新基建助推區域協調發展的作用機制及優化對策*

張佩 王姣娥 馬麗

一、引言

2018 年12 月中央經濟工作會議首次提出“新基建”，引發社會各界的廣泛關注。隨著新基建解讀視角的不斷深入，社會經濟發展不同層面的現實需求也被逐步緊密關聯。2020年4月，習近平總書記在陜西考察時強調，要“推進5G、物聯網、人工智能、工業互聯網等新型基建投資，加大交通、水利、能源等領域投資力度，補齊農村基礎設施和公共服務短板，著力解決發展不平衡不充分問題”①。同年7月，中央政治局會議再次明確提出“要加快新型基礎設施建設，深入推進重大區域發展戰略”②。在新冠肺炎疫情沖擊背景下，黨中央和習近平總書記多次強調新型基礎設施建設，這不僅對短期內實現我國經濟的穩增長、穩就業意義重大，對長期內我國經濟高質量發展乃至區域協調發展也具有重要的戰略意義。

目前，學術界主要針對新基建的概念內涵、運作模式、功能屬性及其助推經濟高質量發展等方面展開了大量探討。首先，關于新基建的概念內涵，學者們一致認為新型基礎設施與傳統基礎設施是相對概念。傳統基礎設施主要指交通、能源、水利和環境等公用工程及公共生活服務設施（金鳳君，2012）；但新型基礎設施自提出以來，學術界和社會上對其的認識與理解呈多元化趨勢，截至目前，主要形成“七大領域說”“三方面說”“新技術驅動說”和“新要素說”等（劉艷紅等，2020）。其中，“三方面說”是由國家發展和改革委員會在2020 年4 月提出，是對“新基建”較官方、權威的解讀（姚冠輝、鄭曉年，2020）。盡管新基建在內涵范圍及功能等方面不同于傳統基建，但兩者并不是相互對立、割裂的（王曉冬等，2021），而是彼此聯系、相互融合的。其次，關于新基建的運作模式與功能屬性，既有研究也是從傳統基建與新基建的比較中識別?；A設施建設的方向與目標始終在于優化社會秩序、促進社會公平。傳統基礎設施以點、線等不同形態搭建物理空間網絡體系，極大地改變地表物質空間和物理關聯空間，通過重塑區位優勢引致各類經濟活動的集聚與擴散，從而影響區域發展及其空間結構的變化。所以，傳統基礎設施具有從屬功能和引導功能，即服務于地區經濟社會發展和引導并反饋區域經濟結構、規模及其空間布局（金鳳君，2012）。新基建的發展在推動人類文明進步過程中所起到的作用與傳統基建基本一致，但作用效果更為顯著，如支撐人類拓展認知與活動空間，削弱某個區域乃至整個世界封閉性；提高人類在自然、經濟、文化、技術和信息等資源中的共享能力，以及保護或優化人類生存環境等。再次，學術界對新基建賦能經濟高質量發展已經基本達成共識，認為新基建能夠更好地推動經濟轉型升級（完世偉、湯凱，2020；趙劍波，2021）。新基建不僅可以通過促進科學化分工提高資源配置和生產效率（喬岳，2021），而且能夠通過加快新舊動能轉換推動經濟包容性發展（劉鳳芹、蘇叢叢，2021）?？偠灾?，新基建是推動經濟高質量發展的重要戰略工具。

綜上所述，盡管既有研究在新基建的基本特征及其賦能經濟高質量發展等方面積累了豐富的成果，但對如何推進區域協調發展以及區域協調發展背景下新基建又該如何發展等問題仍缺乏深入的解讀和思考。針對這一研究缺口，本文將首先分析新基建助推區域協調發展的現狀，探究新基建助推區域協調發展的作用機制，進而探討我國面臨的挑戰，最后針對性地提出對策建議，以期為我國新基建優化布局并有效推進區域協調發展提供決策參考。另外，值得特別強調的是，本文認為新型基礎設施以創新驅動為引領，以信息網絡為基礎，優化資源要素組織配置，承載經濟社會新供給新需求，支撐數字轉型、智能升級、融合創新等服務的基礎設施體系，主要包括信息基礎設施、融合基礎設施和創新基礎設施，其界定標準將隨著社會經濟發展和技術進步而發生動態變化。

