殘疾人教育專家委員會的權力運作困境及對策
——基于約翰·弗倫奇的權力類型理論

徐 純 彭興蓬

（華中師范大學教育學院 湖北武漢 430079）

黨的十九大提出“辦好特殊教育”的要求，標志我國特殊教育事業進入從增速式發展邁向內涵式發展的新階段?！丁笆奈濉碧厥饨逃l展提升行動計劃》更是強調：未來應基本建立高質量的特殊教育體系，加強對融合教育支持保障體系的建構[1]。特殊兒童入學鑒定評估工作關乎提供合理的教育安置，是融合教育的首要環節。評估特殊兒童是否具有進入普通教育系統就讀的能力，亟需專業人員和規范的鑒定評估標準。2017年修訂頒布的《殘疾人教育條例》（以下簡稱“《條例》”）提出建立由教育、心理、康復、社會工作等方面專家組成的殘疾人教育專家委員會（以下簡稱“專家委員會”），以多學科專家小組的方式開展鑒定評估，給出教育安置建議[2]?！稐l例》頒布后，各地紛紛響應，出臺地方性政策文本，籌建專家委員會。但整體來看，由于缺乏詳盡的運行章程、明確的成員權責、成熟的評估機制，專家委員會面臨著亟待破解的現實困境[3]。專家委員會綜合運用合法權力與專家權力開展工作，實際工作中，這兩種權力交織博弈，影響專家委員會決策的公正度與可信度。分析專家委員會工作中的權力運作問題，提出保障權力平穩運作的相關建議，是確保專家委員會職能發揮得當的迫切要求。

一、殘疾人教育專家委員會的政策演進

建立專家委員會的政策構想，源于缺乏評量殘疾少年兒童接受普通教育能力的標準及機制這一現實問題。[4]《條例》之前，《特殊教育提升計劃（2014-2016年）》指明未來幾年的重點任務為：針對特殊兒童的殘疾狀況和教育需求，采用多種形式，逐一安排特殊兒童接受義務教育。[5]這一規定，表明已將構建特殊兒童入學鑒定評估機制納入規劃。文件初步擬定入學鑒定評估的內容維度以及四種教育安置方式：（1）普通學校普通班；（2）普通學校特殊班；（3）特殊學校；（4）送教上門。但尚未提出具體由何種機構、通過何種方式組織入學鑒定與評估工作，同時懸置了特殊兒童入學后需要二次動態評估的問題。

直到2017年，《條例》首次以政策法規的形式正式提出“殘疾人教育專家委員會”這一組織概念，同時明確了成員構成，框定了具體權力，給出工作流程，任命其為特殊兒童入學鑒定評估工作的主體機構。其規定：專家委員會由縣級教育行政部門牽頭，同衛生行政部門、民政部門、殘疾人聯合會共建，成員包括教育、心理、康復、社會工作等方面專家；主要權力為接受教育行政部門的委托開展入學鑒定評估、提出入學或轉學建議，為教育行政部門提供咨詢；入學或轉學決策需綜合考量殘疾類別、殘疾程度、補償程度、學校辦學條件等因素[2]?！稐l例》建立專家委員會這一主張，使得特殊兒童入學鑒定評估的可操作性和規范性都有了較大程度的提升。

《條例》之后的政策文本，逐步提出統一工作時間節點、加強部門間信息交流建設等舉措完善專家委員會的運行程序。例如，《第二期特殊教育提升計劃（2017-2020年）》契合黨的十九大建設高質量特殊教育體系的戰略設想，重視專業支持體系的建設，重申了專家委員會在健全特殊兒童入學評估機制、完善教育安置辦法上的重要性。該政策聚焦細節之處，強調加強特殊教育與信息技術的合作，建立部門間信息交流共享機制[6]。2020年《關于加強殘疾兒童少年義務教育階段隨班就讀工作的指導意見》進一步規范專家委員會的運行程序。首先，規定專家委員會接受委托開展入學評估并給出評估結果的時段為每年5月底之前，為入學工作留出充裕的時間；此外，規定專家委員會在初次入學鑒定評估后，繼續負責特殊兒童教育安置的動態調整?！吨笇б庖姟诽岢?，“面對初次安置后確不適應的特殊兒童，由教育行政部門委托專家委員會再次評估，給出教育調整方案?！盵7]這一規定更好地保障了教育安置效果，提供了一個入學爭議解決程序。

