基于要素流動、區域協調視角的最優政策區域選擇研究

劉云中

區域協調發展需要良好的區域政策設計，區域政策是針對空間的，那么政策性區域所覆蓋的空間范圍應該多大？區域政策應該根據什么樣的因素來確定其所覆蓋的空間范圍？區域政策應該如何組合？這些都是促進區域協調發展的基本性話題，也涉及區域學科的基本認識。本文擬首先說明區域是由一系列的要素及其相關關系所構成，并討論界定政策性區域的多個視角；其次說明當區域面臨沖擊時，由于要素的流動性之間相互影響，對區域的關注需要經濟地理要素和自然地理要素的統一，區域可按照要素的流動范圍來界定，確定區域政策的最優空間；再次，沿著要素流動的思路，繼而說明各種區域政策工具有其適應的空間范圍，探討區域政策的綜合性和時序。

一、政策性區域界定的多個視角

區域經濟學所關注的核心話題，如中國區域發展不平衡的政治經濟學解釋，已成為理解中國未來發展潛力的關鍵線索（陸銘、陳釗，2021），這表明了空間的重要性。那么，“空間”到底該如何界定？又是怎么起作用的？就像任何學科的基本概念一樣，“區域”在區域經濟學中的定義也是分歧很多。

對抽象的區域給予定義實際上非常困難，而且爭議大，因此，區域通常是根據所要研究的特定問題來確定。例如，根據區域的經濟發展狀況把區域劃分為增長區、停滯區和退化區（張可云，2005）；又可以根據區域內的要素組成情況劃分為均質區（區域內某個要素的狀況比較相似）和功能區（區域內的各個要素組合起來完成某種功能）（崔功豪、王興平，2005）。

經典的克里斯塔勒中心地理論從一個城市所服務的空間范圍討論區域的界定（克里斯塔勒，2010）。在該中心地理論中，中心地（或城市）的等級由城市所提供的產品種類所決定，從而也與中心地的相對市場規模有關聯。某個等級的中心地從上一級的中心地進口貨物，向下一級的中心地出口貨物，但與同一級的中心地（或城市）沒有聯系。而區域按照等級體系來定義，每一個區域由數目較少的高等級中心地和數目較多的低等級中心地構成。但是，現代區域經濟學更多地從區域的相互作用（Interdependency），尤其是勞動力市場的相互依賴出發，來定義區域。如Edgar M.Hoover和Frank Giarratani（1984）的經典著作就是從聯系“節點”（Nodal）角度來定義區域的，其有兩個特征：第一，區域內部的勞動力、資本和貨物流動具有更多的共性；第二，在區域內，經濟活動的流向集中在單一節點，即區域內由節點和環繞其周圍的外圍地區組成，如果一個區域有多個節點和多個外圍地區，那么這些節點須有較高的整合程度（Integration）（Edgar M.Hoover &Frank Giarratani，1984）。

功能經濟區（Functional Economic Area）具有更強的實際和政策含義。功能經濟區是“節點”區域定義的一個延伸，它更強調中心節點的優勢來自外圍地區的勞動人口就業更多地依賴于節點地區。功能經濟區是美國商務部經濟分析局定義經濟區（Economic Areas）的概念基礎。首先，經濟區的最大優點是從勞動人口就業的角度來定義區域，這就為區域分析與社會福利分析建立了直接聯系；其次，空間是通過工人的通勤成本來決定的，從而把空間和經濟功能明確聯系起來；再次，提供了明確劃分區域的標準，即勞動力市場的一體化程度（日常通勤的聯系），從而使區域劃分與企業以及工人的就業范圍密切結合起來。但是，功能經濟區的劃分也面臨很多挑戰。首先是交通和通信技術的變化，使得就業聯系的空間范圍大幅增加，從而使該種視角定義的區域邊界難以確定，而且也會減弱該種方法劃分的區域內的工人與就業之間的聯系。其次是功能經濟區通常不會與行政區劃、生態區域一致，從而導致所產生的區域發展問題與所能使用的政策工具不一致。

為了克服純粹的功能經濟區概念所帶來的難題，政策實踐對此進行了修改。例如，美國商務部經濟分析局在按照通勤劃分都市統計區時，是以縣域（County）為區域邊界。此外，還按照某些區域特征（如收入、產業構成）來劃分區域，例如，低收入區域、制造業區域等。這樣，這些區域就可以看作是一個同質的國家，從而可以用貿易理論來分析區域的增長①。

