分類管理背景下非營利性民辦高校風險識別與防控

蘭麗娟（高級經濟師）謝清（高級經濟師/副教授）（廣西外國語學院 廣西南寧 530222）

2017年教育部等五部門聯合印發了《民辦學校分類登記實施細則》，規定對民辦學校實行非營利性和營利性分類管理。至此，全國各省也依據該法律紛紛出臺了本地區的實施細則，許多省份要求在2022年前完成各民辦學校的分類登記。2021年4月7日國務院頒布了新修訂的《民辦教育促進法實施條例》，進一步規范補充分類管理細則。在此背景下，非營利性民辦高校和營利性民辦高校在辦學政策方面會發生不同的變化，但非營利性民辦高校公共品屬性與舉辦人趨利性矛盾依然突出，必然引發管理決策風險、財務風險、市場風險等復雜性組合式風險。因此，在我國實施分類管理背景下研究非營利性民辦高校風險識別與防控是極其有必要的，這對于推進民辦高等教育分類管理的制度建設具有重要意義。

一、分類管理下非營利性民辦高校的風險識別

（一）政策法律法規風險

實施分類管理后，按照《民辦教育促進法》規定，民辦高校舉辦者選擇非營利性辦學模式，就意味著放棄投入資產的所有權和辦學收益支配權，而投資一所高等學校，所使用的資金是相當巨大的，2019年教育統計數據顯示，全國高校固定資產總額達到了25 063.61億元，舉辦者投入巨大的資本辦學，但投入資產卻不屬于舉辦者，這對于舉辦者而言無疑是一項因政策帶來的財產收益風險，不利于資源的合理配置，也不利于高校對于潛在出資者的吸引，這對于學校后續的建設帶來影響。如果舉辦者想從中獲利則會利用政策上的漏洞，轉移辦學收益據為己有，這就違反了相關法律法規，給學校帶來風險。

另外，出資者相關權責規范缺失?，F有的法律法規沒有明確對出資人權利責任的規定，一些非營利性民辦高校舉辦者，不進行資產過戶，致使學校法人資產徒有虛名。雖然相關法律規定了舉辦者的出資義務和退出機制，但是相關條款不夠細致，容易損害出資者和學校的利益。

（二）管理決策風險

民辦高校雖然與公辦高校一樣受到教育部門的直接領導，但是學校管理者的選拔任用則由學校董事會決定，學校董事會與管理層之間的關系是一種委托代理關系。如果舉辦者不擔任校長，那么校長的角色一般是“職業經理人”的角色。一些民辦高校的舉辦者出于對高校管理的不熟悉，喜歡聘請具有豐富高校管理經驗的公辦高校退休校長擔任，但是在重大決策時，舉辦者一般出于資本的角度去考慮學校的運營和發展，而聘請的原公辦高校出身的校長則從學校的內涵建設、專業建設謀劃學校的發展，不同的價值取向容易造成出資者與校長之間的矛盾，而在非營利性高校這樣的矛盾可以說是突出且普遍存在的，這種矛盾不可調和的結果，就會引起管理決策上的風險。

另外，雖然非營利性民辦高校都按照要求設立有監事會，但很多監事會成員只是董事會的附屬，起不到相應的監視作用，治理結構沒有發揮應有的功能，內部監管措施往往只針對學校的管理層，如果監管不力就容易產生權力監督盲區，增加學校管理決策的風險。

（三）財務風險

1.資金鏈斷裂風險。國家分類管理政策實施后，對營利性和非營利性民辦高校的進入退出機制都有了比較明確的規定，不同性質的民辦高校，學校資產所有權的歸屬也不一樣，非營利性民辦高校舉辦者對投入的辦學資金沒有所有權，從資本逐利的角度和我國目前非營利高?，F狀來看，大部分舉辦者還是希望通過辦學來獲取收益，這與政策法律法規之間是有矛盾的。就目前我國非營利性民辦高校的舉辦者來看，學校只是其眾多經營產業的一部分，學校和企業之間資金往來比較頻繁，如果外部監管不力，一旦企業經營狀況不好陷入債務危機，那么學校的運營資金也會受到影響，甚至導致資金鏈斷裂。

