投資便利化的起源、發展與評估*

郝宇彪 梁夢陽

一、引言

2020年新冠肺炎疫情席卷全球，國際政治經濟格局加速調整重構?！?021 年世界投資報告》顯示，國際直接投資從2019 年的1.5 萬億美元降至2020年的1 萬億美元，世界經濟陷入衰退。各國政府紛紛制定應對措施，以減少國際投資流動的障礙，為經濟增長注入新動能。穩定透明的投資規則是國際直接投資發展的重要條件。然而，相對于貿易領域而言，投資領域的多邊框架遲遲未能達成共識。自1948 年開始，各國嘗試構建多邊投資協定，最初取得了如1994 年烏拉圭回合一攬子妥協性投資協議的成果。1995年起，多邊投資規則的協商屢屢碰壁。進入21 世紀后，保護主義、單邊主義和逆全球化加劇，發達國家與發展中國家基于規則制定的話語權之爭愈加激烈。發達國家以國家安全為由，在投資協定中加入規則一致、競爭中立、知識產權、勞工和環境等邊境后新規則，試圖穩固規則制定者的地位。新興經濟體和發展中國家則從透明度原則切入，強烈呼吁參與規則制定和全球治理的公平權力，全球投資治理體系急需改革。在逆全球化和投資保護主義興起的背景下，投資便利化作為維護開放型世界經濟的重要舉措，再次被國際社會強烈關注。

國內外學者主要從以下幾個方面對投資便利化進行研究。

第一，投資便利化的概念與內涵界定。隨著國際投資的不斷發展，學者們大多就投資便利化的概念達成了共識，即通過簡化或協調國際投資周期全部階段涉及的各種程序，為企業投資創造更加開放、透明、便捷和可預見的投資環境。然而，投資便利化內涵及作用范圍則一直是學術界和國際組織爭議的重點。國際組織將投資便利化的內涵限定為簡化和協調國際投資活動中的各種程序、手續。然而，部分學者認為投資便利化不應當僅拘泥于法律條文，還應包含投資周期全部階段實現效率最大化的一系列措施，涵蓋政府在人力資本培育、金融服務咨詢和基礎設施建設等方面的努力。與投資促進擁有共同目標，投資便利化將投資促進的作用范圍進一步延伸，是使投資者更容易建立或擴大現有投資的重要舉措，也將各國商議的焦點從準入、關稅等邊境議題向監管一致性等邊境后議題調整。

第二，促成多邊投資便利化框架的必要性，即投資便利化多邊協定是否必要、以何種形式及平臺開展磋商都是學術界討論的焦點。就必要性而言，大部分學者支持加快推進投資便利化多邊合作，在國際投資領域現有的外國直接投資工具箱中創造新的增值工具。通過進一步減少要素流動障礙，以開放促改革，共建全球治理體系。部分學者出于強制的約束力是否會限制國家監管和政策控制力下降的擔憂，對多邊投資便利化框架的形成持懷疑態度。在締結形式和具體場所方面，Reji，K.Joseph（2017）和林桂軍（2020）認為，在世界貿易組織框架下商議多邊便利化協定能夠最大化其影響力，作為協商平臺是十分合適的。反對者則認為在世界貿易組織框架下設立具有約束力的規則會限制發展中國家的政策空間，加劇發展中國家和最不發達國家的壓力，同時政策無法為發展中國家經濟提供附加值。

第三，投資便利化水平測度體系的建立與評估?；谙掳l的投資便利化行動和測度菜單模板，亞太經濟合作組織成員國自愿提交報告書以評估投資便利化水平。然而，此方法由于資料獲取難度較大，并沒有得到推廣和運用?？紤]到投資便利化內容涵蓋范圍較廣，大多數測評體系沿用了貿易便利化的構建思路，根據自身對投資便利化內涵的理解構建評估體系并賦權予以量化。采用層次分析法、主成分分析法、因子分析法和熵值法等多種測度方法，綜合市場準入、商貿環境、政府效率、宏觀經濟狀況、基礎設施水平、法律制度環境、金融服務和勞動力市場等指標分別評價東盟、“一帶一路”沿線國家、中國（上海）自由貿易試驗區的投資便利化水平。

綜上所述，雖然對投資便利化定義和目標達成了一致，但內涵理解的差異造成了學者們在評價體系的指標選取上各抒己見。同時，較少有文獻從國際投資治理的視角出發討論投資便利化議題的特殊性。多邊投資規則的議程已經多年沒有取得過實際性進展，國際社會能否在投資便利化議題上達成統一共識對解決全球投資治理問題具有重要意義。因此，本文通過系統梳理投資便利化產生的背景與國際社會結構化討論進程，試圖明確投資便利化的基本原則與典型措施。在理解投資便利化內涵的基礎上，結合各國的政策動向構建新的投資便利化指標體系，評估全球117 個國家或地區投資便利化的現狀，并就投資便利化建設中存在的問題提出政策建議，為中國參與多邊投資便利化合作提供重要參考。

