基于獲得感的公眾政府信任狀況及其影響因素分析
——以山東省公共服務調查數據為例

楊秀勇，張 鑫

(1.青島大學 政治與公共管理學院， 山東 青島 266061；2.中國人民大學 公共管理學院， 北京 100872)

一、問題提出

政府信任是公眾在認知與期望之間對政府運作的評價態度和歸屬心理[1]。政府信任不僅是政府合法性的主要來源，而且是政府開展治理活動的重要簡化機制和治理成效的基本標尺[2]。Barnes等學者將政府信任視為公眾對政府行使職能恰當、正確并符合公眾利益的信心[3]。Williamson等學者認為政府信任是建立在公眾對政府行為理性計算的基礎上的[4]。概言之，公眾對政府的信任是公眾與政府關系的核心，集中體現了公眾對政府運作的產出與其期望一致性程度的信念[5]。隨著民主化與市場化的深化，政府信任的復雜性和重要性不斷提高，我們既不能忽視政府信任的內在結構與互動屬性，將政府信任簡單地等同于政府滿意度或政治信任，也不能忽視政府信任作為治理資本和政治生態對于治理的價值和風險。雖然一定的政府不信任可以保障民主的活力和進步[6]，但作為構建合法行政系統的核心要素，政府信任必須保持在一定水平[7]。當政府信任不足甚至出現持續性的信任危機時，將會引發公眾對政府的不滿和懷疑，導致公眾和政府的對立和矛盾，這不僅會嚴重影響政府的治理績效和自身形象，而且會從根本上導致政府的合法性危機[8]。因此，如何提升政府信任成為當前亟待解決的重要時代課題。

此時，公眾的公共服務獲得感為我們提供了一個新視角。公共服務供給作為政府的基本職能，是政府獲得公眾信任與執政合法性的主要來源[9]。習近平總書記提出的獲得感強調居民切實的“得到”，讓居民有更多的獲得，得到真正的利好[10]。但通過梳理相關研究發現，多數研究都基于供給側探究政府公共服務供給與政府信任的關系，而基于需求側的公眾感知角度探究公共服務獲得感與政府信任的相關研究尚付闕如。因此，在獲得感視域下我國公眾的政府信任水平如何？公眾公共服務獲得感如何影響政府信任水平？如何從公眾獲得感角度提升政府信任水平？帶著對以上問題的關切，本研究突破了由政府內部探究“原因”、從公共服務供給尋找“突破口”的思維定式，從需求側的公眾感知出發，探究公共服務獲得感對政府信任的影響。并基于2017年度山東省17個地級市的公共服務滿意度調查數據，在檢驗公眾的政府信任現狀的基礎上，探究公眾的公共服務滿意度、政府對公共服務的回應性和公眾的公共服務期望失驗等公共服務獲得感對政府信任的影響機制。

二、文獻回顧與研究假設

學術界對政府信任的研究主要遵循兩條路徑：一是“外生性路徑”，即認為政府信任外生于政治系統，是文化因素和早期社會化作用的結果，社會價值體系和社會交往方式是影響政府信任的重要因素。持這種觀點的學者認為“政府信任是一種人際信任，它從生活領域延伸到政治領域”[11]。英格爾哈特對60多個國家和地區研究發現，有些社會以高度信任的文化為主要特征，有些社會則是低度信任的文化[12],甚至在同一國家的不同地區也存在不同的信任文化[13]。當一個國家的人際信任程度普遍較高時，其公眾的集體行動能力較強，政府的整體信任水平也較高[13]；二是“內生性路徑”，持這種觀點的學者認為，政府信任內生于政治領域，是對政府服務績效的感知。例如，Mishler等學者認為，當政府機構及其負責人能夠為公眾提供超過預期的服務時，將極大提升公眾的政府信任水平[14]。并且，Miller等學者認為，公眾對政府的信任水平取決于政府公共服務供給質量和公眾對政府評價的長期互動[15]。通過以上分析可以發現，“外生性路徑”更多地強調外在文化因素對政府信任的影響，更適合解釋政府信任的國別和區域差異性，“內生性路徑”則更多聚焦于政府服務績效對政府信任的影響，對公眾政府信任水平的提升具有更強的解釋力，特別是隨著獲得感進入中央最高決策層的話語體系，公眾的公共服務獲得感對政府信任的解釋力度理應更強。