“規劃區域（Planning Regions）”是以行政或者管理范圍為界的區域劃分方法，也就是按照政策實施主體的管轄范圍來界定，這一區域劃分方式的好處是政策設計、實施空間范圍明確。但是，由于規劃區域內所面臨的經濟問題、生態問題的空間范圍與政策的空間范圍一致，從而使政策具有空間溢出性（空間外部性）。

從政策演變的角度看，區域既可以按照自然資源、生態系統和地理邊界來劃分，也可以按照歷史淵源來劃分。區域是由歷史演化形成的、空間連續的社會體，它們有相似的自然生態、經濟環境、歷史文化等，但空間結構卻與其他區域不同。例如，大家常常提到的大芝加哥地區就是芝加哥地區的經濟與芝加哥及密西根湖長期歷史作用的結果。

區域政策與政府干預思潮相關，當政府干預思潮比較強的時候，比較重視區域政策，對于貿易結構和產業變化等帶來的區域間相對損益給予調控的愿望比較強，區域差別對待程度比較高，針對特定區域的利益補貼大，對于政策性區域的界定要求會比較高。

二、區域政策范圍需要依據要素的流動范圍來確定

對于區域范圍的界定，在區域經濟學中有著很多的爭議，但有趣的是，Mundell（1961）的文章卻從宏觀經濟政策尤其是匯率政策角度給出了“政策作用區域”的界定方法。區域應該按照要素在區域內部的流動性和要素在區域外部的不可流動性來定義。因此，區域就是相對的，而不是絕對的，無論是地理空間還是產業上的區域都是如此，區域的范圍會隨著政治和經濟狀況的變化而變化。在要素可以內部流動而不可以外部流動的區域內，要有自己的貨幣或者區域政策。當然，這是從產出穩定的角度探討，但隨著貨幣區域的增多，維持多種貨幣的成本會上升，而且單個貨幣的市場深度（規模）會減少，這也約束了貨幣區域（政策區域）的增加。

按照Mundell（1961）的思路，政策工具應該是區域性質的。在一個要素可以流動的范圍所構成的區域內有一種自己的貨幣，這樣就可以通過名義價格的調整來應對外部沖擊。例如，有區域A和B，分別生產產品a 和b，最初，區域間是平衡的，即各自充分就業，區域間有產品貿易，但沒有貿易逆差?，F在如果有一個外部沖擊，人們更多地偏向產品b，那么就會形成區域間的不平衡，區域A產生赤字，區域B 有盈余，從而區域A 有失業，區域B 有通脹。如何恢復均衡呢？第一，如果保持最初的相對價格不變，可以讓人口流動，即人口由區域A 流向區域B，增加產品b 的供給能力，也就是價格不動，數量動；第二，改變相對價格，這其中有兩個路徑，一是改變名義匯率（區域A 貶值），而名義價格不變，二是改變名義價格（商品a降價），而名義匯率不變，總之，就是使商品a 的實際價格變得更低一些。調整的速度取決于價格黏性。這是宏觀經濟或者國際貿易中通常的調整方式，但一個國家之內，統一的貨幣下，是沒有名義匯率的調節機制的，而且，雖然人口在一個國家內的流動性通常大于在國家間的流動，但是也不會是完全流動的。更進一步的推論就是，當要素可以無成本流動時，其政策應該是單一的，即只需要有宏觀政策，而不需要有區域政策。也就是說，如果區域政策所針對的空間范圍是要素可以無成本流動的范圍，在能夠以較低的成本改變其就業、生活空間的范圍內，區域政策是統一的。

一個區域是由多種要素構成的，既包括自然地理要素，也包括經濟地理要素。這兩大類要素在性質上有很大差異，在學科上有自然地理和經濟地理的分別，在政策上有資源政策和經濟政策的分別②。但是，當注意到自然地理要素帶來地理環境的特殊性，同時對可流動要素的流動范圍產生影響時，地理景觀對人口流動就產生了非常重要的影響，這決定了自然地理要素和經濟地理要素各自的重要性，以及地理學（區域科學和區域政策）的統一性基礎。自然地理因素，例如河流、山脈、沙漠，帶來了人口流動或遷徙的空間距離成本，而且勞動者對于自然地理環境在心理上的適應和調整也有著一定的成本，在一定程度上影響著地方勞動力市場的深度和廣度。要素的流動產生了對空間、距離的不同認識。區域政治經濟學派③認為空間不僅是異質的，而且距離是演化中的空間經濟的一個內生結果，區域的可達性是一種商品。運輸作為一種特殊商品，不是作為生產的直接投入，而是作為一種用來使直接投入品在地理上可獲得的商品，距離成為商品生產的內生變量?？臻g經濟的動態均衡狀態就是，相對于生產水平在區域間的分布，依賴于工資、技術和運輸成本，保證所有區域和部門有相同的平均利潤和增長率。