2.投資風險。學費收入是非營利性民辦高校的主要資金來源，來自于國家的資金比較少，不同的舉辦者對學校的辦學定位也會影響資金鏈的安全。有冒險偏好的舉辦者易盲目擴張辦學規模，大興土木，特別是為迎接合格評估或者升本投入大量的資金，這些資金來源絕大多數通過抵押貸款獲取，一旦合格評估或升本不能通過，不能擴大招生規模，短時間內無法從其他渠道獲取資金投入，就會造成資金鏈斷裂。而保守的舉辦者往往墨守成規，不及時擴大辦學規模，社會影響力弱，知名度不高，就容易造成招生困難，一個民辦高校如果除了學費沒有其他收益來源，每年的招生人數達不到一定額度，是無法滿足學校的正常營運所需的。

3.籌資風險。非營利性民辦高校因為舉辦者（投資者）無法享有學校經營收益，因此，籌集資金的渠道比較單一，一般采用債務籌資方式進行籌資，債務籌資中又以短期債務籌資的風險要大。債務籌資方式容易因學校的償債能力不足而產生風險，通過對部分非營利性民辦高校的償債能力分析發現，招生規模較大的高校，一般償債能力較強，而招生規模較?。磕晟儆? 000人）的高校償債能力較弱。但從資金預算缺口來看，招生規模較大的高校，資金缺口比招生規模較小的高校要大，這一般是招生規模大的高校前期投資數額較大，后期還款壓力也較大，資金缺口也就比較大，如果不再追加新的融資，也容易導致現金流中斷的風險。

（四）市場環境風險

1.招生風險。學費收入一直是非營利性民辦高校的主要收入來源，每年各高校的招生額度雖然由各地區教育部門統籌安排，但是具體是否能夠招到招滿學生是每一個民辦高校都非常重視的問題。隨著近年來我國人口紅利的逐漸消失，再加上現行國家的教育政策規定，學生在九年義務教育后實施分流，將有很大一部分學生無法正常地接受全日制高等教育，這就意味著非營利性民辦高校在生源上就要與公辦高校競爭，然而長期以來，社會對民辦高校的歧視遠未消除，民辦高校的辦學質量參差不齊，招生困難可想而知。部分民辦高校在招生宣傳中存在的虛假宣傳、過度宣傳等不規范的行為，也嚴重影響了一些正規辦學高校的招生工作。

2.就業風險。一個高校的就業率會影響它的社會影響力、專業排名和學校排名。學校內涵建設好，專業定位符合地方發展需求，培養的人才能夠滿足社會和用人單位的需要，才能為社會創造價值。但是由于我國民辦高校起步較晚，社會滿意度不如公辦高校高，社會認可度低，學生的就業難度往往要比公辦高校畢業的學生要大，就業風險相對來說要高。

二、非營利民辦高校風險產生的原因

（一）舉辦者對國家分類管理政策重視程度不夠

國家出臺新修訂的《民辦教育促進法》《民辦學校分類登記實施細則》《民辦教育促進法實施條例》等法律法規，就是為了進一步規范不同類型的各級各類民辦學校的辦學行為，進一步加強黨對民辦學校的領導，促進民辦教育規范化發展。政策法律法規風險產生的原因除了相應法律法規條款不夠細致和尚未完善以外，最主要的原因還包括非營利性高校舉辦者對相應的法律法規重視不夠，對新修訂的相關條款沒有制定相應的管理措施，比如新修訂的條款對關聯交易進行監督，如果舉辦者對相關條款視而不見，甚至鋌而走險，那么轉移收益和辦學資金的現象依然無法杜絕；再如新增加的加強黨的領導條款，如果舉辦者不加以重視，學校黨組織不健全或者未能參與決策，那么學校的發展有可能偏離方向，導致不良后果的產生。

