積極推進黃河干流分段通航與旅游通航
——甘肅省內河水運發展思考

□董晞中

在綜合交通運輸體系中，內河航運是重要的組成部分。早在遠古時代華夏先祖就開始了“行舟楫之利濟不通，致遠利天下”的實踐。進入新世紀，全世界都重新認識到內河水運的優越性，大力發展水運業。歐盟為了進一步推動內河航運發展，升級橋梁、船閘，修建運河，消除各種瓶頸，確保船舶順利通航，同時制定各類新標準，鼓勵綠色低碳智能船舶的研發，以更好地利用歐洲內河航道來運送貨物。2011年初，國務院印發了《關于加快長江等內河水運發展的意見》。長江航運面貌煥然一新，貨運量連已續多年穩居世界第一。2021年11月，交通運輸部印發的《水運“十四五”發展規劃》進一步規劃了我國水運發展的總體要求和重點任務。始于南寧西津庫區和西江與北部灣的平陸運河、起于九江市鄱陽湖口跨越江西廣東兩省至珠江出海的贛粵運河、山東880歲的小清河復航、烏江全線復航的標志性建筑——構皮灘水電站通航工程設施等系列國家重大水運工程的建設，無不在向世人昭示內河航運已經迎來了新的發展機遇。

2013年，國務院批復的《黃河流域綜合規劃（2012—2030年）》中提出，“2020年實現重點區段的分段通航，2030年實現全河適宜河段的分段通航”。2021年10月，中共中央、國務院印發的《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》中明確提出“要積極推進黃河干流適宜河段旅游通航和分段通航”?！笆奈濉逼陂g，甘肅省有5個總投資24億元的水運項目被納入了交通運輸部《水運“十四五”發展規劃》。甘肅省在大力發展公路交通路衍經濟的同時，需積極探索發展水路交通路衍經濟，打造“水運+”創新融合綠色發展新模式，形成富有甘肅特色的水運發展新體系。作為綜合交通運輸體系的重要組成部分，甘肅省水運肩負助力交通強國建設、落實黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略的歷史使命，需要深入研究國內外相關領域的先進管理經驗，從更高層次、更寬視野去認識、發展全省的水運事業。

一、甘肅省水運基本情況

甘肅省航道通航河流主要在黃河、洮河和白龍江等河流的部分河段，其中，黃河航道504.57公里（五級航道325.1公里），洮河航道192.1公里，長江水系航道（白龍江）186.5公里，庫區航道27.5公里。截至2020年底，甘肅省內河航道總里程為1 322.17公里，航道通航里程910.67公里，其中，五級航道325.1公里、六級航道13公里、七級航道118公里、等外航道454.57公里，等級航道占通航里程的50.08%。地區性重要港口為蘭州港、白銀港、臨夏港和隴南港。截至2020年，甘肅省共有碼頭165座，其中，斜坡式碼頭49座、渡口碼頭86座、浮碼頭30座，共有泊位224個，如圖1所示。

圖1 甘肅省水運概況圖

甘肅省水路運輸主要以季節性短途旅游運輸為主，兼有沿河渡運?！笆濉逼陂g，甘肅省水運累計完成客運量約387.5萬人，客運周轉量約6 653.4萬人公里。隨著水上休閑旅游的興起，由炳靈峽、劉家峽、鹽鍋峽組成的黃河三峽，由于黃河水清澈見底，屬于黃河上游地帶“另類黃河”，是甘肅省水上旅游重點地區，黃河蘭州城區段“水上巴士”作為深受蘭州市民喜愛的特色水上公共交通，在一定程度上緩解了主城區的交通壓力，兼顧旅游的特性，無擁堵，寬敞舒適，讓上下班的行程變成一種享受?！耙褂吸S河”航線作為蘭州旅游的一張靚麗名片，是八方賓客必游的精品線路。水上旅游項目，帶動了當地餐飲、住宿和娛樂等行業發展，為地區產業和經濟社會發展注入了活力?！笆奈濉逼陂g，甘肅省5個水運項目被納入交通運輸部《水運“十四五”發展規劃》，將進一步推動改善甘肅省水運基礎設施條件，并推進“水運+旅游”等創新融合綠色發展。