二、投資便利化的歷史背景

1.綜合性多邊投資規則的困境

與貿易互惠交換不同，投資直接進入東道國市場的特點、國際投資關系動態發展都增加了綜合性多邊投資規則制定的復雜性與難度。多邊投資規則首次出現在1948 年《哈瓦那憲章》中與投資有關的部分，《哈瓦那憲章》在準入層面給予東道國充足的外資管理權。然而，多數國家對其內容持謹慎態度，甚至提議締結相關協定的美國議會也認為給予東道國較多權利將干預國內立法而拒絕批準。以第二次世界大戰后國際經濟秩序及制度規則僅代表發達國家的需求和利益為由，1964年起政權和經濟逐漸穩定的發展中國家開始提議改革現有制度并建立國際經濟新秩序。作為投資領域的成果，20世紀70 年代初，發展中國家在聯合國內部發起《跨國公司行為守則》，明確跨國企業的義務和政府監管的權利并試圖在東道國主權和投資者保護之間達到平衡。此外，經濟合作與發展組織也曾就《多邊投資協定》開展談判，協定以構建全面的、高自由化標準的、多邊的國際投資規范框架為目標，兼顧投資自由化與投資保護的雙重訴求。但是，這些試圖統一投資規則的協定大多都以失敗告終，未能在發展中國家和發達國家之間就投資的核心問題形成共識。

鑒于南北國家對投資保護和政策空間的訴求，構建綜合性多邊投資規則的爭議主要體現在以下3個核心議題：一是投資保護與征收補償標準。關于東道國征收和國有化投資者財產的條件與補償標準，墨西哥等發展中國家認為應當依據國內法和公平公正原則，給予適當的補償，而美國則主張遵循赫爾標準，即提供充分、有效和及時的補償。二是準入標準及投資待遇。發達國家提議將國民待遇的適用范圍擴展至準入前階段，而發展中國家則認為該標準超過自身能夠承諾的開放水平，只能在準入后階段給予外國投資者與本國投資者同等的待遇。在準入階段，開放行業以正面或負面清單模式列示，清單包含的內容都是各方僵持的重點。三是爭端解決標準與機制。以拉丁美洲為代表的發展中國家拒絕采納發達國家關于外國投資者的最低標準規則，認為該標準僅遵守國內法律即可，而不應受到國際法約束。由于對公平公正原則的理解不同，各國對爭端解決的必要性以及評判標準也持有不同看法。南北國家在經濟發展水平和投資立場上的差距導致其在投資準入自由化、投資保護和爭端解決等核心問題上存在嚴重分歧，多邊投資規則的嘗試均以失敗告終。

2.特定領域多邊投資規則的局限

雖然綜合性多邊投資規則商議舉步維艱，但針對投資特定領域的國際規則在一定程度上達成了一致。在世界銀行的倡議下，部分國家締結了《解決國家和他國國民間投資爭議的公約》《多邊投資擔保機構公約》，在投資保護問題上進行了大膽創新。前者旨在為投資者和東道國提供非政治化的投資爭端解決制度和中立機構，以解決各國在投資爭端處理上的分歧；后者則為公約成員國投資者提供應對非商業風險的額外保險和保障。20 世紀80年代初，發展中國家在債務危機的影響下逐漸意識到外資對本國就業、技術以及經濟發展的積極作用，因此，這些國家積極管理和引導外資更好地助力本國經濟發展。而以美國為首的發達國家則將東道國外資管理措施視為阻礙經濟自由化進程的障礙之一，主張在烏拉圭回合中將所有投資措施納入世界貿易組織框架并明確禁止部分東道國管制措施，如投資履行要求。發展中國家強烈反對這些主張，多次博弈后最終形成《與貿易有關的投資措施協議》《服務貿易總協定》《補貼及反補貼措施協定》等一攬子妥協性多邊投資協定，這是國際上首次在多邊投資議題上取得實質性進展。

雖然世界銀行和世界貿易組織框架下的投資規則商議取得了一定的成果，但主要矛盾仍未解決。就作用范圍而言，能夠達成共識的領域有限且規則局限性較強。世界銀行對投資行為的約束性僅限于爭端和額外保障，例如，《與貿易有關的投資措施協議》僅作用于與貨物貿易相關的投資措施，《服務貿易總協定》僅涵蓋通過“商業存在”提供服務的外國直接投資。雖然世界貿易組織也曾嘗試將投資范圍和內容一般化，但仍無法擺脫綜合性規則的困境，最終在多哈回合談判放棄投資議題。發達國家不滿足現有規則中的投資自由化程度，企圖進一步減輕東道國準入限制及補貼對投資的扭曲作用，提高外國投資者的待遇標準以及市場監督，加強對投資的促進作用。發展中國家對邊境問題的嚴格把控卻是決定多邊投資規則能否成功的關鍵因素。發展中國家作為投資凈輸入國，對外投資相對較少，因此，對投資規則的關注主要集中在維護東道國的監管制度和政策空間上，而非投資者保護和投資待遇等議題。同時，相對于自由化為發達國家帶來顯而易見的好處，承諾高標準的自由化并不能為發展中國家帶來直觀的利益，反而會增添本國義務，甚至喪失控制重要產業的政策獨立性，這使得發展中國家在南北關系中始終處于較為被動的地位，因此，發展中國家必須謹慎對待投資相關議題。

