土地利用總體規劃中的問題及實施建議研究

李恬靜

【摘要】在特定的時代背景下，本文在深入認識土地利用總體規劃的重要地位和作用的基礎上分析了當前土地利用總體規劃管理存在的問題，并從實踐出發提出了相應的實施策略，以期供相關專業人士參考。

【關鍵詞】土地利用總體規劃;土地資源;問題研究;實施策略

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.12.006

引言：

在科學的規劃理念引領下，土地利用總體規劃者要順應政策環境的變化和時代發展的需求，在各級政府、國土資源管理部門的領導下充分認識土地資源保護和合理規劃的重要性，在保護生態環境，實現可持續發展的目標下對土地利用形成整體合理的規劃設計。

1、土地利用總體規劃概念解析

土地利用總體規劃是我國土地資源管理工作的最重要組成部分，是開發和保護土地資源的基礎，其主要是指各級政府在一定時期內按照一定的統領文件對區域內的土地資源進行計劃安排、修改調控和監督管理的政府行為。土地利用總體規劃具有時間性、區域性和政府行為幾個特點。時間性是指一定歷史階段內，區域內的土地利用規劃為當前的經濟社會發展目標服務。政府的土地資源分配和組織具有歷史特點，如改革開放以來我國的城鎮化建設速度不斷提升，對土地資源的規劃、調控和引導與國民經濟發展關系密切。而區域性是指，除了相關法律和國務院政策文件的統領，各區域內的各級政府還能按照本區域的發展需求對土地資源進行自由調控和利用。

2、我國土地利用總體規劃修改簡要回顧

總體上，從中國土地規劃體系的發展來看，在經歷了三輪土地利用總體規劃修訂后，我國確立了“國家—省—市—縣—鄉”五級土地利用規劃體系，構成了我國土地利用規劃的基礎體系，并結合經濟社會的發展變化和生態環境保護的需求開展了新的規劃修改。在充分適應土地利用規劃新形勢和客觀需求的基礎上，中國21世紀以來的土地總體規劃修訂充分了滯后的管理觀念，在協調經濟社會發展目標和建設指標的基礎上，以解決土地供需矛盾和生態環境保護問題為出發點，進一步加強了政府區域調控工作和城鄉建設統籌工作，在實現城鄉經濟一體化發展目標的進程中貫徹和落實了生態保護原則。

3、土地利用總體規劃修改的作用和地位

3.1土地利用總體規劃修改概述

自改革開放以來中國開展了三次土地利用總體規劃，每份規劃方案都對十五年內的土地資源利用進行了統籌安排，充分實現了對土地資源的開發、利用和保護，突出了我國各級政府在管理土地資源中的重要地位。而經過多年來的實踐探究和修改訂正，我們的土地資源利用現狀得到了很大的改善和控制，在保護好農業耕地面積的基礎上經濟社會發展迅速，城鎮化率不斷提高，新的規劃方案也充分認識到生態環境保護的作用，土地資源開發和保護實現了平衡發展。未來，在建設社會主義現代化強國和實現中華民族偉大復興的目標下，土地資源利用和管理工作必將面臨新的發展挑戰，對此，土地利用總體規劃修改也要緊密結合時代發展現狀，堅持以問題為導向，探索有效的總體規劃策略，以提高土地資源管理的水平和效率。

3.2土地利用總體規劃的原則和重點

我國的土地利用總體規劃立足于經濟社會的發展需求和保護生態環境的需求，歷經多輪規劃和修改，明確了一定的規劃原則。一是保護耕地原則?，F有的土地利用總體規劃必須保護基本農田，確?，F有耕地保有量不減少，在確立耕地紅線的基礎上明確了保護農田的目標。二是控制新增建設用地規模的原則。確保規劃建設占用耕地指標不增加，合理協調建設用地和耕地關系。三是優化用地結構和布局原則。在合理規劃土地資源用途的基礎上提高土地利用的集約化水平，以提高資源利用率。保護好生態環境。四是符合規劃修改條件原則，嚴格按照需求的現實變化確立土地利用總體規劃的修改和變動。五是嚴格控制規劃修改次數原則。土地利用總體規劃在一定歷史時期內具有穩定性和指導性，原則上一年只能修改一次規劃。

