市之間進行，是因為各行政區劃在地理位置、經濟發展、文化水平、居民生活、風土民情、外部環境等客觀條件上有廣泛的相同點或相似性，在這些客觀條件基本一致的地方間實施地方立法協作，更容易找到共同的利益基礎，具有較強的可行性。如上文所提到的宜昌、襄陽、荊州三個市之間有相同的歷史文化底蘊，都是受荊楚文化的影響，這種客觀條件的相似性決定了這三個市在保護古城墻的條例中有很大的相似性，而通過立法協作的方式來進行歷史文化保護，涉及到的不僅僅是立法成本降低等問題，也為旅游一體化提供了法制保障。協作立法有助于形成學者們所說的地方立法 “疊加優勢”，夯實區域法治基礎，為區域合作創造良好條件[11]。

四、地方立法權擴容后市級立法協作機制體系化設想

隨著區域協調發展的推進，市級立法協作運行機制需要一套完備的體系，不僅包括地方立法協作的初級形式，即信息共享以及在此基礎上展開的常規化溝通機制。還有地方立法協作的高級形式，即共同立法等。因此，地方立法協作的新機制構建應該是在這兩種協作形式基礎上形成的一套完整的體系。

(一)形成多渠道的市級立法信息共享機制 地方立法權擴容之后，地方立法協作的主體增多，相應的立法信息分享的主體也在增多，所以立法信息交流機制的構建在參加立法信息交流主體確定的情況下，可以是多層次、多渠道的。一是定期召開立法信息交流會，參與交流會的主體匯報各自的立法規劃以及立法動態，各參會的立法主體可以根據參會所得到的信息調整自己的立法工作。這些立法主體還可以不定期就某一項立法項目進行專題研討，在信息充分分享的基礎上達成立法共識。二是充分利用方便快捷的立法信息交流平臺，保障立法信息的互聯互通，讓各地方立法主體都能及時獲取各地的立法動態信息，實現立法信息的零距離交流、完全共享。

(二)設立市級立法協作的專門機構和運行機制 要保證地方立法協作落到實處，就必須成立一個專門的協調機構，以設立專門委員會的形式比較可行，這個機構對地方立法協作工作進行綜合協調。委員會的組成人員由各地方的人大、政府派員組成，各地方的人員數額均等，每位成員的表決效力相等。專門委員會依照穩定的工作制度，做好包括形成決議、執行協議、解決糾紛及跟蹤評價等工作，建立以聯席會議為載體的常規化溝通機制，在立法信息共享的基礎上，有協作意向或者面臨著共同立法問題時，通過充分的洽談，確定立法協作的框架，簽訂立法協作協議，為地方立法協作提供組織保障。

(三)探索市級立法的深度協作機制

1.地方共同立法機制。地方立法協作機制不僅要解決地方立法之間的“軟沖突”，而且要為區域協調發展中的每個地方都創造一個良好的法制環境，促進各地一體化發展。地方共同立法機制是在各方自愿參與、平等協商、相對妥協的基礎上進行的，比如在城市群戰略影響下的市之間，以契約的方式，簽署一個共同立法的協議，協定的內容應該包括共同立法機構的設定、共同立法的內容、生效的方式等。這是地方之間的一種深度合作，適應區域協調發展進程對和諧統一法制環境的需求。

2.示范法機制。地方立法有一個特點就是容易受地方利益或需求的驅使，與上位法或者地方之間出現沖突，示范法在一定程度上可以調和這個問題，解決地方立法協作中的共性與特殊性的問題。示范法是一種非強制性、沒有法律效力的文本，對于一定區域內的立法主體來說，具有指引、借鑒的作用。在保持大體框架和方向一致的前提下，根據自身特點作個別改動，既符合本地區的發展實際，又與其他地方保持了一定程度的“統一”，維護了地方之間的協調發展。所以，在我國由官方、民間機構、學術團體提供示范性文本，地方立法機關根據自身情況做些許改動之后確定立法文本，是非常具有可操作性的一項機制[12]。