結合現代農業特性推進高標準農田建設

呂曉文

（合肥市市情研究會，安徽合肥 230088）

高標準農田建設早已成為國家戰略部署，但現階段還存在質量參差不齊與“大田（無）小農”的現象，既未達到“與現代農業生產和經營方式相適應”的定義目標，也偏離了小農戶與現代農業有機銜接的中國農業發展的道路目標。因此，應予以及時矯正，結合現代農業發展要求，從生產力與生產關系互動創新的視角加強頂層設計，把高標準農田打造成中國特色的現代農業示范田。

1 高標準農田與高標準農田建設概述

1.1 高標準農田

高標準農田也稱為高標準基本農田，按照《高標準農田建設 通則》（GB/T 30600—2014）[1]定義，即土地平整、土壤肥沃、集中連片、設施完善、農電配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應，按照規定劃定為基本農田的農田。

高標準農田不同于一般農田、基本農田，但屬于永久基本農田。一般農田也叫一般耕地，是指主要用于種植小麥、水稻、玉米、蔬菜等作物并經常進行耕耘的土地。

基本農田主要是指高產、優質的那一部分耕地。它是按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃確定的長期不得占用的耕地。它是從戰略高度出發，為了滿足一定時期人口和國民經濟對農產品的需求而必須確保的耕地的最低需求量，老百姓稱之為“吃飯田”“保命田”。

永久基本農田即對基本農田實行永久性保護。永久基本農田是為了保障國家糧食安全和重要農產品供給，實施永久特殊保護的耕地，經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或改變它的用途。國家能源、水利、交通設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地征收的，需經國務院批準。永久基本農田包括蔬菜生產基地、農業科研和教學試驗田、有良好的水利與水土保持設施的耕地、高標準農田、國務院規定應當劃為永久基本農田的其他耕地等。

基本農田和一般農田的主要區別在于基本農田屬于重點保護的耕地種類，非特別情況不得占用。一般農田沒有像基本農田那樣受到嚴格保護。永久基本農田就是人們常說的基本農田，加上“永久”兩字，體現了黨中央、國務院對耕地特別是基本農田的高度重視，體現的是嚴格保護的態度。永久基本農田不一定是高標準農田，但高標準農田一定是永久基本農田。如果說耕地是農業生產的重要物質基礎，那么高標準農田就是耕地中的精華。

1.2 高標準農田建設

按照《高標準農田建設 通則》（GB/T 30600—2014）定義，高標準農田建設，即以建設高標準農田為目標，圍繞農田主要限制性因素或全面質量提升而開展的土地平整、土壤改良和培肥、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保持、農田輸配電，以及其他工程建設，并保障其高效利用的建設活動。

市場調研發現，安徽省農業農村廳每年下發的投資定額和任務清單各不相同。為此，我們可以參照工業園區（縣級、市級、省級）的層級劃分標準，因地制宜編制質量等級不同的高標準農田建設地方標準，例如基礎版高標準農田建設、提升版高標準農田建設及超級版高標準農田建設?；A版高標準農田建設，即依照《高標準基本農田建設標準》（TD/T 1033—2012）[2]執行，實施土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農田防護與生態環境保持工程以及其他工程，保證“藏糧于地”。提升版高標準農田建設，即參照《安徽省農業農村廳關于下達2019年農田建設任務的通知》（皖農建〔2019〕50號），注入“四個結合”（與脫貧攻堅相結合、與現代農業發展相結合、與耕地占補平衡相結合、與農村人居環境改善相結合）的高標準農田建設理念，在“基礎版”上實施智能高效節水灌溉建設，達到省水、省肥、省人工的目的，實現增產、增收，提高品質。超級版高標準農田建設，即依照《國務院辦公廳關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》（國辦發〔2019〕50號），在前面2個版本的基礎上，選擇一個核心區集中打造數字化農業示范區，利用國際先進的節水灌溉技術，結合中國當前農業大環境，打造數字化高標準農田示范點，實現“藏糧于技”的國家戰略目標。超級版高標準農田建設應該具備以下三大特征。一是智能水肥一體化工程。其將農業物聯網技術與水肥灌溉系統充分結合，起到凈化水質、控制流量、控制壓力、系統施肥、保障管網安全的作用，擔負著整個系統的驅動、量測和調控任務，是全系統的控制調配中心。系統采用云服務模式，實時監控作物生長和周邊環境參數，同時通過智能計算將分析結果以警報的方式發送給用戶，并且提出操作建議，同時驅動灌溉控制器實現智能化灌溉。通過科學、及時的農業操作[3-4]，提高作物的產量、品質。二是田間數字農業工程。田間數字農業通過實時視頻、各平臺大數據匯集，實現農業大數據應用、高標準農田生產過程實時監測、重大自然災害應急處理、農產品質量安全事件應急處置等功能，并可對農作物生產實景實況以及作物長勢等進行實時察看、會商、診斷，為農業部門掌握實況、科學決策、工作調度提供直觀依據。三是可視化平臺工程。數字農業可視化大數據平臺依托部署在農業生產現場的各種傳感節點（環境溫濕度、土壤水分、二氧化碳、圖像等）和無線通信網絡，完成農業大數據采集、傳輸、存儲、處理等環節的數據管理。結合大數據分析挖掘技術，最終實現農業生產環境的智能感知、智能預警、智能決策、智能分析[5]。