學術界對公眾公共服務獲得感的界定主要包含3個維度：一是滿意度維度。邱偉國等人認為民生獲得感是由于客觀的服務或物質的獲得而產生的積極心理體驗與主觀滿意度[16]。熊文靚等人則聚焦于公共文化服務，提出公共文化服務獲得感是公眾對公共文化服務使用前、使用中和使用后的滿意程度[17]。二是公眾感知維度。公眾感知維度是公眾對政府公共服務供給的整體感知，是公眾與政府機構接觸過程中的“真實瞬間”[18]。例如，張成福等人認為政府回應力、可靠性、服務通道、服務禮貌等是衡量政府公共服務供給效果的重要標準[19]。三是期望與需求維度。原光等人提出了“需求—供給—獲得感”的公共服務獲得感解釋模型，將居民服務需求與期望的滿足程度視為公眾公共服務獲得感的來源[20]。類似地，林尚立將政府公共服務供給質量解釋為居民在接受公共服務時，服務滿足居民的期望與需求的程度[21]?；诖?，本研究主要從公共服務滿意度、政府公共服務回應性與公共服務期望失驗3個方面探討居民公共服務獲得感對政府信任的影響。

1.公共服務滿意度

關于滿意度的理論最早始于20世紀40年代的需求層次理論、期望值理論。但真正的公共服務滿意度則肇始于20世紀80年代提出的顧客滿意度理論，到20世紀80年代后期，顧客滿意度理論被廣泛應用到公共服務績效考核中。從顧客滿意度視角來看，公共服務滿意度是公眾在接受政府提供的公共服務的過程中，對服務內容、服務過程、服務態度以及服務效果等方面的主觀感知和評價[22]。相關研究表明，政府的公平、效率、透明以及開放性是影響公眾政府信任的重要因素，而導致公眾政府信任水平降低的一個重要原因就是公眾對政府提供的公共服務不滿意，感受到公共服務質量降低[23]。這也是我國積極打造服務型政府的重要原因，政府通過提升服務效率和服務質量來提高社會公眾對政府公共服務的滿意度，進而提升公眾的政府信任程度。服務型政府建設就是通過提高政府公共服務供給質量，增強社會公眾對政府的認可，提升公眾的政府信任程度，以降低政府運行成本[1]?；诖?，本研究提出如下假設：

H1：公眾對政府公共服務滿意度越高，其政府信任水平越高。

2.政府公共服務回應性

政府回應理論發軔于西方，美國學者格羅弗·斯塔林(Grover Starling)在《公共部門管理》一書中提出，政府公共管理的責任之一就是回應，政府回應意味著政府對公眾訴求做出的反應和對公眾要求政策變革的接納，并主動采取相應措施解決問題，是政府對公眾提出的要求所作出的積極反應的行為[24]?！罢貞钦P注民生、了解民意、解決民意所需的最重要的活動……是政府公共服務的基本范疇?！盵25]政府回應性要求政府部門必須了解公眾的想法和需求，知曉公眾的期望與擔憂，將公眾的合理化需求轉化為具體可行的政策行為。研究表明，公眾對公共服務的直觀感知并沒有顯著提升公共服務滿意度，而政府及其所屬官員在公共服務提供過程中的態度卻能夠影響公眾的公共服務滿意度。同時，政府信任本質上是“社會公眾對政治系統的合理預期以及在系統回應基礎之上的一種互動、合作關系”[26]，回應性作為政府信任形成的重要機制，是提升公眾對政府信任程度的重要途徑[27]。概言之，增強政府公共服務回應性更可能提升公眾的公共服務滿意度，進而增強公眾的政府信任水平。同時，增強政府公共服務回應性也能夠直接提升公眾的政府信任水平?；诖?，本研究提出如下假設：