3.投資便利化的提出與興起

便利化是指使某事變得更加簡單或容易。人類的生產、交換活動需要受到先例、公約或者法規的約束。其中，部分規則是必要的，缺少或存在歧義會導致國際爭端，而另一部分規則被視為非必需的，過度的監管不僅會造成活動效率低、行政成本高，還會增加活動主體辦事的難度，間接影響其積極性。針對后者，便利化首次以國際規則的形式出現在1965年國際海事組織《國際海上運輸便利化公約》，統一各國海上交通運輸相關手續和程序標準。便利化的最終目的在于減輕活動中的實際壁壘，使要素能更自由地在國家間流動，這與貿易投資領域的新自由主義理念不謀而合。20世紀70年代起，自由化逐漸成為貿易和投資領域的關鍵目標，便利化也隨之被提及。貿易和投資便利化首次出現在1989年美國政府和墨西哥州政府《關于貿易和投資便利化談判的諒解》中，雙方還試圖超越《關于貿易和投資便利化談判的諒解》框架的協商和爭端解決職能，在生產領域和相關問題上進行談判，以促進貿易和投資并增加國家和市場的可預測性與確定性。但此時尚未形成對貿易和投資便利化的準確認識，討論范圍涉及貿易的關稅及非關稅壁壘、投資、知識產權、市場限制和分配問題等領域，行動計劃的制定也極為模糊。

20 世紀90 年代后期，投資便利化以獨立議題迅速興起并大受關注。一方面，貿易便利化提供了較為成熟的先例。1996年新加坡部長級會議后，貿易便利化作為唯一進入多哈回合正式談判的議題，經過近20 年的討論最終形成了《貿易便利化協定》。而《貿易便利化協定》僅就貨物貿易的便利化達成了一致，缺少對服務貿易的約束。此后，印度向世界貿易組織提交《服務貿易便利化協定》提案，但由于服務貿易與對外直接投資的內在聯系，議題逐漸轉向投資便利化。另一方面，金融危機后投資保護主義和逆全球化興起，各國不僅重視外資限制法規，還實行了以國內規制為代表的軟法約束，涵蓋政府腐敗行為、效率低下、外資監管中的民族情緒和排他意識以及媒體輿論的負面煽動等，邊境后措施已成為當下保護主義的主要手段之一。投資便利化將重點放在投資的準入后管理，通過簡化非必要的手續和程序等措施改善營商環境，減少投資壁壘，成為多哈回合后唯一在多邊層面繼續推進的投資議題。

三、國際社會投資便利化討論進程

1.區域洽談：行動計劃商議期（1995—2008年）

1995—2008年是雙邊、區域層面的投資便利化指導原則嘗試階段，尚未明確劃分投資和貿易的邊界，且以自愿活動與行動計劃等無約束力的軟法為主。1995 年，亞太經濟合作組織在日本大阪發表《執行茂物宣言的大阪行動議程》，制定了貿易和投資自由化、便利化以及經濟技術合作的具體原則和內容，其中便利化內容涉及海關程序、知識產權、人員流動和爭端解決等。該階段各方都聚焦在如何進一步減少貿易成本和壁壘，投資基本作為貿易協定談判的附屬。雖然實施了如1997 年投資自由化及商業便利化選擇菜單以及2005 年投資便利化倡議等活動，但總體還是以發展貿易便利化的措施為主。為了更好地推動投資領域的便利化進程，基于在亞太地區提高投資自由化和便利化兩階段研究，2008 年亞太經濟合作組織制定投資便利化行動計劃并提交了投資便利化行動措施清單。投資便利化行動計劃從投資便利化加強一體化、可持續、擴大就業與實現茂物四大目標出發，提出提高投資政策透明度和可預測性、投資環境穩定性、投資相關手續效率及投資政策監督機制等8項框架性原則和59項具體行動措施。

投資便利化行動計劃是亞太經濟合作組織首次單獨就投資便利化問題采取的大規模行動，在深度和廣度上都不同于以往的投資便利化嘗試。投資便利化行動計劃明確了亞太經濟合作組織對投資便利化的理解，即政府為吸引外資，并使其在整個投資周期中都能達到效益和效率最大化而采取的措施。同時，為投資便利化提供了較為明確的指導原則與行動方向。然而，雖然投資便利化行動計劃形成了一定的制度安排，但約束力有限且作用范圍局限于區域層面，落實情況還需依賴各國的意愿與能力。