從通常的生產函數來看，在現代貨幣金融條件下，資本在區域間的流動性比較強，資本所對應的企業廠房、設備則不具有區域間的流動性，而真正決定著政策區域劃分的關鍵因素是人的流動范圍和流動成本。在現實中，有的政策手段會落到人頭，有的政策手段會落到企業，而企業又會進一步分解到資本（設備）和人頭，所以人（或者勞動力）的流動范圍和流動成本決定著區域政策的范圍和有效性。人口的流動范圍和流動成本取決于制度成本和空間距離成本，這兩類成本首先決定了區域政策多數時候按照行政劃分區域的合理性，因為行政區劃的分割帶來了勞動力流動最大的制度因素；其次也決定了地理要素分析的統一性。

空間的理解還涉及地方性的勞動力市場④。這顯然與勞動力要素的流動性程度有關，勞動力的流動一方面取決于生產的空間組織方式，另一方面取決于就業、社會關系和階層結構的地理特征。相對于資本乃至于技術的流動性而言，勞動力的流動性要小得多。勞動力市場本質上是地方層次的，工作職位的創造與消失，就業、失業和工資制定的過程及其管理和規章都是地方性的。在特定的空間和制度背景中，工人尋找就業、雇主雇用雇工，形成特定的就業結構、就業活動和文化習俗，并產生自己的勞動力市場的規制模式。

技術的擴散或流動是理解空間或區域的另一個角度。如果技術能夠在不同的空間范圍內以較低成本擴散，那么促進技術變革的區域政策就應該覆蓋所有可以低成本擴散的空間范圍，這樣的空間范圍就構成了所謂區域政策技術擴散區域。技術的擴散和人員的流動會有不同的空間范圍，這就產生了單要素和多要素的區域政策范圍。如果某一政策工具僅作用于單一流動要素，則該政策空間就與單一要素的流動范圍一致；如果某一政策工具作用于多種流動要素，則該政策空間范圍的有效性較為復雜，直觀來看，取決于要素的最大流動范圍。

三、區域政策的合理性、綜合性及時序

1.區域政策的合理性

區域發展政策是一種干預性政策，其干預的合理性來自對市場的矯正，對區域發展中效率與公平（Efficiency &Equity）的權衡。區域發展中的效率指促進國民經濟的最快增長，這也就包括了資源在不同區域的最優分配；公平指區域在收入、財富和增長速度的差距縮小。這兩者并不總是矛盾的，區域間的促進增長的政策應該是擴大總量的（Generative），而不是零和的游戲。因此，區域規劃工作者應該將重點放在促進區域整體的增長上，而不是資源在區域間的流動和分配上。在完美市場或者新古典區域增長模型者看來，區域間的公平和效率是完全一致的，區域發展最終將使得區域間的福利無差異。然而，市場本身就是不完美的，第一是知識的公共物品屬性，第二是市場的信息不對稱，第三是產品質量信息的不完美。尤其是知識的公共物品屬性在區域發展中的作用更為明顯。

知識的公共物品屬性在干中學的背景下，常常是先發地區獲得巨大的優勢，通過先學習，可以獲得更大的優勢，從而成為后發地區進入的門檻。通過干中學，尤其是建立了有助于干中學的機制之后，先發地區和后發地區的增長速度會隨著時間增加而擴大。干中學給區域發展和區域政策帶來了挑戰。首先，區域政策需要考慮如何克服“知識”這個公共品的提供不足問題；其次，區域政策需要考慮如何克服知識傳播的地域性，尤其是對于不夠發達地區，通常更為缺乏“知識”創造所需要的高校、科研機構、風險投資機構等，同時也缺乏企業之間的交流。

直接的“財富區域轉移”⑤是一種政策措施，這涉及政策是面對“空間”還是“人員”的爭議。有區域經濟學家認為針對具體區域的政策而不是針對區域中的人員的政策是不合適的⑥。但是，在更多的區域經濟學者看來，“區域”自身也可以被認為是一種“公共物品”，在這個“區域”內，要素有其自身的組合方式，生產出空間，而且很多的物品被以不同于其他“區域”的方式提供出來的，即空間承載了物品生產的經濟社會關系⑦。在這種情景下，面對區域的政策就具有其合理性，即區域政策可調整區域內要素的組合方式及其附著的經濟社會關系。

