城市更新背景下老舊小區停車空間治理研究
——以北京市西城區展覽路街道團結社區為例

黃庭晚 張大玉

1 矛盾突出，老舊小區煥新的時代難題

1.1 老舊小區停車供需矛盾突出

停車位需求數量與小區內空間配置不成比例，是老舊小區停車空間問題的關鍵因素之一。1988年頒布的《停車場規劃設計規范》中，對二類住宅及普通住宅沒有要求配建機動車停車位，老舊小區大多建成于19世紀80～90年代，根據當時的實際情況未配建或僅配建少量停車位，盡管老年人在老舊小區中的居住比例較高，但是隨著居民生活水平的提高，購買力逐漸增強，存在機動車停放數量與小區配置停車位數量不成比例的現象，這是停車矛盾突出最基本的原因。2002年北京市出臺《北京地區建筑工程規劃設計通則》中提出住區配套停車位要求普通居住區按照三環路以內3輛每10戶的標準進行配建[1]，機動車保有量的迅速增長，也在一定程度上加劇了停車空間供需失衡，使得老舊小區成為停車矛盾最為突出的地區之一。

1.2 停車擠占空間制約環境提升

在嚴峻的老舊小區供需矛盾背景下，違停車輛占用消防通道、慢行空間和公共空間，一些地方為了增加少量車位而毀綠，一些地方因為居民車位糾紛而影響鄰里和諧。以展覽路街道車公莊街區為例，2020年前三季度，展覽路街道共收到上百件投訴電話，針對停車需求、私裝地鎖、停車擠占消防通道以及因停車引起的管理等問題。其中車公莊社區46件（407）、新華里社區26件（359）、新華東社區24件（181），榆樹館社區15件（182）、團結社區13件（276）。此外，許多居民停放車輛的主要場所為樓間零散的公共空間，而大型消防車要求4m凈寬的消防通道和15m以上的轉彎半徑，老舊小區內道路條件不佳，大量道路通行不暢，加之許多居民無視消防通道標志停車，造成消防車通行困難，嚴重影響小區內消防通道暢通和火災的救援，消防隱患突出（表1）。

表1 展覽路街道車公莊街區各社區停車問題投訴案件數量對比

1.3 停車空間與需求底數不清

老舊小區產權與管理情況復雜，大部分社區沒有開展過系統的停車普查或調查工作，不清楚轄區范圍內停車場數量、結構、停車需求等基本情況，底數不清，情況不明，在開展老舊小區停車管理等工作中，僅根據居民意見征集了解停車需求，不能合理確定管理方式、設置車位數量、調配周邊資源。少量社區雖工作推進較快，開展過居民基礎情況調查，但因標準不統一，普查范圍和對象不明確等問題，數據過度匯總，對具體項目實施指導性不強，成效有限。同時，各級基層組織在城市智慧停車、路側停車統籌管理等方面的跟進意識欠缺，未能有效指導和規范各社區老舊小區的停車治理、建設、管理工作（圖1）。

圖1 展覽路街道車公莊街區停車混雜現狀

1.4 管理與基層自治尚不完善

老舊小區內的建筑大部分來源于單位住宅，原本由產權單位負責運營和管理，居民的行為、社區的秩序也一定程度上受到單位的約束和維護。2000年以來，隨著住宅商品化改革推進，單位住宅大量出售，原有產權單位逐漸淡化其對居住區的管理、服務職責，大量小區陷入缺乏管理狀態。以展覽路街道榆樹館社區菜市場西口小區為例，352戶居民分屬西城區房管中心展覽路房管所、國稅、地稅、啟明回收公司、華方投資有限公司多家產權單位，并由展覽路房管所、天岳恒物業、華方投資有限公司三家物業共同管理，導致公共區域責權不清、權屬不明等突出問題。此外，車公莊街區仍存在超過80%的老舊小區缺乏管理人員，大量公共空間未施劃機動車停車位，外來車輛停放不受限制，嚴重影響居民日常生活。