H2：政府公共服務回應性越強，公眾的公共服務滿意度越高。

H3:政府公共服務回應性越強，公眾的政府信任水平越高。

3.公共服務期望失驗

圖1 政府信任理論框架

期望失驗理論認為顧客滿意度是基于自身對服務或產品的實際使用感知與期望比較而產生的不同結果，即期望失驗[28]。從理論上講，當顧客的期望值比實際績效感知值高時，可以認為是正向期望失驗，而當顧客的期望值比實際績效感知值低時，則為負向期望失驗[29]。Van Ryzin將期望失驗理論引入公共服務滿意度的相關研究中，其研究發現期望失驗理論對公共服務滿意度具有很強的解釋力[30]。期望失驗理論為公共服務質量的衡量提供了適宜的理論分析框架，成為公共管理學者理解公眾對政府公共服務績效反饋的重要窗口。研究表明，公眾的公共服務期望失驗作為衡量公共服務供給質量的重要內容，能夠顯著提升公共服務的滿意度[31]。同時，公共服務期望失驗本身就是公共服務績效的重要衡量指標，能夠明顯增強公眾的政府信任水平[9]。James基于英格蘭的調查發現，公眾的公共服務期望與公共服務實際績效之間的差距越大，公共服務不滿意的概率越高[32]。國內學者的實證研究得出了同樣的結論，張龍鵬等依據期望不一致理論證明了公眾的公共服務供給均等化的期望與現實感知出現差異時，容易導致公共服務滿意度降低[33]。政府信任方面，陳麗君從個體“親央疏地”的情感角度證明了公眾個人對政府的預期差異會導致“差序政府信任”。綜合來看，公眾對政府公共服務的期望失驗不僅可以直接提升其政府信任水平，而且可以通過提升其公共服務滿意度進而提升政府信任水平。鑒于此，本研究提出如下假設：

H4：公眾對政府公共服務負向期望失驗值越高，即公眾的公共服務實際感知值低于期望值的程度越大，公眾的公共服務滿意度越低。

H5：公眾對政府公共服務負向期望失驗值越高，對政府的信任水平越低。

綜上所述，本研究提出如下理論分析框架(見圖1)：

三、數據、變量與測量

(一)數據來源

研究數據來源于山東大學城市治理研究中心于2017年12月開展的全省公共服務滿意度調查，采用電話調查的方式，共收集問卷5 145份。為提高數據質量，研究對象選取18歲以上且居住期滿6個月的城市居民，剔除缺失值后篩選出有效樣本4 708份(1)缺失值的處理首先將人口學特征相關變量缺失的個案刪除，然后對文章主要變量的缺失采取多重插補的方式，提升統計檢驗的效能。。其中，女性居民占41.3%，男性居民占58.7%；年齡方面，18～23歲、24～45歲、46～60歲、61歲及以上的比例分別為15.1%、67.1%、13.1%、4.7%，中青年占比較高；城市戶籍與農村戶籍的居民比例基本一致，分別為51.7%和48.3%；已婚居民占總樣本的71.7%，未婚居民占總樣本的28.3%，已婚人士居多；受教育程度方面，高中、中專、技校及以下的樣本占比41%,大專及大學本科/高職階段的樣本占比54.9%，研究生及以上樣本占4.1%。具體如表1所示：

表1 樣本數據的基本分布

變量頻數/頻率(%)婚姻未婚1 334(28.3)已婚3 374(71.7)受教育程度小學及以下 164(3.5)初中692(14.7)高中/中專/技校1 074(22.8)大專1 051(22.3)大學本科/高職1 535(32.6)研究生及以上192(4.1)

(二)變量測量

1.被解釋變量：政府信任

政府信任是一種公眾對政治制度和政府行為的心理預期，現有研究對政府信任的測量主要有直接和間接兩種方式。相對來說，直接測量更能反映受訪者直接穩定的心理狀況[11]，因此本調查通過詢問受訪者“您對所在市級政府的信任度如何？”來測量政府信任。問卷的回答采取五級李克特量表的形式，從“完全不信任”到“完全信任”分別賦值為1～5分，分值越高，代表公眾對政府的信任度越高。