二、新基建助推區域協調發展的現狀

新基建自2018 年中央經濟工作會議首次提出以來，經歷了誕生與探索期（2018年底—2020年初）和成長期（2020 年初至2021 年初），現已步入穩定期（胡仙芝、劉海軍，2022），由此加快了數字經濟與實體經濟的深度融合，使數字經濟正在成為拉動中國經濟發展并推進區域協調的重要路徑（李明、龍小燕，2021）?！吨袊鴶底纸洕l展白皮書（2021）》指出，2020 年我國數字經濟總規模達39.2 萬億元，占GDP 比重為38.6%；《2021 年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2021年我國數字經濟快速發展，全年實物商品網上零售額達108042億元，比上年增長12.0%，占社會消費品零售總額的比重為24.5%。與此同時，十四五規劃明確提出“深入實施區域協調發展戰略”，新基建將成為重要戰略舉措。2022年，國家發展和改革委員會、國家互聯網信息辦公室、工業和信息化部聯合印發文，決定在全國8 地啟動建設國家算力樞紐節點，并規劃10個國家數據中心集群，全面啟動“東數西算”工程，以此通過承接東部地區對數據存儲、計算等使用需求，發揮西部樞紐的算力供給能力，并帶動數字產業上下游發展，從而推進區域協調發展。

然而，學術界目前對新基建助推區域協調發展的關注還明顯不足，但普遍認為新基建相對傳統基建，既可以支撐數字化、信息化等新興領域，也可以升級改造傳統公共服務設施（胡仙芝、劉海軍，2022）。因此，新基建助推區域協調發展的路徑至少包含支撐數字經濟和促進公共服務均等化。究其本質，新基建推動數字經濟高質量發展集中體現在三個方面：一是在生產層面，培育新業態、推動數字化生產；二是在消費層面，通過激活線上消費并推動消費中心下沉；三是在市場建設層面，“社會性”特征更加顯著，即參與主體更加多元、交互性更強（郭斌、杜曙光，2021）。在數字經濟體系下，各區域之間可以通過云互聯，實現信息對稱、數據資源共享、市場共建共治的共同發展格局，進而推進區域協調發展。與此同時，公共服務均等化自身就是區域協調發展的主要內容（常露露，2022），而新基建可以實現多樣化的遠程協同作業，發達地區可以在教育、醫療、行政等公共服務領域指導欠發達地區，以此推進區域協調發展。

綜上，新基建助推區域協調發展在實踐界和學術界均處于起步階段，仍存在較大的拓展空間。實踐層面，“十四五”期間新基建將在西部大開發新格局、助力東北振興、加快中部地區崛起、推進東部地區現代化等領域發揮效力，以此推動區域協調發展；理論層面，新基建助推區域協調發展的理論建構與實證檢驗等方面更需進一步強化，以此理解并指導現實。

三、新基建助推區域協調發展的作用機制

學術界和實踐界普遍認為傳統基建會影響區域協調發展（劉應杰等，2022；胡偉、于暢，2020；楊德勇等，2022），而新基建是傳統基建的繼承與發展（劉艷紅等，2020），勢必會作用于區域協調發展?；谏鲜鲂禄ǖ墓δ芴卣鞣治?，其影響區域協調發展的機制主要體現在推進產業升級（轉移）、促進市場一體化、激發創新創業和提高區域治理等四個方面（見圖1）。

