城市體檢視角下的重慶城市治理對策

□ 廖 姜 劉 江

城市體檢是檢驗城市發展的重要手段，為貫徹落實習近平總書記關于建立“城市體檢”評估機制的重要指示精神，推動建設沒有“城市病”的城市，住房城鄉建設部于2019年啟動了城市體檢試點工作。2020年作為全國第二批36個城市體檢樣本城市之一，重慶市針對中心城區形成了“一表三單一方案”的體檢成果，提出的48項工作建議已有43項轉化為規劃計劃、政策措施或工作行動。2021年，重慶市再次入選全國59個樣本城市，該年度的體檢進一步拓寬維度，將城市體檢范圍擴展到主城都市區，增補“十四五”重點指標、主城都市區指標與城市更新指標，創新開展都市圈建設比較分析，圍繞“一表三單”開展中心城區年度監測。并結合各項政府的重要工作，依托城市體檢結論，提出相應的意見和建議。

一、重慶市城市體檢改進現狀

經過2020年城市體檢的摸索，重慶市從數據調查、資料收集、指標設置、結果修正等多個方面進行了反思，明確了城市體檢的工作對象和目標，并對上一年度的工作進行了較大的改進。2021年的城市體檢緊密結合重慶市人民政府的各項工作，在工作步驟、工作模式和體檢范圍等方面做了改進和調整，將城市體檢定位為重要的監測工具和檢測手段，旨在為各級部門和領導提供重要的決策參考。

1.創造城市體檢“六步工作法”

2020年的試點工作存在準備工作不足、總體思路不明晰、尚處于初步探索階段等問題，2021年經過系統思考，重慶市探索出“建機制、強保障、筑體系、擴影響、查病灶、抓應用”六步工作法，解決了城市體檢工作指導方針、工作步驟和工作方法等方面的難題。

2.改進體檢調查的指標設置

2020年城市體檢大多沿用住建部推薦指標，針對重慶市特色的指標較少，同時指標跟市政府各項工作的結合程度較低。2021年從為政府決策服務角度出發，緊密結合政府工作中的1個專項行動、4個“十四五”專項規劃、4個規范文件、2個技術導則，挖掘調查需求，科學設置調查指標，通過增減和調整，完善構建了111項核心指標，25項區域指標，10項更新指標。其中，山城步道、清水綠岸、城市親水空間、公共開敞空間、山水風貌保護等特有指標，不但貼合正在開展的城市建設工作，而且突出反映了重慶的城市特色和個性。

3.改進體檢調查的工作模式

2020年城市體檢調查形式拘泥于問卷調查表的設置和收集，調查工作的組織缺乏經驗，結果的反饋不及時，實效性不足。2021年創造“摸家底、納民意、找問題、促更新”和“邊檢邊改”工作模式，滿意度調查覆蓋主城都市區建成區內168個街道、1 340個社區，提取有效居民問卷31 701份、社區問卷1 267份、居民提案13 625條，最終形成了《重慶市城市體檢綜合報告》，并及時反饋給各級政府部門，從而督促對2 800余個經核實需要整改的問題限期整改。

4.拓展體檢工作范圍

重慶市形成了“大城市大農村”、“大山大水”的獨特城市結構，為擴大體檢的適用性和指導性，2021年在2020年體檢范圍拘泥于中心城區和試點區縣的基礎上，擴大到都市圈范圍。從都市圈建設橫向比較和中心城區年度監測兩個維度，系統梳理城市發展和規劃建設管理方面存在的問題和短板，提出有針對性的提升治理措施。

二、城市體檢反映出的城市治理現狀

城市體檢各項指標結果有其自身的局限性，類似于人體體檢，指標只是城市發展和運行的某一側面和維度的反映。而城市體檢工作者必須向醫療工作者學習，充分運用自己的專業知識和技術水平，綜合研判城市問題，有針對性地提出解決方案。圍繞2020年中心城區體檢診斷出的“城市發展優勢”、“城市發展短板”和“城市病”三個清單，通過對比兩年指標變化情況，開展年度監測和分析研判。同時，以成渝地區雙城經濟圈發展戰略為指引，聚焦主城都市區“競爭力”與“同城化”，橫向對比上海、南京、深圳、成都等4大都市圈，2021年重慶市綜合分析各區體檢結果，圍繞5個維度，系統評估主城都市區發展的優勢與差距，見表1所列。