（二）舉辦者資本逐利思想與非營利性相背離

非營利性高校的舉辦者應該是捐資助學，不以辦學獲利為目的，辦學獲得的收益應該全部應用于學校的內涵建設，這樣才完全符合“非營利性”。然而，在國家實行分類管理后，不少非營利性高校的舉辦者仍然抱著僥幸的心理，在教育市場資本逐利思想下，還是期待能從辦學中獲得“合理回報”，這與“非營利性”相悖的思想就容易導致管理決策風險。

（三）相關利益者參與學校風險管理的意識淡薄

非營利性高校的相關利益者除了舉辦者以外還包括管理層、教職工、學生和家長，管理層、教職工的人事關系和企業一樣是雇傭關系，但是按照現行的法律法規規定，非營利性高校的社會監管又與公辦高?；鞠嗤?。這就讓管理層（非舉辦者、投資者）、教職工的歸屬感欠缺，對管理過程中產生的風險視而不見或者缺乏風險管理的參與性、風險識別的主動性（郭偉光，2016）。學生和家長對“非營利性”的認識不深，總覺得交了學費就應該得到預期的學習效果，不會過多考慮學校的辦學風險，甚至有些學生只是為了獲取相應的文憑，對學校沒有足夠的認同感和自豪感，對學校的聲譽不夠重視，這也會影響學校的風險管理。

（四）預決算機制缺陷、會計核算不夠規范

杜絕民辦高校財務風險最有效的內部控制措施往往取決于預決算機制的建立和有效運行。出現財務風險甚至財務危機的非營利性高校，除了舉辦者對管理層的主觀“違規授意”以外，從風險的內源性來看，預決算機制的缺失及執行不力是主要內因。一些非營利性高校的總營業費用率存在巨大波動，或者決算金額大大超過預算，這些都是預算不合理或者執行力不強的表現，資金預算的執行容易被董事會干預，預算管理也就起不到相應的作用，資金短缺的風險就會加大。由于非營利性高校財務報告不需對外公布，只需會計師事務所進行審計即可，一些高校通過投資集團集中資金購買理財產品、或者對關聯方拆借資金相互貸款擔保等，一旦關聯方出現擔保訴訟案件，高校資金賬戶容易受到凍結，進而影響學校資金的安全性，而理財產品風險性較大，無疑也對學校的資金安全帶來風險。另外，舉辦者為了獲取非營利性高校的辦學收益，而在會計核算上巧立名目設立賬外賬，如將房屋出租收入計入應收賬款后長期掛賬最后作為壞賬處理等，一旦注冊會計師審計不到位，就會產生相應的財務風險。

（五）舉辦者對學校的內涵建設重視不夠

社會公眾對民辦高校的滿意度不高，很大程度上是民辦高校的內涵建設不到位，特別是非營利性高校，由于舉辦者（投資者）不能獲得辦學收益，所以大部分舉辦者對于內涵建設的投入上往往持謹慎態度，有些高校為了合格評估或者升本升碩評估，又不舍得投入資本加強師資隊伍建設，采用臨時“吸納”高級職稱教師或博士，不是真心實意在師資建設上下功夫，一旦在評估時被查出虛假師資數據，則被停止招生，在社會上造成不良影響。同時，對科研投入不足，導致教師對科研不夠重視，不積極申報各級各類教學科研課題，不開展相應的教學科研研究，教學質量和教師教學水平得不到提高，進而影響學校的招生和學生的就業。

