構建行政單位“全方位，全過程、全覆蓋”預算績效體系的建議

張文玉

摘要：行政單位建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理，要求加速完善預算績效管理體系架構、創新機制和健全制度、拓展范圍和指標體系、依托項目庫建設實現績效目標與預算編制深度融合，營造“講績效、重績效、用績效”的良好氛圍。

關鍵詞：預算績效;行政單位;目標

一、明確績效管理主體，構建“五位一體”的預算績效管理體系

1.行政單位為主體。按照“誰支出、誰績效”“誰審批、誰績效”的原則，行政單位是預算績效管理的第一責任主體。各行政單位應及時建立健全與本單位配套的績效管理流程制度，完善的管理制度能夠避免執行結果的偏差，及時矯正不規范行為，明確職責和權限，促進各項工作流程良性循環。加快建立形成相應的責任約束機制，對不同行政單位管理主體追究對應其管理層級的績效責任，做到責任和權力對等。

2.職能部門為主導。如財政部門負責組織和指導本市縣區資金績效管理，優先選擇貫徹落實政府重大方針政策和決策部署的項目，對重點項目周期性組織開展績效監控和財政績效評價。項目職能部門負責加強資金績效目標和績效自評結果的審核，在行政單位預算績效基礎上開展績效管理，績效管理對象“突出重點，兼顧一般”，選取相關重點領域列入預算績效管理。

3.第三方機構為補充。第三方機構參與預算績效管理彌補了財政績效監管力量不足及資金使用單位績效評價和監管中獨立性不強的缺陷，有效提升了績效管理全覆蓋。引導和規范第三方機構參與預算績效評價，要求明確參與績效評價工作程序和業務領域;明確參與績效管理的原則及監督管理要求;明確各相關方的權利和義務，使第三方機構開展績效管理工作有法可依、有據可循，不斷提高績效評價的科學性、公正性和可信度。

4.審計和紀檢監察為約束。審計和紀檢監察等國家監督部門充分發揮其專責監管覆蓋全、專業力量強、監督結果權威的優勢，明確職責加強溝通協調，打破各自為戰的被動局面。健全優勢互補、資源共享、結果共用的機制，增強監督整體效能，降低監督成本，協同推進預算績效“全覆蓋”監管科學規范高效。

5.人大監督為倒逼。人大享有對預算資金“來自哪里、用到哪里、用的如何”的審查監督權。各級人大在預算審查和批準、預算執行、預算調整、決算等各個環節構建績效導向型的預算監督模式，不斷促進預算績效“雙監控”提質增效。

二、樹立績效管理意識 ，推動績效管理提質增效

1.樹立從人人有責到人人負責的全員績效管理意識。加強組織領導，倡導單位內部各業務部門積極參與績效評價，牢固樹立全員績效管理意識，讓“講績效、重績效、用績效”的績效理念和意識扎根到人。

2.培養單一型到復合型預算績效管理專業人才。預算績效管理工作的重要性、復雜性要求從業人員與時俱進、不斷更新個人知識儲備和提升業務能力，促進預算績效管理新理念、新經驗和新方法的宣傳和普及，推動績效管理工作的深入開展和提質增效。

三、拓展績效管理目的，提高行政單位高質量發展的適應性

1.堅持績效目標導向，構建“高質量”指標體系。一是指標體系構建是行政單位績效管理最為關鍵一環，按照“梳理部門職責—整合職責體系—確定職責目標—設置職責指標”分步驟構建，突出反映行政單位核心職能和履職效果的個性指標體系。二是明確績效目標的實施要點，強化財政預算績效目標編制質量要求，根據項目特點從決策、過程、產出、效益和滿意度等方面設定績效核心指標，對核心績效指標再細化、量化來突出不同項目的要點。三是圍繞績效目標“必要性、經濟性、合理性、可行性、合規性”對新出臺的重大項目開展事前、事中、事后全過程績效目標管理，提高預算管理水平和政策實施效果。