2.單邊行動：執行與考核期（2008—2015年）

亞太經濟合作組織成員國在投資便利化行動計劃基本原則指導下選擇投資便利化改革的具體措施，并配合亞太經濟合作組織進行整體和各項具體措施的進展評估。2009年，貿易投資委員會在主席之友小組和投資專家組的支持下，確定了評估投資便利化行動計劃進展的關鍵衡量指標及評估體系。2012年，亞太經濟合作組織秘書處向成員國下發投資便利化行動和測度菜單，以及正在進行中的便利化行動，共反饋了16 份自愿報告書?？傮w上看，亞太經濟合作組織成員國投資便利化建設趨勢向好，但進展較慢，且存在不同原則發展不平衡的問題。

此外，亞太經濟合作組織投資便利化行動的帶動作用仍未能延伸至全球。2010—2015年，全球范圍內引入的173 項投資促進和便利化措施中，只有23%與投資便利化相關，在國家層面調研的111 項投資法中，也只有20%涉及投資便利化的具體措施；而在國際投資協定層面，只有巴西《合作與促進投資協定》范本中涉及投資便利化的相關規定。

3.多邊嘗試：結構化討論期（2015—2021年）

2015年至今，投資便利化討論加速向多邊層面延伸。國際組織開啟對投資便利化議題的結構化討論，其中聯合國貿易和發展會議、二十國集團和世界貿易組織的討論最為積極。

第一，聯合國貿易和發展會議與二十國集團。聯合國貿易和發展會議與二十國集團的結構化討論在指導原則的基礎上，將投資便利化納入國際投資治理改革框架。以聯合國貿易和發展會議在2015 年發布的《國際投資體制改革行動清單》為起點，以可持續發展為目標，國際投資體制進入改革期。聯合國貿易和發展會議對以往投資協定及政策進行考核和評估后確定了五大改革目標，即維護監管權力、改革投資爭端解決機制、投資促進與便利化、加強企業社會責任以及國際投資協定與其他國際法、國內政策的一致性。作為改革的重要實踐，2016年聯合國貿易和發展會議發布聚焦低收入國家發展的《投資便利化全球行動菜單》，提供了迄今為止最全面的指導方針供各國廣泛地對國內政策和國際投資協定范本的投資便利化條款進行改革。2016年，二十國集團在聯合國貿易和發展會議的協助下制定了全球首部新興市場國家主導建立的多邊投資框架《全球投資政策指導原則》。雖然《全球投資政策指導原則》不具有強制約束力，但文件涵蓋的九項原則仍指明了未來全球投資治理體系發展的方向，其中投資促進與便利化原則對改善營商環境和實現投資可持續發展具有重要作用。在擔任二十國集團主席國期間，德國進一步提出與投資便利化有關的建議，并考慮通過投資便利化非約束性一攬子方案草案以細化指導原則。

聯合國貿易和發展會議與二十國集團充分發揮在南北關系中的協調作用，將投資便利化引入多邊國際討論。然而，在美國反對重啟投資議題、南非和印度擔憂戰略部門的政策空間和監管投資的權利的影響下，聯合國和二十國集團只能勉強達成不具有約束力的投資便利化一攬子計劃。為形成具有約束力的書面文本，投資便利化討論場所轉向了世界貿易組織。

第二，世界貿易組織?；谫Q易便利化經驗能否延伸至投資領域的疑問，各國開始在世界貿易組織框架下開啟對投資便利化的非正式討論。與發達國家此前試圖建立多邊投資規則的嘗試不同，投資便利化結構化討論主要由新興市場國家和發展中國家推動。2017 年11 月，支持《投資便利化協定》談判的15個成員國向世界貿易組織提交了相關提案，包括倡議建立“投資便利化之友”多邊非正式對話平臺、中等強國合作體聯合舉辦關于貿易和投資的研討會以討論世界貿易組織作為投資便利化協商平臺的可行性。在俄羅斯、中國以及阿根廷和巴西提交的投資便利化細節文件基礎上，世界貿易組織在第11 屆布宜諾斯艾利斯部長級會議上通過《關于促進投資便利化發展的聯合部長聲明》，該聲明由70個成員國共同倡議，就投資便利化框架應包含的要素、與現存世界貿易組織協定的關系以及國際組織應承擔的便利化責任等問題進行多邊框架討論。為規避以往多邊規則的爭議點，世界貿易組織明確投資便利化將不涉及市場準入、投資保護和投資爭端等敏感議題，只提升投資政策的透明度、可預見性和行政效率。相應措施將直接有助于國家改善內部治理，借此幫助發展中國家和最不發達國家參與全球投資流動。