2.解釋變量：公共服務滿意度、政府公共服務回應性、公共服務期望失驗

公共服務滿意度反映的是市民對政府公共服務供給質量的綜合評價，公共服務涉及教育、醫療、社保、環境等多方面指標，因此研究選取公共服務領域的8個題項來綜合衡量公共服務滿意度，具體包括：“整體來看，您對所在城市的公共交通、城市環境、水熱氣等公用事業、醫療衛生服務、社會保障、文體休閑、公共教育、公共安全的滿意度評價如何？” 問卷的回答采取五級李克特量表的形式，從“非常不滿意”到“非常滿意”分別賦值為1～5分，分值越高，代表公眾對政府的公共服務越滿意。

政府公共服務回應性是政府在反饋和解決公眾公共服務方面需求的程度，研究通過題項“請問您對政府相關部門的回應滿意度如何？”來衡量政府公共服務回應性，回答按照“非常不滿意”到“非常滿意”分別賦值為1～5分，分值越高，代表公眾對政府的公共服務回應越滿意。

公共服務期望失驗分為正向期望失驗和負向期望失驗，研究題目為：“目前城市公共服務提供的水平，和您3年前的期望相比，您認為多大程度上超過或低于您的預期？”回答包括5個選項“公共服務水平遠遠超過了我的期望、 公共服務水平比我的期望要好一些、公共服務水平和我的期望差不多、公共服務水平比我的期望要差一些、公共服務水平遠遠沒有達到我的期望”，依次賦值為1～5分，分值越高，代表公眾對政府的負向期望越強。

3.控制變量

現有研究表明，公眾意識的提升使得公眾的需求逐漸表現出差異性，對政府提出了更高的要求。不同學者在人口統計學變量對政府信任影響效應的研究中，得出不同的結論[34]。因此，研究將性別(男=1，女=0)、年齡(18～23周歲=1，24～45周歲=2，46～60周歲=3，61周歲以上=4)、婚姻(已婚=1，未婚=0)、戶籍(農村=1，城市=0)、學歷水平(小學及以下=1，初中=2，高中、中專、技校=3，大專=4，大學本科、高職=5，研究生及以上=6)作為控制變量納入到政府信任的影響因素中。

(三)模型構建與信效度檢驗

根據前文的理論假設，研究運用Amos 24.0構建政府信任影響因素的結構方程模型，其中，政府公共服務回應性、公共服務期望失驗以及政府信任是顯變量；公共服務滿意度變量作為潛變量，既是政府信任的外因潛變量，也是政府公共服務回應性和公共服務期望失驗的內因潛變量。模型中只有公共服務滿意度屬于測量模型，對此進行信效度檢驗。信度方面，克隆巴赫系數為0.877，量表達到較高的信度；效度方面，8個測量指標的因素負荷量均高于0.5，且組合信度為0.869，表明指標的結構效度較高，AVE值為0.456，區分效度也可以接受[35]。整體來看，模型內在質量檢驗良好(見表2)。

表2 信效度檢驗

四、政府信任及其影響因素分析

(一)描述性統計

通過對研究主要變量進行描述性統計發現(見表3)：作為潛變量的公共服務滿意度整體水平較高，除社會保障外，所有測量題項的得分均值都在3.5以上，表明山東省整體公共服務供給狀況比較理想，公眾對政府公共服務供給情況比較認可。其中，城市公共安全滿意度最高(Mean=4.07)，即山東省在公共安全方面做的較好，得到了高度認可，相對而言，社會保障領域還有上升的空間(Mean=3.49)。另外，作為直接測量的3個顯變量，政府公共服務回應性均值為3.12分，可以看出，雖然政府公共服務供給質量較好，但對公眾的反饋與回應工作還需要加強。公共服務期望失驗得分較低(Mean=2.66)，也就是說公眾的負向期望失驗較小，公眾對當前公共服務的感知明顯高于3年前的預期水平。政府信任均值為3.64，相對較高，表明山東省公眾對政府保持較高的信任感。