同時，在明確土地利用總體規劃修改原則的基礎上，必須明確規劃修改的重要性。首先是對其可行性進行分析，必須對土地利用總體規劃的實施現狀進行全面科學的調研，在深入分析修改條件和現實需求變化的基礎上討論修改的必要性，并全面調研經濟發展和建設的需求，以統領地方土地利用規劃科學進行。

4、土地利用總體規劃修改中的問題

4.1規劃修改的科學性不強

作為對區域內土地資源的系統性規劃，土地利用總體規劃在相當一段長的時間內對土地資源的開發和利用起到重要的指引作用，而這要求規劃全面科學，同樣，土地規劃修改的科學性也直接影響土地開發的效率。但就現實情況來看，我國各級政府在修改土地利用總體規劃時普遍存在著科學性不強的問題。一般來說，在修改土地規劃的時候需要花費漫長的時間進行調查分析和論證，需要在上級部門的領導下獲得審批，在嚴密科學的規劃修改理論體系的支撐下，在專業的修改工作隊伍的實踐中，緊密聯系規劃方案和現實建設需求進行分析，從而完善土地規劃方案，以便后期實行。然后地方政府普遍存在規劃意識不強的問題，其土地規劃利用僅僅是按照一定的方案走，在具體的實踐和優化環節還缺乏科學性，許多土地規劃修改時間緊，任務重，且修改人員對區域內的土地資源利用現狀不夠熟悉，與各部門缺乏交流和協調，導致修改缺乏科學性，要么是修改不到位，不徹底，導致剛剛完成修改工作又需要解決新的問題，要么是修改后的方案不能與地區發展的實踐需求緊密契合。

4.2規劃修改中的耕地占補平衡問題

對土地利用總體規劃的修改實質上是對土地利用的空間置換，在保證原有耕地量和基本農田質量的基礎上對建設用地的規劃進行調整，在修改規劃時，國土資源管理部門往往聘請專業的工作人員，在結合本地經濟社會發展需求和生態環境保護需求的基礎上修改。但是由于修改人員為外聘人員，其雖然有一定數據和資料的支撐，但是在實踐操作中還是存在著諸多不合理之處，如難以判斷地塊的優劣，造成修改質量不符合標準，耕地占補不符合要求，而導致耕地占地不平衡的原因是多樣化的。06C2C25C-AC53-4CB2-8918-28CB27198A62

一方面，修改人員對耕地占補平衡的內涵理解不到位。簡而言之，耕地占補平衡是指以人民政府為首的建設單位等通過土地開發、復墾和整體恢復等措施補償的與建設占用耕地數量和質量相當的一項法律規定。保護基礎耕地的數量和質量是開發土地資源的重要前提。既要保持耕地數量的平衡，規劃修改后不能影響區域內的農業耕地數量，還要保證耕地數量能夠與經濟發展和人口增長的需求相協調。同時，補充恢復的耕地還要保持基本的糧食生產能力，土地占有不能影響區域內的農業生產平衡。另一方面，政府部門對于耕地占補平衡出現了短期化和表面化的行為。在具體的實踐過程中，許多執行部門為了完成基礎的占補平衡指標，僅僅追求補足耕地數量，而忽視耕地質量，農業用地的糧食生產能力不斷弱化，農業生產效益弱化。此外還有耕地占補平衡的可操作性差。在修改實踐中，國土資源管理部門缺乏相關的耕地質量判斷標準，在考察時往往重視耕地數量而忽視耕地質量，造成大量優質耕地流失，如果不能確立科學完善的耕地占補平衡質量標準，區域土地資源的生產力將會持續下降。