2019年起，世界貿易組織加快投資便利化多邊框架要素確認和文本綱要編寫工作，成員國一致同意進入基于案文磋商的實質性結構化討論和多邊協議談判階段。投資便利化文本框架將包含：投資措施的范圍和一般原則、透明度與可預測性、簡化和加快行政程序與要求等7個部分。成員國每月舉行為期兩天的談判會議，在協調員的輔助下精簡合并文案、修改措辭、討論新提案、尋找共同點。作為談判基礎的綜合文件，2021年4月《復活節文本》及其修訂版匯總了數輪正式談判取得的實質性進展，指明了下一階段談判的重點方向與預期效果。依據談判結果，協調員已完成總體范圍、第二節投資措施的透明度、第三節簡化和加快行政程序、第四節國內監管一致性與跨境合作、第六節可持續投資等部分的編寫與草案修訂工作。下一階段談判將優先關注特殊和差別待遇、發展中國家和最不發達國家的能力建設與技術援助以及促進可持續投資等領域。新冠肺炎疫情導致第12 屆部長級會議無限期延長，但并未阻礙世界貿易組織對投資便利化多邊框架的討論。2021年12月，112個世界貿易組織成員方共同簽署《投資便利化聯合聲明》，爭取在2022年年底完成文本談判。

四、投資便利化的維度與措施

1.投資便利化的維度

第一，決策階段提高透明度和可預測性。透明度是投資便利化最基礎的要素，投資便利化行動計劃第1、3 條原則和《投資便利化全球行動菜單》第1、2 條方針以及《復活節文本》第二部分、第六部分的反腐敗措施都強調了提高投資框架的透明度與可預測性對便利化改革的關鍵作用。學術界大多借助法學概念對透明度進行模糊定義，即一項規則、法律或法律程序應面向大眾公開，人們可以很容易地看到、查到和獲得。投資便利化規則下的透明度要求主要包含：第一，東道國和母國有義務公開披露與投資相關的制度、程序及信息。政府應確保對外公布的投資制度是完整、準確且及時的，包括法律法規、政策措施以及行政程序。同時，應通過單一窗口、在線門戶網站等方式建立投資者獲取信息的渠道，保證申請文件、辦理時限和上訴程序等是可獲得的。第二，東道國應盡可能提高投資制度更改或定期審查過程的透明度。當投資相關程序、適用標準、技術法規和一致性要求發生變更時，政府應提前告知投資者并對其法律或條例變更目的和理由進行說明，給予外國投資者發表意見的機會以增加投資者在相關制度制定中的參與度。此外，世界貿易組織投資便利化框架下的透明度要求更加細化，還包含費用公示、機密信息披露和通知投資便利化委員會等要求。

在投資者決策階段提高投資相關法規政策、信息和程序的透明度能夠對東道國監管水平和政策的可預測性產生直接的促進作用。個別發展中國家存在腐敗嚴重、法規披露不足和監管標準不一致等問題，加劇了投資環境的不穩定。透明度原則要求東道國在制定政策階段避免模糊概念、官僚主義自由裁決并適度考慮投資者建議，尋求更加穩定和公平的治理方式。與此同時，通過公布及時且準確的政策和程序能緩解信息不對稱問題，促進潛在投資者向實際投資者的轉化。經濟主體最優決策必須付出信息搜集的成本，而透明度原則能降低投資者在尋找標的階段的信息成本，提供全面的信息，方便投資者判斷。在可行性分析階段，投資者根據搜集的信息綜合評估投資收益、東道國制度環境和行政成本等，進而確認投資的合規性、具體方式、金額及時間。若評估結果和東道國實際政策、法律情況存在較大差距，投資者將無法進行效用最大化的資產配置。因此，東道國通過提升政策透明度不僅能直接改善本國的投資治理水平，更為重要的是，能夠通過本國政策公開的行為向外國投資者傳遞積極信號，改善信息不對稱問題，進而促進企業投資。

第二，執行階段簡化和加快投資行政程序。投資者在透明度原則下能夠做出理性的投資決策，但仍需要在執行階段面臨東道國的一系列實質性審批程序。外資審批制度是與外商直接投資相關的法律和政策的核心，簡化投資批準的程序要求是投資便利化發展的主要途徑。實質層面的審批制度以法律形式明確東道國對外資投資范圍的審核標準，即外資被允許進入的行業，大多以正面清單和負面清單的形式列示。程序層面的審批制度指投資主體為獲得在東道國實施投資活動的權利，必須接受主管部門的立項、設立和營業核準或備案程序。東道國開放程度受國家利益、政治目的、經濟發展水平和外部環境等因素的共同影響，因此，各國很難進一步簡化審核標準。然而，在項目和企業設立、獲取授權和登記注冊等外資核準執行程序方面避免過分復雜化和非必需的流程，能夠在不更改東道國審核標準的同時，減少投資者的交易成本，便利其投資活動?！稄突罟澪谋尽返谌糠帧逗喕图涌煨姓绦颉分赋?，簡化要素包括投資者申請、核準機構設置和政府反饋機制。從投資者的角度，縮減投資者遞交的文件清單、減少審批費用以及開發線上申請平臺等要求能夠直接減少制度性交易成本，提高經濟效率。從政府職能的角度，改革要求政府逐漸從管理型向服務型轉化，在機構設置上整合現有資源，進一步放權并制定規范的結果告知流程，為投資者提供更為便利化的服務。