2 聚焦民生，有限空間改造的策略探索

2.1 城市更新引領停車治理改造方向

2020年7月，國務院辦公廳發布《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，提出到“十四五”末期，結合各地實際，力爭基本完成2000年底前建成的需改造城鎮老舊小區改造任務[2]。2021年8月，北京市政府印發《北京市城市更新行動計劃（2021—2025年）》，在老舊小區改造方面，要求到2025年，力爭完成全市2000年底前建成需改造的1.6億m2老舊小區改造任務。面對老舊小區停車需求，除解決實際需求等具體問題外，北京城市更新理念從中觀層面提出提升城市不同用地之間的可達性的總體方向。通過城市用地布局、通訊方式、交通方式等多種因素共同促進改善首都功能核心區內的交通微環境。國務院參事、中國城市科學研究會理事長仇保興還提出，應補充北京城市更新的微循環，拓寬交通管理思維，形成新型低能耗交通出行系統?！笆奈濉睍r期及未來，北京應在加密路網、大社區多開幾個門、分批設計建設人行道路和自行車專用道上持續發力。

2.2 停車管理改善優于停車供給

對于老舊小區密集的首都核心區，存在巨大的停車潛在需求，但停車供給能力有限，如不形成合理的管理模式，增加停車供給將是杯水車薪，甚至反而誘增更多停車需求，導致停車問題惡化。因此首先應該改善停車管理模式，其中引入基于需求的市場價格是重要的措施之一。供給有限的情況下，價格可調節需求，例如縮短停放時間來提高周轉率、?？吭谳^遠或不利位置的低價停車位上、換乘其他交通方式出行等。停車改革的理論推行者唐納德·舒普教授提出：“正確的停車價格是讓停車場始終保持1～2個停車空位的最低價格?！迸f金山、洛杉磯、波士頓、華盛頓等城市都開始基于停車需求嘗試動態價格，以滿足85%的泊位利用率。國內城市也開始實施分區差異化停車價格，并采取累進制停車價格，從而通過管理方式改善停車效率。停車管理保障了停車市場的建立，停車市場的正常運行才能保障一定停車投資回報率，從而才能制定合理的停車供給策略。

2.3 停車共享優于停車自用

老舊小區通過自給自足形式建設停車設施是不經濟的，因此建設公共停車場或利用既有停車設施共享是停車供給的重要措施。美國城市從20世紀90年代開始實施停車位替代費政策，允許項目減少甚至不在場地內建設停車位，只需在公共停車場內購買停車資格。由于公共停車位利用效率高于配建停車位，因此這種公共停車資格有時可以換算為1.5個配建停車位。停車共享可以折減混合用地的停車配建比例，我國部分城市已經開始鼓勵共享折減，例如南京、廣州的停車配建標準規定“總建筑面積在50,000m2以上的商業建筑，次功能建筑面積占總面積20%的以上的，在充分考慮車位共享的可能后車位總數可按各類建筑性質配建車位需求總和的85%計算”[3]。

3 直面痛點，解決改造矛盾的必經之路

展覽路街道選取居民意愿強烈、建設基礎良好、數據相對完整的車公莊街區團結社區開展老舊小區停車問題試點研究，擬通過具體案例實踐，形成可在展覽路街道老舊小區內推廣的停車治理有效模式。2021年，展覽路街道與北京北展地區建設指揮部、北京建筑大學共同組成研究團隊，歷時6個月，通過居民意見調查、停車現狀調查、交通組織梳理、形成管控方案等方式，與社區基層干部、居民共同開展老舊小區停車治理探索。

3.1 開展老舊小區停車調查，摸清需求底數

首次開展的停車治理試點調查范圍為北禮士西四條及團結大院區域，調查內容重點關注各停車設施的位置、車位數量、用地屬性、停車場屬性（路內、社會公共或建筑物配建）、建設形式（路內、地面、地上、地下或機械等）。

（1）調查區域基本情況和交通出行需求情況

為構建詳細數據基礎，本次調查首先獲取區域基本交通出行與吸引相關數據，具體包括：社區居住戶數、居住人數、年齡結構、各戶機動車擁有情況、各戶車輛通行證發放情況、區域居民出行特征分析。

（2）區域內各道路和出入口機動車（非機動車、人流）進出流量分布情況

為形成客觀的道路通行車流量與人流量分布特征，調查組招募志愿者團隊，通過現場記錄的方式，對一定時空區域范圍內的通行流量數據進行記錄，具體內容包括：通過出入崗亭記錄進出車輛時間、車牌信息（在目前管控閉合區間內），路口統計各類車輛（機動車、非機動車、行人）流量時空分布特征。