整體來看，建立專家委員會的政策要求應允特殊兒童入學鑒定評估的需要，政策話語的表達也體現了從無到有，循序漸進的過程，規定逐漸明晰，高屋建瓴地表述了工作流程。相關政策的核心內容主要有以下幾點：（1）專家委員會為多學科鑒定小組，權力范圍為特殊兒童入學鑒定評估工作；（2）專家委員會的權力來自教育行政部門的委托，其安置建議只作為參考；（3）專家委員會負責教育安置的動態調整。但是，依據楊正聯的公共教育政策話語分析框架，需從四個方面考察政策話語：“實是”語句的真實性、“評價”語句的符合性、“行動”語句的可行性、“后果”語句的真誠性。[8]專家委員會的相關政策話語隸屬“行動”語句，其可行性包含理論可行性與資源可行性兩個向度。在理論可行性上，專家委員會顯然能規范特殊兒童入學鑒定評估機制、提升特殊教育專業支持程度；但在資源可行性上，相關配套措施尚未完善，如何爭取、調配社會資源作為支撐并無說明，表明政府權力機構對于公共資源在何種程度上能夠支持專家委員會的工作沒有相關規劃。同時，“后果”語句的缺乏，間接表明政府組織將應然變為實然、讓實然貼近應然的真誠向度較弱，是影響政策落地效果的重要原因。

二、權力類型理論下專家委員會的權力運作困境

盡管政策文件對專家委員會的權力及運行程序做出了規范，但這些規范比較宏觀，缺乏可操作的運行細則。在響應政策的實踐過程中，專家委員會運作受阻，問題逐漸顯露?？傮w來看，問題集中于專家委員會的權力運作上。權力，意指一個人使他者依照自己的意愿行事的能力[9]。這種能力表現為“有資格”，而客體“有資格”背后的邏輯是達成社會性認同。社會心理學家約翰·弗倫奇（John French）的研究確立了五種基本的權力類型，分別是（1）合法權力（Legitimate Power）；（2）專家權力（Expert Power）；（3）參照性權力（Referent Power）；（4）獎賞權力（Reward Power）；（5）強制權力（Coercive Power）[10]（P151）。依據《條例》對專家委員會工作機制的描述，專家委員會首先具有教育行政部門賦予其之合法權力，合法權力是獎賞權力和強制權力的基礎，依賴于組織成員對職位權威的認可，若組織不去維護權威，組織的合法權力將逐漸失效。其次，專家委員會具有自身具備的專家權力，由于跨學科專家們在教育鑒定評估方面的專長為特殊兒童之所需，這種權力天然地引來服從[10]（P155）?？梢?，專家委員會的權力來源包含教育行政部門下達委托帶來的職位性權力以及組織自身的專業屬性兩個方面。在實際運行過程中，兩種權力類型產生的摩擦，致使專家委員會的運作受限。

（一）合法權力運用失實。從外部看，合法權力是法律規定的權力，但從本質上，合法權力是源于受眾內在價值觀的權力。這些內在價值觀，譬如共同的文化基礎，使組織有合法的權利影響受眾，且受眾有義務接受影響。專家委員會的合法權力，建立在權力受眾——特殊兒童和教育行政部門，認同專家委員會有開展入學鑒定評估、提供咨詢的合法權利的感知上。合法權力的范圍會被明確界定，超出范圍則會削弱合法權力的權威[10]（P153）。但是，目前專家委員會存在行使的權力超出法定范圍的現象。如，一些地區的專家委員會還被賦予師資培訓、學校教育質量評價、政策建議推進等職責。[11]職責是權力行為的對立面，權力因職責而產生，兩者對立統一。據政策文件規定，承擔師資培訓和融合教育主題培訓、評價學校隨班就讀工作質量、宣傳引導特殊教育隸屬于特殊教育資源中心的職責范圍。特殊教育資源中心作為區域內綜合性的專業服務與指導機構，以指導學校隨班就讀工作為主要職責，輻射區域隨班就讀工作的資源支持、評價監督等。[12]權力的藤蔓如果越界，不僅會引起不同權力主體的博弈，還會削弱權力主體的權威。其一，校方同時受專家委員會和特殊教育資源中心的影響，不利于建立自上而下連貫的工作推進規章體系；其二，專家委員會的越界權力與資源中心的職責重合，使得權力受眾變為學校教育工作者，分散了專家委員會的精力，削弱了其在特殊兒童、教育行政部門心中的權威性。合法權力效力的維持受制于權力受眾的認可程度，從某種程度上說，合法權力是脆弱、易解構的。這警示專家委員會需慎重框定權力范圍，履行好規定的職責。