2.強化績效動態監控，實行“全過程”閉環管理。按照“績效跟著項目走，績效跟著數據走”的原則，一是加快進度。財政等職能部門對分配、支出進度較慢的，及時了解和分析進度滯后的原因，有針對性地進行業務指導。對使用績效達不到主要預期目標、支出執行進度偏慢且無正當理由的項目資金應按一定比例收回并相應調減下年度預算。二是跟蹤質疑。地方財政部門和行政單位按規定加強數據統計分析比對，對撥付和使用規范性存疑的項目發起跟蹤質疑，通過查閱資料和實地走訪予以核實。

3.創新績效評估模式，優化“全方位”績效評價。聚焦財政資金的實際效果，一是與預算評審配合推進?？冃гu估與預算評審存在工作關聯和交叉，各級財政部門將績效評估與項目評審工作有機銜接，實現資料共享、同步推進，既減輕了行政單位交叉配合工作量，也提升了工作效率和質量。二是簡便高效科學評估。根據績效主體具體情況，本著“簡便高效”的原則，積極采用專家咨詢、問卷調查、現場調研、座談會等多種方式;綜合運用成本效益分析、對比分析、因素分析，公眾評判等多種方法，切實增強預算績效管理的科學性，提升“全方位”績效管理。

4.推動績效反饋整改，落實“回頭看”整改實效。針對發現的問題一方面建立預算績效監控情況定期報告制度，對資金使用管理持續跟蹤中發現的新矛盾、新問題，及時形成信息和專題資料，向財政部門報告反映，助力制度和流程的參謀決策;另一方面上級財政部門及時將發現的相關問題反饋地方財政，督促整改落實，做好問題“回頭看”工作，密切跟蹤問題整改，針對問題“舉一反三”確保整改實效。

（四）調整績效管理方式，兼顧合規合理性和效率效果性

1.規范資產管理，提高資產配置效率。建立資產價值管理規范體系，要求根據不同類型資產的運行績效和保值增值績效分別規范評價內容和方法，構建從“入口”到“出口”的全周期資產績效管理機制。建立常態化績效評價機制，通過對行政單位資產管理績效分析的維度、框架、基本指標、分析路徑等進行細化，促進行政單位資產管理科學化和規范化，提高資產配置和使用的效率。

2.強調成本效益，降低單位運行成本。健全成本支出標準，在對預算進行合理分類的基礎上，結合經濟發展水平，以資產配置量、資產消耗量或業務工作內容為主要對象確定預算支出標準，直接與績效目標設置中的產出成本指標掛鉤，是實現預算與績效管理一體化的紐帶。

3.防范化解風險，優化國有資產管理。防范財務風險，行政單位通過全過程預算績效管理可以在一定程度上實現事前、事中和事后的監督，發揮財務監督的作用有效控制和防范行政單位的財務風險。防范公共風險，“三大攻堅戰”實際上是對經濟、社會、生態環境領域三大公共風險的攻堅戰，是否取得實質性進展，是對全面實施績效管理有效統籌防范各類公共風險的挑戰;“財政資金直達機制”是2020年黨中央、國務院為應對疫情影響，穩定經濟增長做出的重要部署，是否取得實質性效果，是對全面實施績效管理促進“直達資金”效益最大惠企利民的挑戰。

4.強化技術支撐，構建績效管理平臺。財政管理信息化水平直接決定了預算績效管理的成敗，各預算績效管理主體應依托預算管理一體化系統的堅實數據底座，實現構建“技術+績效”一體運行、縱橫貫通、動態可查的聯動互促機制，推動國家治理現代化不斷取得新成效。優化流程，建立預警機制，按照預算績效政策要求，設定預警條件，對地方不符合規定的操作及時進行提醒和通報，并限時整改，提高監管質效，為構建資金流、數據流高度融合的“數字財政”提供支撐。

參考文獻

〔1〕國務院關于進一步深化預算管理制度改革的建議〔G〕中國財經審計法規選編：2021年第13冊.北京：中國時代經濟出版社有限公司，2021.

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