4.3規劃修改中的公眾參與性比較低

土地利用總體規劃修改存在的又一問題就是公眾的參與性比較低。修改的時間緊，任務重，國土資源管理部門及其工作員工與社會公眾之間的交流缺乏，導致社會公眾的參與角色不突出。由于我國的土地總體規劃主要是分階段分級進行，地方政府領導在遵循上級管理文件的基礎上對區域內的土地規劃修改具有一定的自主權，其對修改的理解不夠科學深入，在修改時往往片面要求修改方案適合區域用地需求，而沒有納入公眾的意見，造成公眾只是片面接受政府的規劃修改方案。而造成這一問題的原因有多種：一是規劃僅僅停留在單純的文件宣傳的層面，部分領導認為土地利用規劃修改和群眾沒有聯系，往往只是進行簡單的公示和宣傳。二是未正確認識土地利用總體規劃在城市建設中的重要地位，當前許多政府在規劃土地時存在著土地規劃服務城市建設的現象，造成規劃修改往往被城市建設“牽著鼻子走”。三是沒有認識到規劃修改的嚴肅性。土地規劃修改事關城市經濟社會發展大計，需要多部門協調進行，更需要充分聽取公眾的意見，而許多政府部門與公眾之間缺乏基本的交流。

5、優化土地利用總體規劃修改的實施建議

5.1建立規劃動態修改管理系統

為了提高土地利用總體規劃修改的可操作性和時效性，必須結合區域內土地資源和開發現狀來建立有關土地規劃動態修改的管理系統。在引入現代信息技術的基礎上建立相關的動態監管和數據分析平臺，以短期內的土地規劃為約束性規劃，并結合實際需求的變化進行修改，對修改后的方案實施進行監管，及時分析存在的各類不確定因素，從而為完善修改方案提供數據支撐和決策參考。要堅持建立健全的規劃修改和實施鏈條，減少各類審批程序，加強各工作部門之間的聯系，從而保證規劃修改的可操作性和實踐性，更好地為區域內土地開發目標服務。以湖南省2018年關于規范土地利用總體規劃工作的通知為例，其在楊哥控制規劃修改范圍的基礎上確立了規劃修改的工作程序，并通過數據庫更新的形式在動態的修改管數據監控系統中及時上傳信息，并以全過程落實、動態化監管的要求對土里利用修改的審查、編制和管理提供了方向參考。

5.2科學合理的編制規劃修改方案

必須保證土地利用總體規劃修改方案的科學性和全面性，切實為土地資源的開發和利用提供參考。首先，必須明確修改原因和修改目標，對區域內的土地資源和長遠發展目標進行統籌規劃，在立足當下的基礎上對土地利用的方式和途徑進行分析和科學的選擇，進而保證土地利用結構和方式合理，整體上為經濟社會發展服務。其次，必須選擇科學合理的修改方法，要堅持將自上而下和自下而上的規劃修改方法相結合，在上級編制的領導下充分結合當地經濟社會和自然環境的實際情況確定修改方案，保證對土地資源的利用符合各方標準。為促進土地利用總體規劃修改的合理進行，湖南省國土資源廳2020年的第76號文件《關于做好當前空間規劃實施管理促進高質量發展的通知》中將疫情防控、脫貧攻堅、環境保護和礦產資源保護、文化旅游等概念引入到具體的規劃修改工作中，為實現經濟社會的可持續發展和規劃修改的科學進行提供列舉式參考，并進行了嚴格把關，實現了科學編制。

5.3實現真正意義的耕地占補平衡

耕地占補平衡需要保量又保值，對此，必須加快建立和完善相應的耕地質量評價標準，從而保證補充耕地的質量?？梢詮母氐钠秸?、土壤質地和灌溉條件等標準出發，對補充耕地的質量進行分析，同時評價體系和標準還要堅持與耕地的糧食生產力相對應，明確相關的耕地等級，按照科學的監控方法來驗收耕地。為了促進耕地占補平衡實踐的發展，要堅持研究和制定相關的評價標準和方法，將耕地占補平衡的驗收程序、方法和具體的標準寫入工作文件之中，為實踐服務。同時，還要堅持健全和落實有關耕地質量保護的法律法規，嚴守耕地紅線，將違法占用耕地的行為列入懲罰范圍之中，讓耕地保護嚴格按照法律標準進行。