二、甘肅省水運發展面臨的問題

受自然環境、地方財力等因素制約，甘肅省水路交通運輸發展還處于完善基礎設施和調整發展方式的重要階段，還存在一些薄弱環節和突出困難需要重點關注。

1.水運工程基礎設施建設仍然滯后

目前，四級以上等級航道尚未建設，通航等級普遍較低，有50%的航道屬于等外航道，仍處于原始自然狀態。已建成的港口碼頭大多依托自然岸坡而建，結構簡易，規模較小、效率較低。運輸船舶的技術狀況較差，缺乏規模性，技術性能、運輸效率不高，省內部分渡船老舊，船況差，質量低，對安全渡運構成威脅。甘肅省水路運輸信息化水平較低，應急體系及救助體系十分薄弱。這些都制約了內河水運優勢的發揮，不利于甘肅省水路交通發展。

2.航道養護管理與水運發展存在不適應的因素與環節，航道養護管理任重道遠

甘肅省在航道養護方面資金投入明顯不足，大部分航道缺養失修，設備不能及時更新。而隨著建設力度的加大，等級航道逐步建成，航道養護管理的工作量將進一步增加，養護資金缺口也將進一步加大，加上航道養護裝備的科技水平不高，目前尚沒有專業化養護隊伍，航道養護管理任重道遠。

3.建設資金籌措困難，社會各界對發展水運的積極性有待進一步增強，社會融資渠道需進一步打開，水運建設市場尚需進一步培育

甘肅省屬于西部經濟不發達省份，水運在綜合運輸體系中地位較低，社會各界對發展水運的積極性還不是很高，加之前期工作經費籌措困難，造成一些急需建設和改善的水運基礎設施項目不能及時實施，在建項目因地方配套資金很難到位，從而導致工程建設資金短缺嚴重而難以實施，資金投入與需求不相適應，嚴重制約了全省水路交通基礎設施的建設。

4.內河水運發展制肘，水運資源開發程度較低

受經濟發展水平影響，甘肅省內河水運目前的需求總量不大，客觀上導致內河水運的開發程度不高。另外，甘肅省內河水運具有一些歷史遺留問題未能得到有效解決。甘肅省內河水利梯級建設較多，經過初步統計，黃河甘肅段梯級開發規劃共有15個水電梯級，其中甘南瑪曲段2個，均未建設；大河家至中衛段13個，已建9個。白龍江梯級開發規劃共有10個梯級，其中已建5個。洮河梯級開發規劃共有26個水電梯級，其中已建9個。以上水電樞紐均未規劃配套建設相應的過船設施，這直接導致整個長河段被人工分割，無法做到長距離運輸，水運優勢難以充分發揮。

5.水資源開發過程中的銜接和協調不足，前置性手續難度大

內河水運涉及水利、水電、環保等多個行業，需要溝通協調的部門較多，協調難度較大，造成項目前期周期過長，工程進展滯后。各部門未能形成合力，難以實現水資源綜合利用，在一定程度上影響了甘肅省內河水運發展。

6.支持保障體系和行業管理水平有待進一步加強

受經濟發展水平、資金投入和基礎設施薄弱等因素的制約，甘肅省水運支持保障設施缺乏，水上通信覆蓋面較低，沒有實現全方位貫通，信息化建設滯后。行業管理與服務手段不足，安全監管難度較大，亟待完善支持保障體系，進一步提高行業管理和服務水平。

7.水運海事體制機制尚需進一步理順

水運海事體制機制改革尚未到位，亟需進一步理順體制機制，積極構建與經濟社會發展相適應的水運海事管理體系，對內形成體系規范、運轉高效的條塊有機結合架構，對外形成對接通暢、協調有力的水運交通管理系統，更好地為水運建設發展提供強有力保障。

三、甘肅省水運發展設想

1.加強頂層設計

（1）系統性。把水運業作為一項系統工程，注重經濟、政治、文化、社會、生態文明建設的協調推進，符合綠色中國的發展。

（2）整體性。著眼全局，從整體上把握水運業發展進程，推進等級航道分類推進。結合建設數字中國、交通強國等國家戰略，充分利用國家政策和現有財政渠道，創建水運關鍵技術研發平臺、示范工程建設；發揮市場經濟在水運發展過程中的資源整合作用，鼓勵社會資本參與水運技術創新和建設運營管理；推進科技政策與經濟政策協調互動，促進水運安全可持續發展。