（二）專家權力運用失準。專家權力是專家委員會以鑒定評估專長影響特殊兒童入學安置的能力，專家權力的合理運作，基于特殊兒童和教育行政部門信任其具備入學鑒定評估專業知識的感知。相較專家個體，專家權力的發揮有賴組織內部各專家的合作。合作意味著：一是各學科專家地位平等，二是最后的安置建議需建立在共同協商的基礎上。[13]但在實際運作中，“合作協商”名存實亡，呈現出鐘擺效應，走向兩極。其一，忽視教育服務可達成的調整作用，成為醫學鑒定的一言堂。由教育、心理、康復、社會工作專家組成的專家委員會應各司其職，但需要明確的是，給出的安置建議始終服務于特殊兒童的教育需要。根據美國IDEA2004法案的要求，將特殊兒童置于特殊學校接受教育需滿足兩項原則：（1）符合IDEA2004規定的障礙類別；（2）確因障礙影響學習無法接受普通教育。[14]《條例》第十七條同樣規定最大限度讓特殊兒童就讀于普通學校。[2]而部分專家委員會將醫學鑒定結果奉為圭臬，置教育服務可達成的調整作用于不顧，如面對輕度肢體殘疾或輕度智力障礙學生，考慮到提供個別化教育能夠達到教育改善的效果，便不能僅依據醫學證明將其安置于特殊教育學校。其二，過度依賴教育評估，成為教育評估的一言堂。經筆者對部分學校的訪談了解，該區域的專家委員會將入學鑒定評估工作下放至學校，讓特殊教育教師代為評估，專家委員會只負責在校方評估完畢的結果上簽字蓋章。不難發現，專家委員會沒有發揮多學科小組的評估優勢，缺乏協商決策的過程，其“合作”屬性處于架空狀態，組織的專家權力讓渡于專家委員會的單一個體，導致專家權力運用失準。

（三）雙重權力運作沖突。在專家委員會的建設運作中，兩種權力的運用遵循著一定的規律，由于合法權力最常見，專家權力往往最終起效，因此，專家委員會的權力運作邏輯在于：起先通過合法權力樹立權威，最終依靠專家權力維系權威。但是，外部賦予的合法權力和自身具有的專家權力在運行時難免互相沖突，主要表現為兩種權力范圍上的不對等導致工作過程不暢。首先，專家委員會需要同特殊教育資源中心、殘疾人聯合會等組織有所區別，各司其職，這是對其合法權力的限定。然而，其自身的專業性使其專家權力不囿于合法權力的束縛，在入學鑒定評估工作之外，天然地影響著師資培訓、融合教育工作質量評價等事務。出于對專家委員會專業能力的認同，專家權力的發揮帶來了權力影響的增擴，這即是一些地區的專家委員會權力“越界”的原因。地方的本意是物盡其用，背后的邏輯卻是專家權力的濫用。其次，專家委員會的成員以行政部門人員為主體，身兼數職，保有更廣泛的個人合法權力[15]。如果心理專家兼顧廣大民眾的心理健康教育、心理咨詢工作，社會工作專家兼顧留守兒童、失獨老人等弱勢群體的救濟工作，難免因精力分散影響投入特殊兒童入學鑒定評估工作的專注度，制約專家權力的權威性。