表1 重慶主城都市區與對標都市圈基本情況

1.中心城區發展狀況穩中向好，部分短板項和“城市病”仍需持續提升改善

監測結果顯示，與2020年首輪體檢結果比較，中心城區“山水特色、生態環境、人民幸福指數、城市活力、開放水平”等5項優勢持續鞏固，“山水資源利用、文化保護弘揚”等2項短板有所提升，“公共安全隱患較多、老舊小區體量較大、養老文體設施缺乏、交通擁堵”等4項“城市病”穩步改善。但“城市創新實力、區域輻射能力”2項短板與一線城市差距仍然較大，“環境改善壓力較大、中心組團過高過密、無障礙環境較差”等3項“城市病”變化不明顯。

（1）城市創新能力較弱。中心城區萬人高新技術企業數量2.23個，較首輪體檢（1.87個）增長明顯，但在12個主要樣本城市中仍然排名末位；中國500強企業數量（15家）、獨角獸企業數量（3家）、一級學科數量（4個）等指標，在12個主要樣本城市中均排名靠后。

（2）區域輻射能力不足。鐵路4小時覆蓋重慶市域外地級及以上城市25個，較首輪體檢增加1個，鄭萬、渝昆等高鐵建設加快推進，區域對外通道逐步完善。但本地企業在外地分支數、本地企業向外地企業投資數，在12個主要樣本城市中分別排名第9位和第8位；駐渝外事領館12個，雖較首輪體檢新增2個，但數量仍遠低于成都（20個）等城市，區域中心職能仍待提升。

（3）噪音控制、環境衛生亟需改善。居民對噪聲控制的滿意度較低，在67項滿意度指標中排名59位；在8 000余條居民開放性提案中，環境衛生、噪聲管控相關提案數量超過1 000條；生活垃圾源頭分類、污水系統補短板工作任重道遠。

（4）建設強度亟需改善。中心城區人口密度超過1.5萬人/平方公里的建設用地有225.4平方公里，占比達24%，其中，渝中、沙坪壩、江北區、南岸區新增居住建筑有197棟超過80米，占4個區新建居住建筑棟數的26%?！吨貞c市中心城區強度高度密度管理辦法》出臺后，對城市開發建設強度、高度、密度提出了分區差異化管控等措施，但歷史既成問題仍需長期推動解決。

（5）無障礙設施建設不足。居民對無障礙設施的滿意率在67項滿意度指標中排名（第48位）依然比較靠后，盡管通過在軌道公交站點配備無障礙電梯、扶梯，在跨江大橋增設垂直升降梯，近2 000輛一級踏步公交車投入運行，但違章停車、盲道設計不合理、無障礙電梯閑置等問題仍然突出。

2.主城都市區發展特色凸顯，但與發達都市圈仍存在一定差距

體檢結果顯示，重慶市主城都市區常住人口穩定增長，中心城區人口加速流入，主城新區人口流出減緩，山地城市的建設用地相對集約高效，地均GDP相對較高，區域空氣治理總體成效顯著，流域水生態環境保護和協同治理成效凸顯，城市建設彰顯山水城融合特色，高速公路網絡化格局基本成型，基本公共服務設施有效保障，但仍有6個方面需進一步提升。

（1）人口增速相對較緩。主城都市區常住人口過去十年增長19.7%，增長態勢明顯，但與發達都市圈差距明顯。主城新區常住人口凈流出數量整體呈減緩態勢，但人口凈流出量仍有102萬人，其中，長壽、綦江-萬盛、合川常住人口為負增長。

（2）經濟活躍度差距較大。主城都市區人均GDP為8.97萬元/人，與其他4個都市圈比較，排名末位。注冊企業共58.76萬家，其中，高新技術企業密度為0.71%，僅有8家獨角獸企業、96家瞪羚羊企業，各區之間平均企業關聯數量僅有558家，排名靠后。

（3）城市抗風險能力有待提升。中心城區積水內澇點密度為0.02，但主城新區中有8個區的積水內澇點密度超過中心城區水平，其中，萬盛、綦江、潼南分別高達0.36、0.23、0.23。汛期超標洪水風險持續存在，嘉陵江、涪江、烏江等重要支流河道整治尚未完成。