簡化和加快行政程序需要更多的政府參與，由披露延伸至政策制定層面，而行政審批作為政府規制的主要手段，其改革已成為發展中國家和發達國家主要的公共政策之一。政府規制與市場的邊界是經濟學爭論的焦點，支持公共選擇假說的學者認為，規制使政府獲得企業上繳的“過路費”并成為維護利益集團壟斷利潤的工具，阻礙市場經濟的正常運作。借此，西方資本主義國家開始放松政府規制并強調行政改革，以提高經濟效率。相比之下，發展中國家的行政改革面臨更多的困難。多數發展中國家不僅面臨經濟發展的問題，而且存在政治穩定、社會發展等問題，因此，初期必須借助政府管制引導市場行為。然而，隨著經濟不斷發展，各國從計劃經濟體制轉向市場經濟體制，嚴重的政府監管和復雜的行政程序成為國家經濟發展的障礙。同時，部分發展中國家財政枯竭，急需重新分配政府職責和改革制度，從而減少監管成本，平衡政府收支。綜上所述，雖然政府規制在一定程度上能夠彌補市場機制的缺陷，但過于煩瑣的行政程序會降低經濟效率，增加不必要的行政成本，因此，有必要從制度設計出發簡化行政審批程序。

第三，多邊聯動加強國際合作和能力建設。國際合作和能力建設是協調全球投資便利化發展的重要舉措，多邊聯動共建全球投資治理體系。在資源和政治意愿的支持下，任何國家都可以單方面進行投資便利化改革，提高本國治理水平，吸引外資流入。然而，國家層面行動卻不足以形成促進全球投資可持續發展的框架，投資者為適應不同國家的規制水平差異仍需要付出大量的時間及資金成本。為此，國際合作和能力建設被納入投資便利化要素中，試圖在多邊層面促成統一的披露、執行和監管標準。管理當局之間的投資便利化合作主要包括：一是建立聯絡點，與負責投資程序的主管當局相互合作并協調活動，交流信息和經驗；二是建立定期商討機制，就投資便利化的內容和疑問舉辦研討會，共同推動投資便利化議程；三是積極將投資便利化納入國際投資協定。此外，世界貿易組織特別強調需要建立國際組織之間的合作機制，評估發展中國家成員和最不發達國家成員的投資便利化需求，提供與其經濟發展水平相適應的技術援助和能力建設方案。發達國家在得到許可后，向發展中國家成員、最不發達國家成員提供能力建設方面的援助和支持。

政策透明度和簡化行政程序屬于東道國自行調整的范圍，投資便利化多邊框架與標準則需要平衡國際合作和國家經濟主權讓渡的關系。以國內規制為代表的邊境后措施是一國支配本國經濟活動的權利，而決策、執行和監管等邊境后階段的國際合作意味著該國的政策措施需要與其他國家協調，這在一定程度上將影響制定本國政策的絕對排他性和獨立性。出于東道國主權保護，多邊投資便利化協議仍舊以框架性原則為主，尚未實施強制性的便利化措施。但投資便利化仍在多邊層面得到了大多數國家的支持。國際合作及能力建設不僅可以促進全球資金的流動，還能夠促進形成良好的監管環境和統一的國際標準，使各國從價值鏈中受益，帶來超越采取單方面措施的效果。

2.投資便利化的措施

2015年以來，發展中國家和轉型經濟體在投資便利化指導原則下紛紛修訂投資法或準則，持續推進投資便利化改革。

第一，公布最新法令與政策，確保信息公開且易于獲得。作為各國投資便利化改革最基本的措施，2015 年至今大部分實施改革的國家都及時公布了與投資相關的法令和政策。巴基斯坦和貝寧建立了與經營業務的法律和管理程序相關的信息門戶網站，投資者可以在線獲取投資項目信息。部分國家還嘗試建立政府與企業間的對話機制。2016 年，菲律賓國家競爭力委員會發起了廢除菲律賓繁文縟節挑戰項目，向商業團體征集非必要和煩瑣法律政策的看法，增加法律修訂過程的透明度。