（3）區域停車現狀和時空特征

為全方位梳理區域停車供給與需求，調查組將與屬地管理部門進行密切協作，以保障調研工作梳理開展，具體協作方法與調查內容包括：區域停車資源總量情況，區域車輛現狀停放需求，路側現狀停放、分布情況及變化情況調查[4]。

3.2 停車治理與環境整治同步推進

在摸清需求底數與現狀承載能力的基礎上，形成停車治理方案，同步推進空間環境整治策略，確保整體環境有效提升，避免空間重復建設，減少對居民的生活干擾。

針對現有空間存在的違法問題及安全問題，在建設方案中予以修正，包括對市政道路北禮士西四條兩側路緣石進行修正，保證其連續性；取消道路南側原有4個非法停車位，路緣石采用和機動車道同一高程形式，確保設置單獨人行空間，保證步行安全；道路北側路緣石保證連續性，停車位和人行道重新進行鋪裝保證高程緩坡變化，路側停車位符合標準停車位標準；道路東西兩側路口增設管控抬桿，路側停車采用管控方式，保證停車有序（圖2～3）。

圖2 團結社區北禮士西四條交通空間治理設計方案

圖3 團結社區精細化停車治理范圍示意圖

在總體提升方案上，通過停車治理與環境整治兩個層次共同形成宜人的公共空間環境，具體內容包括：

①引入專業的停車公司進行未來的周邊停車管理，保證路側停車秩序；②院內停車位改造還需后續改造經費批準后施行；③在北禮士西四條兩側增設停車增設停車管控抬桿，對道路停車進行綜合管理；④融入兒童友好理念和歷史文化元素，在滿足功能使用與布局合理的前提下，通過現代化設計手法體現空間的層次感，通過簡約現代的設計方式，提升街區的整體的空間品質；⑤對道路整體鋪裝進行整合，采用整體的鋪裝設計，增強道路空間的整體性；⑥在街道選取節點重點進行環境整治提升設計，以點帶面，輻射北禮士西四條，打造合理有序的停車場所和居民休閑交流空間，從而實現鄰里關系融洽、井然有序、老少各享其樂的生活空間。

3.3 精細化治理與階梯計費管理

結合現狀摸排與空間整治方案設計，停車管理需進一步增強區域協同管理能力，包括對北禮士路西四條道路周邊團結大院、進步巷小區、鐵路巷小區的內部居民停車需求調查和分析，以便為后期管理方案提供依據。切實改善周邊居民停車困難問題，保證居民夜間停車需求，清理路側違法停車，后續路側停車才能從無序轉為有序。待后續北禮士路改造和北禮士西四條東口改造后，使道路保證停車有序、東西向機動車通行順暢，滿足微循環需求；居民慢行活動空間得到保證，安全有序；停車有序情況下，才能進一步推動整理路側空間整理，形成具有綠化美化、日常休憩等功能，提高居民體驗感。

3.4 內部優化與外部擴展結合

合理利用老舊小區內部的空閑用地以及組團之間的場地進行優化調整，在社區范圍內選取開闊場地集中形成地面停車場，由社區聘任專人統一管理，以緩解停車壓力。同時通過對道路的重新梳理，拓寬原有道路并重新劃分停車區位，以增加合法停車位的數量，緩解交通擁堵。團結大院內道路路面較寬的，可設置集中和單側機動車停車位，并設置機動車與非機動車分行護欄，保證小區內部的停車不會影響到居民正常的出行與外部道路的形成。

合理利用小區周邊的背街小巷、城市道路。在夜間車流量較小的時間段，結合北京市停車管理政策，合理配置周邊居民優惠停車位。此外，社區周邊的金茂大廈等產權單位設有大型地下停車場，可提供分時共享車位，白天為上班車輛停放，夜間為了避免閑置，提供給周邊小區居民停放。在社區與周邊資源的積極協調下，預期金貿大廈可進一步增加40個共享停車位，且收費標準有可能進一步下調。

周邊鐵路巷路側停車位，依據《北京市機動車停車條例》，可以優惠價格提供給五證合一的周邊居民，使總體未來停車位有效滿足居民的停車需求。在可持續停車管控上，需結合車輛停放需求規律分析進一步提出未來管控收費方案，并設計調查問卷，就不同停車需求、不同位置提供停車位，調查居民交費和對停車位置的需求，爭取做到車、位一一對應，保證未來路側停車不反彈。