圖1 新基建影響區域協調發展的機制

1.新基建推進產業升級

新基建主要通過賦能新技術的規?；瘧脤鹘y產業產生“顛覆性”的改造，推進傳統產業轉型升級（沈坤榮、孫占，2021）。例如，物聯網、人工智能和云計算等技術應用于傳統產業，倒逼傳統產業加強技術研發，發展“虛擬設計”等新型產業模式，塑造智能制造體系，從而引致傳統產業轉型升級，淘汰部分落后行業。在新科技與產業融合聯動的同時，催生出“產業+互聯網+服務”的新業態，加速產業數字化和數字產業化發展（趙劍波，2021），服務于現代產業體系與經濟體系構建。同時，以工業互聯網為代表的新型基礎設施能夠滿足上下游企業之間的要素匹配、競合型企業之間的技術轉移以及企業與用戶之間的供需匹配（張佩、趙作權，2020），從而推進產業結構優化。除此之外，新基建具有資本、技術和高附加值等偏好（完世偉、湯凱，2020），既能通過吸引勞動力、資本等要素流動帶來產業協同與集聚效應，也能通過促進市場擴大、社會經濟基礎的夯實而產生輻射和擴散效應，從而有效帶動產業轉移。

2.新基建促進市場一體化

新基建通過銜接能力的發揮，加強了區域內外組織之間的相互聯系和依賴，帶動了市場一體化的建設。已有研究表明，我國市場一體化建設有兩條途徑：一是加大交通運輸、信息通信網絡、商業服務、教育、醫療等市政公用事業和公共生活服務等基礎設施建設的力度，進而通過提高市場交易效率和公共服務均等化程度，降低自然性與技術性市場分割；二是通過消除地方保護、優化制度設計、減少制度性市場分割（范欣等，2017）。新基建恰好能通過數據元素極大地提升信息傳遞效率和生產要素的配置效率，逐步打破、消除地方市場分割。從宏觀區域層面來看，新基建的發展會帶動互聯網、大數據、人工智能等新興產業的迅速崛起而成為經濟發展的新動能，并通過傳統生產要素資源的優化配置推動產業升級（Forman 等，2005）；從中觀產業角度來看，新基建具有基礎性、創新性、連通性和共享性等屬性特征，并以其強大的泛在連接能力節約交易費用，繼而通過優化傳統產業生產方式、業務流程和中間環節等實現產業整體升級（Oliner 等，2008）；從微觀企業層面來看，新基建通過物聯網、大數據、云計算等一系列新生代信息技術對企業進行滲透，既可以提高企業的信息共享程度，也可以拓展企業家的有限理性（石大千等，2020），從而提升決策的針對性與精準性，加快市場一體化進度。

3.新基建激發創新創業

新基建作為區域社會經濟發展的新引擎，為區域創新提供了新思路與新模式。一方面，創新基礎設施是新基建的主要內容之一，如重大科技基礎設施等的建設目標就是為了支撐科學研究、技術或產品研發等項目開展。這意味著新基建不僅可以為區域創新提供硬件支撐，而且能夠匯集創新人才并為其成就創新事業提供機遇和舞臺。另一方面，5G網絡的廣泛應用重構了生產與生活模式，數據中心的規模建設加速了數據資源的開發利用，這些均為區域創新營造了活躍的氛圍并帶來了足夠的便利。如交通、醫療、旅游、生產等領域被新基建賦能，催生出智慧交通、智慧醫療、工業互聯網等多種新興模式，為新創企業的誕生和新技術的開發應用創造了條件。與此同時，大數據、物聯網、云計算等技術的廣泛應用，使得居民的生活與工作習慣、企業的生產銷售等海量信息存儲于各類型數字平臺上，從而有利于掌握并挖掘市場信息，最終通過提高技術創新的精準性來打造新的商業模式。