第二，數字化技術助力行政簡化，加快建設服務型政府。東道國通過在開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、財產登記階段簡化登記注冊手續、縮短審批時間和減少審批費用等方面進行投資便利化改革。安哥拉、柬埔寨、古巴和印度等均加強了線上平臺的建設，借助數字化技術引入或改進單一窗口、線上注冊系統和一站式服務平臺，整合中央部門和政府機關職能來解決投資者跨門戶應用程序需求。此外，越南在投資法中規定將簽發企業注冊證書的時間從5 個工作日縮短到3 個工作日，從而提高投資審批效率。

第三，健全協調機制，積極參與國際合作?？ㄋ?、英國相繼成立投資促進委員會或投資促進機構。2019 年4 月，烏茲別克斯坦總統簽署了《關于改進吸引外國直接投資進入烏茲別克斯坦共和國經濟的機制的進一步措施》的決議，該決議標志著烏茲別克斯坦將采取主辦國際投資論壇、參加國際投資機構路演活動等投資促進和便利化措施，進一步推動外國投資機構之間的合作。

第四，采取有利于企業投資后運營的其他便利化措施。針對勞動力市場，放松投資者移民管制并對適當延長合法外國人的居留和工作時限，減輕外國勞動者進入東道國市場的壁壘。中國、烏茲別克斯坦和埃及增加了外商投資建筑工程設計企業對外國技術人員的配額，放寬了對招聘機構的限制。泰國引進了一種新的簽證系統以吸引外國高技能人才。針對金融市場，將部分國家權力下放給銀行以解決外匯結算和限制等問題，創造更加便利的企業投融資環境。以中國為例，2019年國家外匯管理局發布跨境投融資便利化措施，包括取消非投資性外商投資企業以資本金原幣劃轉開展境內股權投資的入賬登記手續、取消資本項目外匯賬戶開戶數量的限制以及將企業外債登記管理權限下放給銀行等措施。

國家層面投資便利化措施實施情況見表1。

五、投資便利化水平指標體系構建及評估

1.指標體系構建

本文根據投資便利化原則與具體措施，選擇行政程序、政策法規、勞動市場、金融服務、基礎設施和國際合作6 個一級指標和24 個二級指標構建投資便利化水平指標體系（見表2），使用SPSS 23 對2015—2019 年全球117 個國家或地區的投資便利化水平進行全局主成分分析。數據來自《全球競爭力報告》和《世界營商環境報告》、聯合國貿易和發展會議政策數據庫和瑞士聯邦蘇黎世理工學院經濟研究所數據庫。

表2 投資便利化水平指標體系

2.數據處理與全局主成分分析

首先，為保證計算的可操作性，標準化量綱處理并以Z 重新命名變量。其次，根據KMO 檢驗和Bartlett 球形檢驗結果判別是否可以進行主成分分析。提取特征值大于1的4個成分作為主成分并確認其貢獻率，以主成分的方差貢獻率為權重計算指標在各主成分的線性組合系數，計算公式為：

其中，Wij代表各主成分下二級指標系數；θj代表成分矩陣中每個變量對應的系數；代表第i個主成分對應特征值的根號值。

經計算，可分別得到4 個主成分的表達式。將第i 個主成分的方差貢獻率作為其權重，最終得出投資便利化綜合得分模型。

根據以上模型，計算2015—2019年全球117個國家或地區的投資便利化水平得分及排名。

3.全球投資便利化水平分析

第一，投資便利化區域差異明顯，發達國家水平較高。2019 年117 個國家或地區的投資便利化綜合得分排名及均值如表3 所示，各個國家或地區投資便利化水平存在較大差異。投資便利化評分最高的是新加坡，荷蘭、中國香港和芬蘭次之，以上4個國家或地區的投資便利化綜合得分均高于3，擁有極為便利的投資環境。羅馬尼亞和哥倫比亞的便利化處于平均水平，評分分別為0.02、-0.03。全球投資環境最不便利的國家為委內瑞拉和乍得，與其他國家或地區存在較大差距。

表3 2019年全球117個國家或地區的投資便利化水平

從地區差異來看，投資便利化評分排序依次為大洋洲、歐洲、北美洲、亞洲、中美洲、南美洲和非洲，非洲的便利化水平最為落后。從經濟發展水平來看，南北國家投資便利化水平存在斷層差距。發達國家投資便利化平均得分為1.25，發展中國家投資便利化平均得分只有-0.49。投資便利化評分排名前30位中，大部分為發達國家或地區。發展中國家的評分大多集中在平均或落后水平，排名末位的30 個國家全部為發展中國家，投資環境極不便利。究其原因，投資便利化改革需要足夠的資金支撐。發達國家或地區擁有充足的資金、完善的基礎設施支持便利化改革。發展中國家和最不發達國家則面臨經濟基礎差、治理能力弱和話語權不足等問題。投資偏向流入制度環境好的發達國家或地區，發展中國家受發展水平制約易陷入“制度環境差—難以吸引外資—能力不足以支撐便利化建設”的惡性循環，因此，提高經濟發展水平，從而改善制度環境仍是推動投資便利化改革的根本動力。