2 現代農業概念及特性

2.1 概念

從本質上講，現代農業是農業生產物質技術要素的現代化和農業組織管理方式的現代化，是生產力與生產關系互動創新的高度統一?，F代農業又是一個不斷更新、納新的動態概念。一是體現在物質技術要素層面。例如高效節水型灌溉替代粗放型漫灌、復合肥替代尿素、生物菌劑替代化學農藥，以及農業物聯網、數字農業等新生產要素的不斷注入[6]。二是體現在組織管理方式層面。一方面，市場化組織程度不斷提高。例如在家庭聯產承包經營基礎上催生出集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營主體和服務主體，出現了小農戶與現代農業發展脫鉤的土地流轉型規模經營方式（其推進速度在安徽省已放緩），更創新出中國特色的小農戶與現代農業發展有機銜接的多種服務帶動型規模經營方式。另一方面，數字化管理方式不斷應用?；谵r業物聯網的田間四維信息可視化管控系統的出現，使全縣只需一個平臺便可實現遠程管控，大有倒逼宏觀農業行政管理體制、管理方式、管理組織改革之勢。

2.2 特性

2.2.1 正視現代農業的動態性，可防止“滯后效應”。一是物質技術層面。應注重利用更先進的科學技術和生產要素裝備農業，例如高標準農田建設不能僅僅滿足于“田成方、林成網、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排”的基本標準，還應不斷注入農業物聯網、數字農業等新的生產要素。二是組織管理方式層面。一方面，應注重提升市場化組織程度。例如在高標準農田建設項目區，應推廣土地流轉型規模經營方式，或推廣小農戶與現代農業發展有機銜接的土地托管（山東?。?、代耕代種（湖北?。?、聯耕聯種（江蘇?。?、農業共營制（四川?。┑榷喾N服務帶動型規模經營方式。另一方面，應注重采用數字化管理方式。例如應用基于農業物聯網的田間四維信息可視化管控系統，使全縣只需一個平臺便可實現遠程管理。

2.2.2 正視現代農業的協調性，可防止“木桶效應”?，F代農業是物質技術與組織管理兩個層面的有機協調，是生產力與生產關系互動創新的高度統一。一是現代農業內部協調。高標準農田建設應注重與現代農業生產和經營方式相適應，注重培育壯大農民專業合作組織，既要避免投入產出低比例，又要避免小農戶與現代農業發展的徹底脫鉤。二是現代農業外部協調。高標準農田建設應因地制宜，與合肥市農業供給側改革相協調，緊扣都市型農業產業結構調整需要；應符合一、二、三產深度融合發展需要，避免千篇一律；應與合肥市組團式空間形態規劃布局相協調，注重高標準農田建設對城市發展的邊界約束，成為各組團之間的生態屏障；應與合肥市市民生活與發展需要相協調，注重發展生態有機農業、休閑觀光農業以及高科技農業為標志的都市型農業。