5.4加大公眾參與的力度，擴大宣傳力度

土地利用總體規劃的修改和實施涉及到各行各業的發展，事關經濟和民生發展大計，因此，必須加強社會公眾的參與力度，并開展好相關的宣傳工作，保證規劃修改實施合理進行。一方面，國土資源管理和規劃修改工作人員要堅持樹立公眾參與精神，做好社會聽證工作，讓政府領導、專家技術人員和社會普通公眾參與到規劃修改中，通過多方的協調討論來實現科學修改。只有落實公眾參與制度，拓寬公眾參與的渠道，切實聽取其意見，才能保證制定出科學全面的修改方案，才能在全社會形成對土地利用總體規劃修改的科學認識。

5.5出臺支撐性政策，建立健全規劃彈性理論

為了優化土地利用總體規劃，必須加強相關配套設施的建設，其中，必須出臺支撐性政策，建立健全規劃彈性理論。一方面，在不違背相關法律強制性規定的基礎上要加強對土地利用總體規劃法律法規的制定和健全，將以方向性為主、指標為把控的實施性規培方法和工作準則納入到相關工作體系中，從而增強指標參數在規劃利用修改中的占比。同時，必須堅持健全規劃的彈性理論，并出臺相關的支持性政策，要從政府著手，以政府的創新性思路引領地區土地利用總體規劃修改的制定和完善，在彈性發展的思路下，根據區域內的土地利用情況來開展相應的針對性基礎調研，對土地規劃利用在地方的實施和完善進行考察，并保留一定的實施與完善空間，在靈活實施的基礎上賦予規劃的參與者和制定者更多實施空間。除此之外，為了保證相關政策文件和土地利用總體規劃修改的順利實施，還要堅持豐富對土地利用總體規劃相配套的區域彈性發展政策，根據區域的發展現狀與發展需求指定相應的可選擇的、具有靈活操作性的彈性發展政策，為土地利用總體規劃的順利實施拓寬發展空間，在減少不必要程序的基礎上加強地方政府在土地利用總體規劃的參與進一步完善工作，從而切實加強土地利用規劃的可實施性和有效性。06C2C25C-AC53-4CB2-8918-28CB27198A62

5.6建立規劃實施監察制度，加強規劃實施監管

在土地利用總體規劃的實施和修改階段，必須切實加強監督管理工作，不斷建立與健全并實施相應的監察制度，為加強規劃實施監管提供支撐。要適當調整規劃以滿足社會經濟發展的需求，同時指定完善相應的監察制度。一方面，要講規劃實施情況和效率納入地方政府領導的績效指標中，通過建立健全相應的激勵與監督制度來引導地方領導依法、合理按照規劃的內容開展用地建設工作，在落實制度方案的基礎上保證經濟發展工作順利開展。另一方面要加強規劃實施的監督管理工作，以嚴格的措施追究相關責任人的責任，嚴格執法，從而保障規劃實施。

結語：

為全面落實土地用途管理，提高土地利用總體規劃的科學水平，提升各級政府和國土資源管理部門對有關土地規劃文件的落實程度，本文從當前土地利用總體規劃的發展歷程和存在的問題出發，從實踐著手，提出了相應的改進策略。習近平總書記曾經強調，“綠水青山就是金山銀山?！蓖恋刭Y源是大自然賜予我們最寶貴的財富，也是社會經濟發展的重要支撐，在生態發展理念的引領下，我們投身土地利用總體規劃事業之中，堅持從提高土地利用規劃的科學性、平衡性出發，充分協調了人與自然的關系，在落實政策文件引領、公眾參與的基礎上從規劃修改、規劃管理、擴大宣傳等方面著手，堅守了耕地紅線，在平衡發展和保護關系的基礎上立足實際，有力地提高了了土地利用總體規劃的實效。

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