表3 主要變量描述性統計

(二)基于SEM的政府信任影響因素分析

研究運用SPSS 24.0與Amos 24.0軟件對數據進行系統的分析，通過構建結構方程模型(SEM)來檢驗政府信任的影響因素的相關假設。分析之前，我們需要檢驗模型的適配度，以保證實證結果的準確性。模型相關擬合優度指數表現為(見表4)：模型χ2=162.82，df=48，χ2/df=3.392<5，說明模型整體擬合度比較理想。進一步檢驗模型適配度指標，絕對擬合指標中，RMSEA=0.023，符合小于0.05的標準，GFI與AGFI值分別為0.996和0.988，均大于截斷值0.9；增量擬合指標中，NFI、IFI、CFI分別為0.992、0.995、0.994，符合大于0.9的標準?？偟膩碚f，模型適配度較好，且進一步說明了量表具有較好的結構效度。

表4 政府信任整體模型的適配指數

政府信任的影響因素分析路徑如表4和圖2所示。

表5 模型的路徑參數估計

圖2 政府信任影響因素的結構方程模型

結果顯示，前述假設H1～H5均得到了驗證，具體表現為：

公共服務滿意度對政府信任產生顯著正向影響，直接效應為0.442 且p值顯著，說明在控制其他條件不變的情況下，公共服務滿意度每提升1個單位，公眾對政府的信任感增加0.442個單位。這表明公眾的公共服務滿意度可以有效地轉化為政府的信任資本，增加對政府的信任程度，H1得到驗證。

政府公共服務回應性對公眾公共服務滿意度的正向作用顯著(Beta=0.453，p<0.001)，即政府的公共服務回應性越強，公眾的公共服務滿意度越高，且政府公共服務回應性每增加1個單位，公眾的公共服務滿意度增加0.453個單位。這表明政府對公眾公共服務訴求的回應機制作為公共服務供給側改革的結構性對策，在提升公眾公共服務滿意度中扮演重要角色，H2得到驗證。同時，政府回應性對政府信任也具有顯著正向影響，直接效應為0.220且p值顯著，即政府公共服務回應性越強，其政府信任水平越高。這表明政府對公眾公共服務訴求的回應性是政府信任資本的重要來源之一，假設H3成立。

公眾公共服務期望失驗對其公共服務滿意度具有顯著負向影響(Beta=-0.232，p<0.001)，即公眾對政府公共服務的負向期望失驗越大，其公共服務滿意度越低，負向期望失驗每增加1個單位，公共服務滿意度降低0.232個單位。這表明公眾的公共服務期望的滿足程度是影響公眾公共服務滿意度的重要因素，H4得到驗證。同時，公眾公共服務期望失驗對其政府信任水平具有顯著負向影響(Beta=-0.100，p<0.001)，說明公眾對政府公共服務的負向期望失驗越大，其政府信任感越低，負向期望失驗每增加1個單位，政府信任降低0.1個單位。這表明滿足公眾的公共服務期望，降低公眾公共服務期望失驗，是政府提升自身信任資本的重要方式。綜合來看，H4和H5的假設得到了支持。

進一步分析發現，在政府回應性→公共服務滿意度→政府信任的關系中，公共服務滿意度發揮中介作用，政府回應性對政府信任的直接效應為0.220，公共服務滿意度的中介效應為0.453×0.442=0.200，總效應為0.420。同時，公共服務滿意度在“公共服務期望失驗→公共服務滿意度→政府信任”的路徑中也發揮中介作用，公共服務期望失驗對政府信任的直接影響效應為-0.100，公共服務滿意度的中介效應為-0.232×0.442=-0.103，總效應為-0.203。從總效應來看，在政府信任的影響因素中，公共服務滿意度的影響效應最大(0.442)，政府回應性次之(0.420)，公共服務期望失驗相對較小(-0.203)。