4.新基建提高區域治理

新基建將成為國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐（唐新華，2021）。首先，新基建賦能了政府管理部門，使其在獲取、分析、挖掘經濟社會生活等領域海量數據的基礎上，能夠更為精準地做出判斷、預測和決策，從而提高了社會服務水平與治理能力。例如，新基建在應對新冠肺炎疫情方面發揮了重要作用，各種數字平臺實現了遠程辦公、線上會議、遠程醫療、線上教學等，工業大數據準確掌握了防疫物資的庫存、生產和供應等環節的信息，推進了口罩、消毒劑、防護服等防護用品的生產與分配，以及基于定位數據生成的“健康碼”為人口流動、復工復產做出了積極的貢獻。其次，新基建是區域組織之間互動的核心，能夠形成區域整體性治理的優勢。新基建具有很強的銜接能力，能夠使社區組織、私營機構、學校、研究機構等非政府組織和政府組成命運共同體，從而通過共同行使公共權利、共同管理和監督公共事務等，實現公共利益的協調、分配及增進。再次，大數據、萬物互聯、人工智能、虛擬現實等新一代信息技術能夠使得居民、企業等各類主體的社會關系網絡信息被納入信用評級中，進而有效避免了因信息不對稱而造成的機會主義行為，增強了社會信任水平，提高了區域治理效率。

四、我國新基建助推區域協調發展面臨的挑戰

區域發展不平衡與地區基礎設施建設的差異有關（Démurger，2001），故新基建對區域協調發展有著重要作用。2018 年，國務院發布了《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，提出“努力實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡和人民基本生活保障水平大體相當”的目標，而新基建可以通過促進經濟發展、加快市場一體化建設、提升區域創新能力和提高區域治理效率等方式推進區域協調發展。區域協調發展目標同時也為新基建帶來了挑戰，主要體現在供需匹配增加了區域合理統籌難度，適度超前建設加大了區域資金保障難度，技術更新迭代需要區域緊跟創新步伐、萬物互聯需要區域加強治理能力建設等方面。

1.供需矛盾處理對區域統籌要求高

新基建的供給與需求是其發展布局中的一對矛盾體，只有精準、科學的供給才能有效滿足需求的時空動態變化。那么，基于綜合信息研判的區域統籌就顯得尤為重要，既是實現短期效益與長期效益之間平衡的保障，也是解決新基建供需矛盾的關鍵。第一，均衡供給與非均衡需求之間的矛盾，這是因為作為服務系統的新基建一經建立，其供給能力在應用系統中是相對均衡的，而人類對新基建的需求是動態變化的，充斥著各種不確定性。所以，這對新基建發展的標準和原則提出了較大挑戰，即面臨著如何確定有效需求、如何提供合理供給、又該如何追求利用效率等難題。第二，整體與局部角度的供需矛盾，這主要是因為新基建服務能力的增加是跳躍性的，而非連續性的。例如，在交通領域，往往通過減少運營頻次或者不修建來應對相對需求較少問題，這種非一即零的方式容易產生局部供給過剩而整體需求不足、局部供給不足卻滿足整體需求等矛盾。第三，空間尺度的供需矛盾，這主要是因為人類經濟活動在空間上具有極強的集聚性，以及區域發展程度對新基建的供給能力不同等，使得供給與需求在空間上存在明顯差異。由此可見，新基建供給與需求矛盾的正確處理對區域合理統籌的要求相當高。

2.適度超前建設對區域融資要求高

2021 年9 月6 日，國務院副總理劉鶴在中國國際數字經濟博覽會開幕式上明確表示“適度超前進行基礎設施建設”。雖然這遵循社會經濟發展規律，但為區域籌集資金帶來一定挑戰?，F階段，我國對新基建發展需求大，既要規?；ㄔO，又要對傳統基建進行升級改造，二者均需充足的資金。一般而言，新基建投資因具有規模大、周期長、資金回收慢，涉及多部門協同和互補性資金等特征，通常由政府直接投資或主導供應。然而，地方政府面臨財政困境，無法滿足新基建發展的資金需求。截至2020 年12 月底，全國各地政府債務余額已達25.66萬億元③，負債率高，財力有限。此外，我國現階段新基建領域相關投融資機制不健全，民營企業和社會資本參與不足。一方面，政府與社會資本合作（PPP）項目規范化、制度化的監管不到位，存在盈利低、市場退出不暢等問題，導致社會資本參與新基建發展積極性不高；另一方面，基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）發育不成熟，存在投資門檻高等問題（劉艷紅等，2020）。