三、非營利性民辦高校風險防控措施

（一）完善監管措施和評估體系，防范政策風險

非營利性民辦高校不能因舉辦者不能享有投入資本的所有權、收益的支配權，而放松對非營利性民辦高校的監管力度，建議出臺非營利性民辦學校監督管理實施條例，加強監督。同時，還應不斷完善和優化民辦高校評估體系，可以借鑒泰國的評估體系，增加民辦高校排名評估，評估專家由教育部門的專家、其他學校的代表以及社會其他行業代表（律師和注冊會計師）組成，排名結果與學校的招生指標相掛鉤，可以每5年評審一次，從而促進舉辦者重視相關法律法規，自覺遵守《民辦教育促進法》及其相關條例，為學校的穩健發展提供有力保障。

（二）加強黨對非營利性民辦高校的領導，把握正確的辦學方向

新修訂的《民促法實施條例》明確規定了民辦學校決策機構組成人員應當有黨組織負責人，監督機制組成人員應當有黨的基層組織代表。但是從現在民辦高?，F實情況來看，民辦高校黨組織建設一般較弱，戰斗力不強，沒有配備專職黨務工作者。然而，非營利性民辦高校培養的是社會主義國家的建設者和接班人，如果學校黨組織不健全，人員配備不足，又怎么能落實立德樹人的教育方針，又如何把握好正確的辦學方向呢？所以，非營利性民辦高校應該認真落實新修訂的《民辦教育促進法實施條例》規定，重視黨建工作，加強黨的領導，才能堅持正確的辦學方向，才能落實“三全育人”機制。

（三）完善內部管理體系，防范管理決策風險

高校內部管理體系的優劣直接影響整個學校的教學秩序，為了嚴格區分高校管理層的責權利問題，首先非營利性民辦高校的舉辦者要端正辦學動機，既然選擇了“非營利性”，就要舍棄獲取“合理回報”的思想，與學校管理層的辦學思想相一致。其次，實行校長負責制，加強領導班子建設，建立健全各項規章制度，加強對各項工作的日常監管，保障教學工作的有序開展。最后，引入“第三方”監督機制，促進民辦高校內部管理的有效運營，防范管理決策風險。

（四）加強預決算，建立專項款項管理制度，規范會計核算，防范財務風險

非營利性民辦高校應嚴格制定和落實專項款項管理制度，專項經費專項管理，不能隨意挪用辦學資金，地方教育部門應將非營利性民辦高校專項辦學經費檢查作為一項常態化工作，建立學校和舉辦者之間的風險分割機制，防止舉辦者挪用辦學資金。

同時，加強預決算制度的落實，從制度源頭上制定防止舉辦者干擾資金預決算執行的條款，根據學校整體運行情況，合理制定預算方案。規范會計核算，完善內部審計體系，通過信息化手段，對資金的使用進行事前、事中、事后管理，防范財務風險。

（五）加大公共財政扶持力度，加強學校的內涵建設，防范市場風險

內涵建設是高校培養符合社會需求高質量人才的有力保障，然而加強非營利性民辦高校的內涵建設不能僅僅依靠舉辦者的自覺行為。由于非營利性民辦高校具有準公共產品的屬性，地方政府教育主管部門應該負責對非營利性民辦高校校長的監管，改變現有的民辦高校校長是“高級打工仔”的局面，校長不僅僅對舉辦者負責，也要對社會負責。鑒于此，國家對非營利性民辦高校應該加大公共財政扶持力度，在生均撥款、教師社會保障方面應等同于公辦高校，甚至可以建設一批高水平的非營利性民辦高校作為試點，改變公眾對民辦高校的固有印象，推動民辦教育事業的健康發展。

四、結論

當前，非營利性民辦高校在辦學過程中出現的風險，既有內源性原因也有外源性原因，防范這些風險不能采取單一的措施，而是應該建立“協同機制”，從政策層面、舉辦者、管理層、教師、學生和社會各界共同參與，才能更好地維護非營利民辦高校的“準公共產品”屬性，提高其辦學水平，促進民辦高等教育事業的不斷發展。