（3）協同性。搞好制度、政策的配套和銜接，防止發生各個方面孤立、相互脫節甚至相互抵觸的現象，在發展水運的同時，做好生態環境保護；樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念，更加自覺地推動綠色發展、低碳發展、循環發展，絕不以犧牲生態環境為代價換取一時的經濟增長。

（4）貫通性。堅持自上而下與自下而上相結合，實現水運發展強的地域與其他地區、頂層與底層的呼應互動，讓已經有足夠經驗的地區帶動其他地區共同發展水運業；有效調動地方資源和社會資源，統籌發展水運產業。

（5）前瞻性。著眼長遠，在高質量發展和國家政策下思考甘肅省水運業的走向；在大數據、人工智能等新興技術的幫助下，通過技術加持使其在生產、服務以及運營監管上互聯互通，成功對接上數字信息時代的正軌，進而使得相關企業可以享受智能化所帶來的紅利，實現產業帶動經濟，經濟維護環境的良性發展。

2.大力發展“水運+”路衍經濟

甘肅省將發展路衍經濟正式寫入“十四五”規劃綱要，確定為“十四五”重點打造的千億級產業集群之一。水運作為“點線面”綜合開發的典型運輸方式，具有發展路衍經濟的天然優勢。聚焦航道沿線資源開發，包括城市、園區、產業、景觀、自然資源等方面，通過“航道+旅游產業”、“航道+文化傳承”、“航道+城區休憩”、“航道+鄉村振興”等多維度的開發模式，引進社會資本，形成多元經營的良性循環，充分發揮航道的輻射和撬動作用，實現水運經濟效益和社會效益的雙贏。探索水運高質量、可持續發展的新路徑。

以黃河蘭州段“水上巴士-交旅融合”新業態實施與示范為例，借鑒國內外先進的管理知識和經驗，對水上巴士-交旅融合發展的具體現狀和問題進行認真研究，制定針對性的優化措施，探索適合文化旅游業與水路公共交通緊密結合的交旅融合模式。結合甘肅省黃河生態廊道道路建設，做到“建設一條道路，串起一片水域，打造一路風景，融合一片產業，造福一方百姓”。

3.注重旅游航道建管養運主體市場化發展

（1）研究借鑒采取“建設-經營-移交”模式，引進省內外專業旅游投資公司，由其在經營期限內負責建設、管理、養護和運營，期滿后移交當地政府。

（2）研究借鑒采取政府和企業合資建設的運營模式，由當地政府投資建設，引進企業對其負責管理、養護和運營。

（3）成立本地區國有水上旅游投資公司，負責建設、管理、養護和運營。

4.加強安全管理與應急處置

（1）加強風險管控，強化對內河航道因極端天氣導致的驟淤、地質滑坡等安全風險的協同防控。加強航道隱患排查治理，強化航道巡查和監測，及時解決航道維護尺度不足、標志標識功能失常等問題。

（2）完善水上交通指揮中心和應急救援中心運行機制，落實應急救援人員培訓和演練制度，健全水上搜救機制，著力提升科技安保水平，推進建立以政府為主導、社會力量參與的水上搜救預警體系。根據甘肅省內河航道條件和船舶配置情況，在黃河、白龍江等省內主要航道設置監管救助基地，在黃河重點客運航段分段設置監管救助站。在全省通航水域，分層次、分階段合理配置海事船艇，配置相應的現代化測深儀、定位儀、導航儀及無線電通訊設備。在重點通航水域配備航標、燈浮標，尤其是保障船舶、橋梁安全的主動式防撞措施，包括警示與標志標牌等。

四、結語

甘肅省水運雖然基礎薄弱，但在綜合交通運輸體系中具有重大發展潛力。要積極推進落實交通運輸部《水運”十四五發展規劃》和《甘肅省“十四五”內河水運發展規劃》，實現“水運+”創新融合綠色發展新模式，走具有甘肅特色的水運發展道路。