三、運行建議

（一）規范運行章程，有效運用合法權力。面對制度框定的合法權力，專家委員會需有效回應教育行政部門的委托。一是框定合法權力范圍，聚焦鑒定評估工作，實現合法權力的精細化。參照我國臺灣地區特殊教育學生鑒定安置及就學輔導委員會（以下簡稱“鑒輔會”）組織架構業已成熟，其權力聚焦于特殊兒童入學鑒定評估工作[16]，至于咨詢建議、申訴維權等職能，則交付“特殊教育咨詢委員會”與地方教育行政部門的“申訴委員會”，保證各司其職，值得借鑒。二是建立穩定的工作流程。目前，各區縣專家委員會的工作流程未達成一致，有待于國家政策部門出臺新的細則辦法，也可借鑒鑒輔會以及美國各州的通用標準，設立一套穩定的工作流程。幾個重點工作需要做。首先，依障礙類別細化鑒定評估工作，建立7＋1類障礙分組別委員會。便于提高工作效率，也便于后續教育教學工作依據診斷材料開展課程調整和教學支持。其次，在正式評估前注重早期篩查和轉介前干預。專家委員會在每年5月初針對教育行政部門給出的適齡特殊兒童名單一一開展鑒定評估工作，工作量較大。在正式鑒定會議之前，可以借助RTI模式（Response to Intervention，RTI）開展早期預防、實現轉介前干預。RTI模式便于實施普遍性的篩查，診斷模式上實現了從等待失敗向積極干預的轉變，可以預防性地干預疑似個案的學業問題和行為問題[17]。RTI模式的應用可以減輕專家委員會的工作負擔，同時避免不必要的轉介和篩查。最后，注重對安置情況的后續追蹤。給出安置建議三個月后，專家委員會可以組織二次評估，評估特殊兒童接受安置后的學業成就及生活適應能力，綜合考量教育教學效果、特殊兒童需求以及家長意愿，選擇是否更換安置環境。

（二）堅持多元評量，提升專家權力可信度。專家權力的有效行使取決于權力受眾的信服程度，面對易被解構的專家權力，專家委員會需精準滿足特殊兒童的評估需求。其一，面對合作協商不足的問題，應建立健全專家間信息溝通渠道的打通，綜合考量特殊兒童的教育需要、心理狀況、家長意愿、教育安置資源與結構、學校辦學條件等因素，充分協商不同學科專家的意見，最終做出決策。這一過程中，各專家需從自身學科背景出發分別評估，最終給出服務于教育安置的建議。其中，康復專家從生理角度提供關于障礙的醫學診斷報告，心理專家評估特殊兒童的心理健康狀況，社會工作專家考察特殊兒童的社會關系、家庭生態及社區生態，教育專家根據標準化測試、觀察、訪談結果和檔案資料等綜合提供教育評估建議。其二，注重家長在鑒定評估及安置過程中的參與。將家長納入到正式鑒定評估會議中，提高家長參與的意識、支持力度和參與程度。一方面讓家長了解專家委員會的工作細節，另一方面積極采納家長的意見，給出更為周全的安置建議，減少入學爭議的發生。

（三）加強監督評估，防止瀆職和權力濫用。鑒定評估工作事關特殊兒童受教育權的保障。為把權力關在籠子里，防止瀆職和越界，應形成監督與評估機制，監督專家委員會的工作權力，評價專家委員會的工作職責。這既是對合法權力的制約，也是對專家權力的保障，是其權力運作公信力的保證。當專家委員會瀆職時，什么部門具有監督資格和負有監督責任需要討論。專家委員會的性質特殊——是具有一定行政權力的專業機構，但不具備行政主體資格[18]（P6）。其做出的教育安置建議只是作為參考，最終決策權在教育行政部門手上。因而，對專家委員會的監督不是對其鑒定評估與安置結果的問責，而是一種過程監督，監督其是否盡職地發揮著在特殊兒童入學鑒定方面的專業作用。如此看來，教育行政部門不具有從行政賠償的角度追究專家委員會行政損害的主體資格，對專家委員會的約束監督責任則轉移到了上級專委會之上。雖然《條例》只規定建立縣（區）級別的專家委員會，但廣大市區范圍內的特殊兒童仍有廣泛的入學鑒定需要。值得一提的是，在實踐中，不少地區自發建立了省、市一級的專家委員會，并牽頭督促轄區內各縣（區）專家委員會搭建班子。鑒于此，全國各地應逐步建立省、市、縣（區）三級專家委員會支持網絡，本級專家委員會需要向上一級專家委員會匯報工作，接受上一級專家委員會的監督與評估[18]（P7）。在評估方法上，可效仿英美等國的績效評估方法，將內部自評與外部評估結合，書面材料與現場訪視結合，斟酌評估結果，以期建立常態化監督評估機制，保障入學鑒定評估工作質量。