區域政策的合理性還來自一個國家和區域發展的長期目標。這是用政府的長期發展戰略和區域政策引領市場，包括在確認市場力量的主要方向和趨勢后，通過創造條件，助力市場，加快市場趨勢的形成，激發市場的正外部性；也包括克服市場參與者強調短期效果、低估長期效應的做法。例如在促進經濟和產業活動集聚和集中發展方面，企業和產業有集聚發展的內在要求，但常常會缺乏引導性的力量，區域發展戰略?？身槃荻鵀?，指出集聚的方向，像在“十五”計劃和促進西部大開發中提出的諸多重點發展區域。又如在合理確定區域間經濟聯系的基礎上，通過加強有目標導向的空間網絡的聯系，促進區域協作網絡以及城市群的協調發展。

2.區域政策的綜合性和時序

本文從區域受到外部沖擊時，所作出的反應和調整來討論區域政策綜合性和時序，圖1 表明了區域受到沖擊時的反應。圖1中的橫軸和縱軸分別代表兩種可以調整的要素投入，Ⅰ表示第一種技術條件時的等產量線，Ⅱ表示第二種技術條件時的等產量線，WR1和WR2分別表示兩種要素相對價格時企業的等成本曲線，過A 點和B 點的水平線表示不同的區域特征，也就是區域內在所考察期限內不可改變的環境（也可視為其他所有要素的組合關系），這是一個固定生產要素。固定生產要素在區域或者空間上的存在，會使得區域成為一個重要的因素。在短期來看，如果區域上的超級固定生產要素不能調整，區域就會呈現區域剛性，從多個方面制約調整⑧，例如制約企業調整廠房、規模；制約勞動力市場調整，勞動力的流動等。超級固定要素所在的空間范圍就是一個區域，也就是區域政策所要施加的范圍。超級固定要素包括企業間的聯系、自然地理因素條件等。所以，如果從要素的可調整期限看，所有的區域政策都是短期政策。也就是說，平行于水平軸的曲線的移動就代表著區域的變化。

圖1 區域面臨沖擊后的政策調整

初始均衡處于A點，此時，等成本線和等產量線相切于區域特征線上的A點?，F假定區域受到外部沖擊，要素相對價格發生變化，等成本線由WR1調整為WR2（可見此時區域受到的是正面沖擊，區域生產呈擴張狀態），在原有技術條件不變情況下，最優的投入組合為點B，產量擴張。但是，B點不在固定生產要素線上，也就是說，最優要素組合超出了原有的區域范圍，那么區域政策和區域經濟活動的參與者應做何調整？

有兩類調整途徑。第一類調整情形：水平移動超級固定要素曲線至B點，此時在區域B的范圍內，投入要素的組合成為最有組合，此種情形相當于調整了原有對區域的定義，即通常所說的、在更大的區域范圍內配置資源或者調整行政區劃以符合資源最優配置的條件。第二類調整情形是不移動超級固定曲線條件下的調整，也就是在原有區域范圍內的政策調整，又可分為以下兩種情況：第一種情況，企業在成本和信貸約束下，沿著等成本線向超級固定要素曲線由點B 移動至點C，此時的要素配置是可行的，但在現有技術條件下不是最優的，此時，可以采用單一的鼓勵技術創新的政策，使得技術水平發生改變，即由等產量線Ⅰ調整到等產量線Ⅱ，從而使區域內的各類要素（包括固定要素和可變要素）的配置達到最優。第二種情況，沿著等產量線由點B移動至點D，由于等產量線是凸集，點D一定在點C的右側，在信貸約束下，點D的成本超過了支付能力，是不可行的，因此，需要在區域A組合實施信貸（金融）政策和技術創新政策。首先實施信貸（金融）政策，使得點D的要素投入組合成為可行的投入，然后實施鼓勵技術創新政策。使得技術水平發生改變，即由等產量線Ⅰ調整到等產量線Ⅱ，從而使得點D 城市在區域A 的資源最優配置點，而且由于等產量線的凸集性質保證了點D一定在點C右方。因此，點D的福利是高于點C的，即第二種情況要優于第一種情況，首先實施擴張型政策，然后實施促進技術進步的政策組合要好于單一的擴張型政策或者創新型政策。在擴張型政策中，貨幣型和財政型政策存在差別，對于貨幣型政策而言，貨幣政策工具如利率、匯率在一國內部的區域是不能起到調節作用的，但特定區域指向型的金融信貸政策，則是區域政策工具的選項，作為缺乏貨幣調節機制的補充，財政政策發揮著更重要的作用，即“財政聯邦主義”，通過稅收和轉移支付的機制，來調節區域間的發展。而改善區域內要素利用的創新型政策則極為多樣，是一個專門的研究內容了。