4 試點創新，多渠道共擔當的治理模式

4.1 健全基層黨組織領導的基層自治機制

停車改造是老舊小區改造中的重要內容，與基礎類改造內容優勢互補。老舊小區改造項目量大面廣，而且老舊小區改造往往帶有財政補貼，尤其市政配套基礎設施、建筑物外墻、樓梯等基礎類改造內容。停車設施改造雖然屬于完善類改造內容，但是基礎類改造內容多為一次性投入，難以帶來運營維護現金流，而停車設施帶來的停車費現金流長期穩定，停車問題也是目前最困擾居民、引發鄰里糾紛最多的事項。將停車改造與基礎類改造內容一同實施，不僅能夠為各類設施的運營維護提供長期穩定的現金流，而且能夠引導居民良性互動，促進鄰里和諧。

以老舊小區綜合改造為契機健全黨建引領的基層自治機制。社區居民委員會搭建黨組織領導下的溝通議事平臺，引導各利益相關方理性表達意見訴求。利用政務信息服務平臺，開展項目咨詢、調解、受理和預審服務。通過老舊小區綜合改造加強社區治理能力建設，完善小區長效管理機制。

4.2 發揮調控功能，實現路側停車的統籌管理

合理增減車位，發揮路側停車的調控功能，通過改變其數量、價格和停放時間，可對居住區停車供給和交通運行進行調控。逐漸削減路側免費機動車停車位，倡導合理使用，避免長時占用。通過定期評估路內停車的周轉率和收費情況，合理施劃或削減路內停車位。在供需矛盾突出的既有住區，可設置一定數量的夜間停車位；在公交服務完善的既有住區，應逐漸縮減路內停車位規模，實現需求管理。

路側停車的合理調控，是緩解老舊小區內公共空間被機動車停放擠占，提升人居環境品質的重要途徑。運用完整的街道理念，嚴管在慢行通行空間施劃機動車停車位，已經施劃的機動車停車位要充分研究論證，確有必要的要加強規范管理，影響通行的要堅決取消，使居民獲得通暢、安全舒適的通行體驗[5]。

4.3 完善智慧停車，形成多方共管的長效機制

整合周邊資源錯峰共享車位，從“老舊”小區周邊的企事業單位，到公共服務場所，或大型超市等服務設施，為緩解區域交通與停車壓力，均應適當限時向市民提供停車服務，解決時段性、區域性停車難題，盤活閑置的停車位資源。

利用5G和物聯網技術，通過磁釘、高稈視頻等傳感器監測停車位利用情況，根據人工智能與大數據進行停車需求分析，從而面向政府、企業和民眾提供更加智能化的信息，方便停車信息查詢、價格調整、規劃建設決策，從而讓停車行業信息化，繼而通過數據賦能使得停車信息產業化，為拓展停車服務提供基礎平臺。

4.4 鼓勵居民參與，建立問計于民的生態環境

老舊小區的癥結在“老舊”，小區功能跟現代生活需求不對接、不適應。彼時的小區，最大的功能需求就是居住，而現在，大家的普遍期盼則是宜居。如何在有限空間里承載更多功能，哪些功能迫在眉睫，哪些又可緩步推進，不同群體基于不同考量，看法不盡相同，意見也不盡統一。凝聚共識的難度客觀存在，更需要動員大家廣泛參與進來，把自己的矛盾、訴求、期待擺在桌面上說清楚、嘮明白。前期工作做得充分一些，才能讓后期的梗阻少一些。

結語

老舊小區停車空間治理是北京城市更新工作中的重點與難點問題，是城市建設管理中的短板，如何因地制宜，在滿足需求的同時保障通行安全并適當配置活動空間，尚需深入研究與探討。團結社區停車空間治理設計實踐，在一定程度上緩解老舊小區周邊空間雜亂無序的現狀，為首都功能核心區老舊小區空間改造提供經驗，但長期有效的治理仍需要基層政府、社區居民、社會資本以及設計方等多方共同關注與努力方可實現。

資料來源：

圖2：項目組繪制；

其余圖表為黃庭晚拍攝、繪制。