3.技術更新迭代對區域創新要求高

相對傳統基建而言，新基建的技術還不穩定，存在更新迭代快，存續周期短問題。一般情況下，“鐵公基”等傳統基建的使用壽命可達百年以上，而新基建存續周期通常在10 年左右（王曉東等，2021）。受摩爾定律驅動，芯片的性能每18 個月翻一番，計算存儲等關鍵設備的一個技術代際是3—5年，更新淘汰速度很快（張永林，2016）。然而，我國長期以來在生產部分關鍵零部件、基礎元器件、先進材料等方面短板明顯，主要依賴于國外，特別是在信息通信領域關鍵核心技術能力不足、“缺芯少魂”（芯：芯片；魂：操作系統），嚴重制約著新基建發展。與此同時，新基建的數字技術本質又決定了其具有高度不確定性的屬性，快速更新迭代的前沿技術不僅體現在技術的不確定性上，也會帶來市場、組織的不確定性。而不確定性的規避需要高水平的創新能力來滿足組織、市場、用戶等的需求，進而在避免投資失誤的同時，搶占數字技術領域的發展先機，推進區域社會經濟的轉型升級。

4.萬物互聯互通對區域治理要求高

隨著我國新基建發展的不斷深化，越來越多的生活器械、生產設備接入到互聯網、物聯網、產業互聯網等，形成了萬物互聯互通的復雜巨系統。盡管這極大地便利了人類生產生活，但卻對區域治理提出了更高的要求。一方面，萬物互聯互通涉及不同類型新基建和大規模物端設備之間的合作協同，需要正確處理洪流般的信息流（王曉虹等，2021）。比如，產業互聯網在制造業中的應用，依托安全、高速、低時延的5G網絡，物聯網廣泛接入生產環節使生產線上的每一細微參數都能被詳盡感知，數據中心為萬物互聯提供充足的存儲空間，人工智能實現各生產環節的智能化操控等（田杰棠、閆德利，2020）。另一方面，新基建與網絡和信息安全高度相關，又涉及大量新技術、新業務，但我國很多領域在探索信息安全制度建設、防護手段建設等方面尚存在準備不足的地方。比如，新基建的發展推進了新一代信息技術在工業、交通、能源、金融、教育、醫療健康、城市治理等行業領域的落地，各類智慧應用的發展與普及，使得大量生產生活設備暴露于網絡中，一旦安全防護出現漏洞，將帶來巨大隱患。

五、我國新基建推進區域協調發展的對策建議

1.加強布局研究，促進區域合理統籌

加強布局研究是應對新基建供需矛盾的有效舉措，促進區域合理統籌能夠有效地規避供給過剩帶來浪費、供給短缺制約發展等問題。一方面，要強化區域自然本底環境信息的收集與研判，因為新基建賴以存在的物質基礎及其發展的根本依據是其所處的自然本底環境，所以務必結合現實需求，全方位地研判地形地貌、地表土壤、巖石表層、水域、氣象、自然區位等信息，合理地統籌新基建在特定區域的建設類型、成本預算、技術等級需求、空間分布等。另一方面，要加強區域人文社會經濟信息的研判，如人口與經濟分布、人口增長率、人口素質、居民生活質量、經濟發展水平與發展階段等，特別就“適度超前建設”的前瞻程度需要做出科學的預判，而科學預判務必基于區域現階段人口、經濟、制度、自然環境等信息的全面考慮，力求遵循社會經濟發展連續性的基本規律。在此基礎上，綜合考慮自然環境信息和區域人文社會經濟信息，以解決局部與整體匹配、整體需求與局部供給、整體供給與局部需求、空間供需、非優質供給與居民追求優質服務等方面矛盾為使命，實現區域合理統籌。