四、結論及啟示

1.結論

通過上述討論，可以得知：（1）區域是由多種要素及其相互作用而構成的，區域政策的范圍需要根據要素可以較低成本流動的范圍來確定；（2）自然地理因素及重要的自然地理分界線是影響要素尤其是勞動力要素流動成本（包括自然空間距離成本及心理適應成本）的重要因素，因此，自然地理界限也是確定區域政策作用范圍的重要界線，需要對自然地理分界線的作用予以充分的重視；（3）“區域”自身被認為是一種“公共物品”，在這個“區域”內，有著一定時期內不能改變的固定因素以及特定的要素組合方式，很多的物品被以不同于其他“區域”的方式提供出來的，在此情形下，區域政策具有合理性，區域政策可調整區域內要素的組合方式及其附著的經濟社會關系；（4）組合配套使用多種空間區域政策會比單一使用某種區域政策可以更多地改善區域的福利狀況；（5）在使用多種區域政策時，區域政策的時序非常重要，當擴張型政策（如特定區域的信貸政策）和創新型政策組合使用時，先實施擴張型政策再使用創新型政策要優于相反的政策次序。

2.啟示

本文的研究有助于理解區域政策在政策體系中的地位和作用，堅持區域政策的必要性。我國政策體系的實踐有一個演變過程，2021 年12 月召開的經濟工作會議將區域政策作為國家政策體系的重要組成部分，提出區域政策要增強發展的平衡性協調性⑨。本文的研究有助于理解全國統一大市場和區域政策間的關系。政策的普適性越強，作用范圍越大，政策效應體現得就越充分，這也是推進全國統一大市場建設的緣由。通過強化統一的產權、市場準入和公平競爭等基礎制度環境，破除地方保護和區域壁壘，降低要素流動成本，打造制度統一的要素和資源市場，可使得政策的適用范圍更廣。但是，即使已有完備統一的產權、市場準入和公平競爭等基礎制度環境，要素流動和要素組合的成本客觀存在，區域政策和全國統一大市場依然相容，需要有面向特定區域的政策，通過在特定范圍的區域內實施有別于其他區域的政策，同時輔以區域間財富轉移的措施，這就是通過實施區域政策，促進區域市場一體化而逐步推行全國統一大市場的路徑。本文的研究有助于選擇政策作用的分界線，可重點關注的具體邊界區域政策主要有：（1）主要流域的區域政策，主要流域都是跨省的，流域的發展需要國家級的區域政策來協調；（2）主要交通干線或綜合性運輸通道（高鐵、水運等）的區域政策，新的運輸方式，例如高鐵正在改變區域間的聯系，重塑區域間的分工，迫切需要國家級區域政策的指導；（3）重大地理分界線的區域政策，包括重要的人口分布、氣候分界、地貌分界線等；（4）重要同質區域（或問題區）的區域政策，包括如貧困區、沙化區、采礦區、污染聯動區等；（5）邊境地區的區域政策，很多邊境地區的經濟實力較弱，需要出臺特定空間指向的政策，促進邊境地區發展。

注釋

①中國的現實是區域很少按照某個要素的同質程度來劃分，而主要是行政區劃的、綜合性的區域，使得貿易理論很難被應用到區域分析中。②例如在蘇聯時期巴朗斯基、薩烏斯金和阿努欽對地理學的統一性堅持，康斯坦定諾夫堅定認為經濟地理學和經濟地理要素是歸屬于社會科學（經濟學）的，見《地理學思想史》的第11章。③參見G L 克拉克等：《牛津經濟地理學手冊》，商務印書館，第112 頁，2010年。④參見G L 克拉克等：《牛津經濟地理學手冊》，商務印書館，第23章，2010年。⑤諸如財政轉移支付、特定區域指向的補貼和投資項目都可歸入這類政策措施。⑥格萊澤（2012）認為，所有的經濟政策都應該是針對人的，只有貧困人口，而沒有貧困地區，政策應該幫助提高貧困人口的人力資本，而非在所謂貧困地區搞大而不當的公共工程。⑦列斐伏爾在其名著《空間的生產》前言中明確地表達了這個意思。⑧參見G L 克拉克等：《牛津經濟地理學手冊》，商務印書館，第20 章，2010 年。⑨2014 年我國提出“宏觀政策要穩、微觀政策要活、社會政策要托底”，2015 年我國提出“宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底”，增加了“產業政策”“改革政策”；此后，政策框架保持穩定，直到2021年，我國提出了“宏觀政策、微觀政策、結構政策、科技政策、改革開放政策、區域政策、社會政策”7個方面的政策組合。