3 高標準農田建設與現代農業發展脫節問題

3.1 規劃設計層面

一是對國家標準僵硬式的理解?！陡邩藴兽r田建設 通則》（GB/T 30600—2014）已于2014年發布，只是一項指導性文件，建設內容、建設標準已難以適應現代農業發展。二是對現代農業認識的不足?，F代農業是一個動態的概念，無論物質技術層面還是組織管理層面，都是一個不斷用新的要素替代過時要素的更新過程。三是受財政投資定額的影響。安徽省高標準農田建設單位面積財政投資標準比江西省、江蘇省都少，缺少地方補助資金配套。

3.2 建設質量層面

一是工程質量縮水。多標段及最低價中標的固化招投標模式，導致建設單位成本費用升高，投資定額縮水帶來工程質量問題，往往形成所謂的“核心區（平整區）”和“輻射區（非平整區）”。二是耕地質量下降。相關項目主要由土建工程公司承建，承建方大都重視有形的田網、渠網、路網、林網等外在實體工程，輕視無形的土壤改良、墑情蟲情監測網等內在服務工程，高標準農田建設矮化為高標準基礎設施建設。三是建設任務清單內容不同步。每年高標準農田建設大約只有1/4高效節水灌溉任務清單與之配套，這意味著大部分高標準農田仍是基礎版本。

3.3 綜合利用層面

一是一些地方在“四個結合”尤其在“結合現代農業發展”方面仍有進步空間。二是一些地方仍存在建設前未調整耕地權屬關系，建成后仍由原農戶經營的“大田小農”現象。三是一些地方的規模經營是建立在新型農業經營主體土地流轉基礎之上的，出現了“大田無小農”，即小農戶與現代農業發展脫鉤的現象。

4 結合現代農業特性推進高標準農田建設的對策

4.1 高起點謀劃

一是制定細化的合肥市地方標準?！秶鴦赵恨k公廳關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》（國辦發〔2019〕50號）指出，可“依據國家標準編制地方標準”，可“研究制定分區域、分類型的高標準農田建設標準”。合肥市可以編制分區域（嶺脊區域、尾閭區域、巢湖淮河運河流域）、分類型（水田、旱地）的地方標準，制定不同的建設標準和投資標準，構建高標準農田建設框架體系。二是推廣“確權確股不確地”的配套模式。政府幫助新型農業經營主體及時解決高標準農田建設立項前期的土地權屬問題，避免建成后仍由原小農戶獨立經營的現象。

4.2 高質量培訓

一是中共合肥市委黨校（合肥行政學院）鄉鎮街道黨政干部培訓重新布局，尤其加強對市、縣農業主管部門及相關部門的培訓；分析高標準農田建設存在的突出問題，認清現代農業的特性，對高標準農田建設統籌謀劃進行再指導、再部署。二是加強對高標準農田建設設計部門的培訓。尤其是“與現代農業生產和經營方式相適應”的硬件設計內容要與時俱進，不應該停留在2014年《高標準農田建設 通則》（GB/T 30600—2014）頒布的年代。三是加強對鄉鎮基層工作部門的培訓。尤其是“與現代農業生產和經營方式相適應”的軟件配套內容跟進，讓基層工作有抓手，主動推進高標準農田建設的土地適度規模經營[7]。

4.3 高質量建設

一是實施高標準農田建設項目EPC總承包。借鑒江西、湖北、河北、廣東等省做法，對高標準農田建設項目進行質量效率管理創新，在設計、采購、施工統籌管理方面，參與方無縫對接。二是支持農業高科技公司領銜聯合體參與招標、投標。優先支持農業高科技公司領銜建設提升級、超高級高標準農田，以避免項目縮水矮化，確保高標準農田建設符合現代農業發展的物質技術要求。

4.4 高效益利用

一是加快構建現代農業生產體系。重點建設一批數字化高標準農田項目，打造都市農業、特色農業的產業集群，以此轉變農業要素投入方式，用現代物質技術裝備農業，用現代科學技術服務農業，用現代生產方式改造農業。二是加快構建現代農業經營體系。加強新型農業經營或服務主體與小農戶之間的有機結合，穩定農村土地承包關系，讓小農戶家庭經營也借助高標準農田建設的契機掛上現代農業發展的“動車組”，形成多元化的現代農業經營模式。