（4）主城新區居住建筑過高過密趨勢顯現。2020年新增居住用地容積率高達2.08，高于中心城區容積率（1.57）。其中，南川達到2.96；江津新建住宅建筑超過80米的有78棟；綦江、榮昌、涪陵超過65%的新建居住建筑密度高于30%。

（5）區域軌道交通建設有待提速。綦江、合川、涪陵缺少時速350公里的高鐵布局，在國家綜合立體交通網中的地位較低；南川鐵路客運專線尚未開通，銅梁、萬盛尚處于線路規劃階段，多層次軌道交通建設和“四網融合”亟待推進。

（6）高能級公共服務設施空間分布不均。主城新區僅分布了主城都市區42%的等級醫療、30%的大型文化場館，與其他4個都市圈比較，排名末位。

三、城市治理的措施及建議

重慶市依托體檢結果，結合成渝地區雙城經濟圈各項政策、規劃和專項工作、行動，針對性地提出5項提升建議和3條治理措施。

1.穩步提升人口增速

落實“一區兩群”戰略，提升主城都市區產業集聚力、城市吸引力，引導“兩群”及市外人口向主城都市區加速集聚，引領重慶新型城鎮化高質量發展。主城新區有效承接中心城區功能和產業外溢，加快人口和產業集聚。

2.逐步培育經濟增長點

推動中心城區產業高端化發展，強化周邊城市產業配套功能，創造一批國家和市級新型工業化產業示范基地。發揮兩江新區旗艦作用，高水平建設西部（重慶）科學城，加快形成“一城引領、多園支撐、點面結合”的創新格局，推動涪陵、銅梁、潼南、合川、大足、綦江創建國家級高新區。

3.持續推進生態宜居建設

按照“宜高則高、宜密則密、宜低則低、宜疏則疏”的原則，加強新增建設用地管控。堅持山水生態空間保護和城市品質提升并重，推廣中心城區“坡坎崖”治理工程，統籌實施山城步道建設。系統化全域推進海綿城市建設，高標準建設城市防洪排澇工程，統籌城市建設與防洪能力提升。

4.加快提升交通便捷性

提速打造“軌道上的主城都市區”，完善“米”字型高鐵網，推動渝湘、成渝中線等高鐵規劃建設；利用渝遂鐵路、渝萬城際、渝貴鐵路等鐵路富余能力，開行公交化列車，構建城際鐵路公交通勤圈；加快推動璧銅線、江跳線等建設，實施沿線用地綜合開發，積極開展主城都市區市域鐵路（城軌快線）前期研究，有序推動新線建設。

5.高質量推進公共服務設施建設

結合城市更新、綠色完整社區一體化創建、老舊小區改造等專項工作，持續推進公共服務設施補短板行動。適時引入一批高水平、專業化、特色化的公共服務設施，進一步提升主城新區的公共服務水平，共享優質的教育、文化、醫療等資源。

6.加大環境衛生整治力度

健全城市環境衛生常態化管理機制。實施城市聲環境功能區劃管理，完善聲功能區監測網，強化噪聲智能管控；加強對違法夜間施工行為的巡查和行政處罰力度；著力解決部分路段交通噪聲嚴重擾民問題。加大垃圾分類宣傳力度，加快形成分類、收運、資源化利用的長效機制；推進生活污水集中處理設施新、改、擴建，補齊城鎮污水收集管網短板。

7.持續推進中心城區“瘦身健體”

落實城市設計與詳細規劃“雙控”機制，強化對城市建設的引導和管控，嚴格控制高層建筑，強化江河岸線管控，塑造顯山露水、錯落有致、疏密有度、彰顯文脈的城市空間形態。

8.著力實施無障礙設施補短板

優先推進社會福利機構、醫療衛生、交通運輸、商業旅游等公共服務場所的無障礙設施建設、改造，加強對無障礙設施的管理維護，提升無障礙設施使用效率。

四、結語

城市體檢工作本身是一項涵蓋多專業、多維度的復雜性系統性工作，結合城市發展和科學技術手段的進步，不斷改進工作方法，合理運用體檢結論，是發揮城市體檢作用，指導城市發展的有效途徑?？梢灶A期未來城市體檢必將能夠作為一個城市指標數據的基礎平臺，不局限于單純的指標數據，而能夠動態地反映城市變化，進一步模擬城市發展演變，在城市預警、城市監測、城市運維、城市治理等多個領域發揮巨大的作用。