2.完善融資機制，保障區域資本需求

為跟進新基建發展步伐，滿足“適度超前建設”需求，應充分完善融資機制。一方面，要向多元化融資方式轉型，不僅要以財政投入、地方債券等方式籌集新基建發展資金，還應該通過專項貸款、資本市場融資、低息融資等途徑提高資金籌集與利用效率。但是，新基建投資要量力而行，因為逆周期調節也是有成本的，比如，P2P、股權質押、城投債等過多，可能會帶來較大的金融隱患，增大金融系統的風險（陰琰，2020）。另一方面，要激發民間投資活力，積極創新融資模式、拓展融資渠道。傳統基建投資方式多以政府主導，渠道狹隘，且資金供給乏力。因此，政府需要充當領路人和監管者的雙重身份，激勵基礎設施建設的民間投資。由于大多數新基建存在技術門檻高、建設難度大、資金需求大而回收相對緩慢等特點，政府應采取適當減免稅收、增加補貼等支持性政策，鼓勵社會各界投資主體積極響應，充分激發民間資本潛能，進而保障新基建發展的資金需求。

3.加大研發投入，提升區域創新能力

為滿足新基建對科技更新迭代的需要，務必加大研發投入，力求區域創新能力提升。區域創新能力的提升既是攻關新基建前沿核心技術、應對“卡脖子”問題的關鍵，更是加快區域新基建發展步伐的基礎。所以，務必保證充足的研發投入，包括基礎研發投入和應用研發投入，以此滿足新基建技術迭代更新的要求。在基礎研發領域，因為新基建的本質是數字化基礎設施，核心要素是數據，數據的獲取、處理、開發和利用，以及相關的網絡更新升級技術等是我國現階段發展數字經濟的重要基礎，所以應重點關注大數據、云計算、云儲存、核心算法、集成電路、芯片、數據傳輸材料與存儲介質、5G網絡等基礎研究領域，并結合國家在科研領域開展“大項目、大團隊、大平臺”的良好契機，充分挖掘企業、高校和研究院所作為研發主體的潛力，力求擺脫新基建發展中的軟肋。在應用研發領域，充分發揮市場配置資源的優勢，鼓勵企業建立應用技術研發中心，以市場供需關系為導向開展研發規劃（喬岳，2021）。特別是，在區塊鏈、人工智能、工業互聯網等數字技術與市場需求直接相關領域，其研發成果可以直接轉化為產品，進而創造利潤。

4.優化制度供給，提高區域治理效率

我國新基建正處于成長期，在研發、市場、經營等各個方面尚且經驗不足，尤其是在應對萬物互聯互通場景中存在較高風險，故應充分優化制度供給，有效提高區域治理效率。在具體制度創新優化過程中應至少注重四個方面：一是注重政、產、學、研、金等多方主體間的分工協作及利益分配，處理好人與自然、經濟與社會、人口或產業轉移及其空間布局、區域基建與國土開發等多種關系，最終在成本節約、風險規避上形成優勢。二是結合區域特色及區域新基建發展階段，因勢利導地進行有效扶持，如在起步階段加大投資政策優化、在建設階段注重合作和責任制度、在運營階段強化監管和維護制度等。三是謹防新基建帶來平臺經濟的壟斷，可以從淘寶、螞蟻金服、滴滴等不同領域平臺的特性出發，總結平臺經濟“一家獨大”帶來的市場危害，并在此基礎上采取反壟斷規制，健全相關法律法規。四是完善數字安全監管體系，避免萬物互聯造成信息泄露、隱私侵犯等問題，杜絕非法商家依據個人消費偏好進行劣質商品推送、入侵或篡改工業控制系統大數據等行為發生。值得注意的是，所有這些針對性的創新制度安排需要持續不斷地優化完善，及時高效地實現必要且合理的制度嵌入，以此提高并保障區域治理效率，助力新基建推進萬物互聯互通。

注釋

①新華網.http：//www.qstheory.cn/yaowen/2020-04/23/c_11258 96567.html。②東方網.https：//n.eastday.com/pnews/15961082 62029223。③財政部網站.http：//www.gov.cn/xinwen/2021-01/28/content_5583244.html。