五、研究結論與政策啟示

近些年，我國經濟社會發展取得了顯著成就，但社會矛盾也較為突出，維持和建構相當程度的政府信任成為政府和公共管理學者亟待解決的現實問題。本研究回應了這一重要的政府治理問題，從公共服務獲得感視角對公眾的政府信任狀況及其影響因素進行了實證研究?；谏綎|省17個地級市的電話調查數據，運用結構方程模型建構公眾政府信任模型，驗證公眾公共服務滿意度、政府公共服務回應性和公眾公共服務期望失驗對政府信任的影響。

研究結果表明，山東省公眾的政府信任水平較高，但仍有提升的空間。公眾的公共服務獲得感可以有效轉化為政府的信任資本。其中，公眾的公共服務滿意度能夠對政府信任資本產生直接的正向效應。政府的公共服務回應性不僅可以顯著增強政府的信任資本，而且可以通過增強公眾的公共服務滿意度間接提升政府信任資本。公眾對政府公共服務供給的負向期望失驗則既能夠直接降低政府的信任資本又可以通過降低公眾的公共服務滿意度間接降低政府信任資本。換言之，公眾對公共服務的實際感知低于期望值的程度越大，其公共服務滿意度越低，政府的信任資本也越低。研究為從公共服務獲得感角度分析政府信任的影響因素，從而增強政府的信任資本，提供了一定的政策啟示。

首先，通過提升公眾公共服務滿意度來增強政府信任。研究發現公眾的公共服務滿意度直接影響政府的公信力水平。因此，要增強公眾對政府的信任程度，需要從提升公眾的公共服務滿意度入手。一方面，要確保公共服務“供給”與“需求”的匹配，實現公共服務供給決策的“自上而下”和“自下而上”的良性互動，防止公共服務供需結構錯位。特別是在信息傳遞環節，需要確保政府和公眾間的信息溝通機制發揮實效，暢通公眾的公共服務需求表達渠道，充分收集目標公眾的公共服務需求信息。另一方面，需要提升公共服務的整體供給質量。公共物品理論認為，公共物品具有非競爭性和非排他性，政府是公共物品的主要提供者，而政府作為公共服務的主要甚至唯一供給者，容易造成市場失靈。因此，政府應該整合公共服務供給資源，向社會和市場讓渡部分公共服務供給權力，發揮市場和社會的優勢，實現三者的優勢互補，為公眾提供更優質的公共服務。

其次，通過建設政府公共服務回應能力來增強政府信任。政府對公眾公共服務訴求的回應是實現政民互動，增進公眾對政府信任程度的重要途徑。一方面，需要完善政府的公共服務回應流程，打破因縱向層級過多而導致的回復效率低下的官僚制運作方式，通過減少中間層級來提高政府公共服務回應的時效性。同時，在流程設計中需要對公眾的公共服務需求、問題和意見進行分類處理，從而提升政府對公眾公共服務訴求回應的針對性。另一方面，充分利用信息技術的優勢，加快數字政府建設，搭建便捷、高效的公共服務信息共享平臺，利用政務微博、政務微信以及政府論壇等現代信息傳播載體進行“線上回復”，以提升政府回應的有效性和及時性，切實增強政府的公共服務回應效力。

最后，通過消解公眾公共服務期望失驗來增強政府信任。公眾的公共服務期望失驗受主客觀多重因素的影響。在客觀層面，需要確定公共服務供給的優先級，進行梯度供給，優先供給公眾需求度高、感知敏感的領域，例如醫療衛生服務、社會保障、公共教育等，以此來提升公眾的公共服務獲得感，實現政府信任資本增值。在主觀層面，公眾的期望失驗與公眾的主觀感知密切相關，在公共服務供給過程中存在政府已經供給而公眾不能有效感知的情況，進而導致公眾負向期望失驗擴大。紓解這種問題有賴于公眾的多層次參與，要通過培育公共服務參與平臺，使民眾既能參與到微觀、具體的公共服務的需求反饋和評價中來，又能落實到宏觀的政策與規制的制定中去，進而提升公眾對政府公共服務供給的主觀感知。