第二，全球投資便利化總體水平逐年提升，多邊合作效果突出。二十國集團是當前國際經濟合作的首要論壇，集合七國集團、金磚國家和中等強國合作體，引領世界主要的發達國家和發展中國家在投資等領域開展多邊合作。為了更好地評估全球投資便利化總體水平隨時間變化的趨勢，本文將二十國集團成員國投資便利化得分與投資存量占當年成員國總存量比重的乘積之和作為該年全球投資便利化總體水平。

2015—2019 年二十國集團投資便利化水平變化情況如圖1 所示，總體呈現逐年上升的態勢。投資便利化多邊結構化討論促進了不同類型經濟體之間的交流與合作，評分由2015年的1.1893上升至2019年的1.5302。但二十國集團《全球投資政策指導原則》對提升投資便利化水平的邊際效應進入遞減階段，增長率下降。盡管以軟方式在全球層面采取的原則、政策和行動有一定程度的靈活性，但成員國的行動意愿、改革重點和完成進度差異加劇了協調國際投資治理的難度。此外，已經執行難度相對較低投資便利化改革措施的國家，在短時間內無法與更高水平的多邊投資便利化標準接軌。因此，加快締結詳細文本形式的多邊投資便利化協定，推動多邊投資便利化合作和國家能力提升仍是國際社會投資便利化建設的重要議題。

圖1 2015—2019年二十國集團投資便利化水平

六、結論與政策建議

跨國公司面向全球的投資、生產和經營已經深刻地改變了當代世界經濟和政治的基本結構與運行模式，南北國家博弈更是加速了國際經濟制度規則體系的調整與改革。由于綜合性多邊投資規則在自由化和監管權力等核心問題上存在分歧，單一領域的投資規則涵蓋范圍有限，討論陷入僵局。作為多哈回合后唯一能夠推進的投資議題，投資便利化向國際社會傳遞了繼續多邊投資規則磋商的積極信號?？傮w來說，投資便利化是全球投資治理規則中最容易達成共識的部分，將南北國家在邊境問題上的對立轉移到準入后監管合作，僅在決策階段增加政策透明度、執行階段簡化行政流程和運營階段加強能力建設。同時，針對全行業的投資便利化措施具有普適性，不僅能滿足發達國家對高標準開放和自由化的要求，還能保證發展中國家的監管獨立性，是兼顧資本輸入國、輸出國利益的最大公約數。然而，目前投資便利化建設整體進度相對較慢。根據測度結果，仍存在現有非強制性便利化框架邊際效應遞減、南北國家建設水平受經濟發展限制差距大等問題。

基于前述結論與中國在國際直接投資發展中的地位，本文提出如下政策建議。

第一，作為世界投資發展的關鍵國家，在全球投資治理體制加速調整的當下，中國應發揮大國擔當，引領國際社會開展投資便利化磋商。隨著中國經濟實力的發展，中國參與國際事務的話語權與影響力也不斷上升。中國應充分利用多邊渠道，在投資便利化協定文本協商和實施機制層面積極貢獻中國方案。此外，由于中國具有資本輸入國和資本輸出國的雙重身份，能夠在投資便利化多邊合作中起到良好的協調作用。通過協調開展相關方之間的非正式對話、會議及研討會，加強多邊層面的領導人直接談話機制，兼顧兩大利益集團的訴求，以爭取最廣泛的成員參與。

第二，中國應在區域全面經濟伙伴關系協定、“一帶一路”倡議等區域合作中完善并突出投資便利化相關內容，由區域帶動多邊發展，帶動更多國家參與投資便利化實踐。當前，區域層面的投資便利化建設已取得階段性成果。區域全面經濟伙伴關系協定中已在投資便利化章節增加了對締約方創造投資必要環境、簡化審批流程、促進信息傳播及設立聯絡點等條款?！耙粠б宦贰背h也明確提出創新合作模式，加強“五通”，即政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通，提高相關國家間的投資便利化水平。未來，中國應繼續加強與有關國家在投資領域的合作，充分利用區域性一體化紅利改善區域投融資環境。同時，通過次區域層面推動多邊合作，為國際社會提供投資領域的公共產品。

第三，深化投資體制改革，完善相關配套措施，提升中國投資便利化水平。中國作為世界上最大的發展中國家，其投資便利化評分僅位居全球第34名。中國應繼續提升本國能力建設水平，在制度、營商環境、基礎設施建設、金融和勞動力市場等方面提高對外開放程度。在制度層面，加強對相關政策法規、技術標準等的協調與披露，進一步改善本國制度環境和營商環境。在基礎設施建設、金融領域和勞動力市場層面，明確基礎設施建設的重點合作領域與優惠政策，加強國家間的貨幣、金融機構及保險的合作機制，減少勞動力流動限制，提高本國比較優勢，吸引對外直接投資。