多源流理論視角下我國家庭教育政策變遷研究

霍鑫一

（東北師范大學 馬克思主義學部，吉林 長春 130022）

家庭教育，廣義上一般指家庭成員之間的相互影響和教育，狹義上一般指父母（或其他監護人）對未成年子女（或被監護未成年人）的教育。家庭教育政策，是保證家庭教育健康開展的促進和保障機制。新中國成立以來，隨著經濟發展、文化變遷和政治迭代，我國家庭教育從自發走向規范，家庭教育地位從“家事”走向“國事”。中華人民共和國成立以來，我國的家庭教育政策經歷了從無到有、從零散到系統、從規定到法定的演進歷程。系統梳理新中國家庭教育政策發展演變的歷程，探尋家庭教育政策演進的社會背景和要素，將有助于《促進法》的理解與實施，有助于建設促進未成年人健康成長的環境，有助于奠定提高國民素質進而保證社會進步、民族復興的家庭基礎。

多源流理論是美國學者約翰·金登創立的政策變遷理論，他認為，一個項目被提上議程是由于問題源流、政策源流和政治源流三者交匯的結果。問題源流包括種種有待政府加以解決的問題；政策源流包括各種各樣的政策建議、政策主張與政策方案；政治源流包括國民情緒、公眾輿論、權力分配格局、利益集團實力對比等因素。三條源流交匯的原因首先在于政策之窗的打開，為問題被提上議事日程或政策變遷提供了機會。政策之窗共分為兩種類型：一種是以問題為基礎的，被稱為“問題之窗”；另一種是以政治為基礎的，被稱為“政治之窗”[1]。該理論誕生之后，被廣泛運用到對醫療、運輸、電信與財政、民政、教育、人事、環保、社會工作等領域政策變遷的研究。中國家庭教育政策整體上表現為從關注物質到關注精神再到全面關注、多維保障的走向，多源流理論的視角分為萌發踟躇、探索發展和系統推進三個階段。

一、中國家庭教育政策的萌發踟躇階段（1949—1977年）

中華人民共和國成立后，受封建文化余毒、小農經濟思想以及近一個世紀兵荒馬亂等因素影響，我國社會整體狀況是“一窮二白”，經濟上普遍貧困，科學和文化極端落后。溫飽得不到保障是當時社會的主要問題，主要公共政策主要圍繞這一問題的解決來設計；與經濟貧困伴生的是科學文化的落后，當時全國文盲率為80%以上。這些問題匯聚成公共政策制定的“問題源流”?？释鉀Q溫飽和學習科學文化知識，成為廣大民眾的基本需求，作為執政黨的中國共產黨站在普通民眾的立場致力于“為人民服務”，這些構成了政策出臺的“政治源流”。在文化導向上，消滅舊文化、建設新文化是黨的重要主張，第一屆政協《共同綱領》規定：“中華人民共和國的文化教育為新民主主義的，即民族的、科學的、大眾的文化教育。人民政府的文化教育工作，應以提高人民文化水平、培養國家建設人才、肅清封建的、買辦的、法西斯主義的思想、發展為人民服務的思想為主要任務?！盵2]預示著中國社會將從舊社會文化向社會主義新文化急劇轉型，以馬克思主義為指導思想的社會主義文化將成為國家主流意識形態。這一文化走向，連同對社會問題和民眾需求的回應，以及對前蘇聯社會主義建設經驗與模式的借鑒，構成了相關公共政策（包括教育）出臺的“政策源流”。

問題、政治、政策源流的聚合，興學校、辦教育、普及簡單的文化知識成為教育政策的主流，如在村莊、城鎮普遍設立學校，50年代轟轟烈烈的全國文化掃盲運動，都是當時教育政策的映照。其中家庭教育政策的主要特征如下：

（一）中國傳統家庭教育思想沒有得到繼承與發展

出于“肅清”封建主義的考量，所以對傳統家庭教育，無論是精華還是糟粕，一律連同剝削階級一起被“消滅”，在任何公共政策中都沒有提及。

（二）家庭教育政策在法律層面開始萌發

1950年頒布的《中華人民共和國婚姻法》首次提及父母對子女有撫養教育的義務，1954年通過的《憲法》規定“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護”[3]。其立法指向消滅“男尊女卑”“三綱五?！钡确饨堄嗨枷?，保護婦女兒童等弱勢群體，但沒有在家庭中開展教育的條款說明。

（三）家庭教育作為學校教育的附庸被提到政策日程

一方面倡導關注少年兒童營養和健康，1951年頒布的《政務院關于改善各級學校學生健康狀況的決定》中指出：“小學和幼稚園尤應與家長取得密切聯系，提高他們對子女健康的注意。學校招考新生時，必須注意體格檢查?！盵4]另一方面要求學校引領家長參與學校教育。1952年頒布試行的《小學暫行規程（草案）》提出：“小學應成立家長委員會，由家長代表、教育委員、校長等組成。定時舉行會議……以密切家庭和學校的聯系……?！盵5]首次提及家校合作，后續頒布的全日制中、小學暫行工作條例，繼續重申了這一政策。但是受當時政治、經濟、文化的制約，幾乎都沒有落地實施。

（四）家庭教育逐漸在政策層面被忽略

隨著政治形勢的發展，從50年代末開始，家庭作為傳統生產單位的功能被取締，作為生活單位的功能也一度被弱化。普遍提倡國家和集體教育，重視思想教育，忽視科學教育，整個教育體系被打亂，家庭教育更是完全忽略不計。

這個時期的家庭教育完全處于自發狀態，更多的家長在日常生活中對子女進行勤勞、儉樸、孝道、本分等帶著民族烙印的品德教育。

二、我國家庭教育政策的探索發展階段（1978—2009年）

1978年以后，國家發展重心從階級斗爭轉變為經濟建設，并且從計劃經濟向市場經濟過渡，經濟持續快速發展，社會財富空前激增，到2010年已經成為僅次于美國的第二大經濟體。不斷強大的經濟基礎支撐著社會各項事業全面發展提質，同時促動著整個社會激烈轉型，由此衍生出諸多新的社會問題，包括引發出很多未成年人健康成長方面的問題：第一，重物質輕精神、重利益輕道德成為社會文化主流。人們的精神涵養、道德建設被忽略，部分家長自身道德素養欠缺，包括家庭教育功能在內的未成年子女道德教育往往被忽略。第二，過度保護、過分寵愛、過高要求成為普通家庭的教育特征。家庭經濟狀況普遍改善，家庭結構大多轉變為核心家庭。當“望子成龍，望女成鳳”的傳統價值觀與急功近利的思想加持到獨生子女家長身上，溺愛、包辦、期望過高就成為當時家庭教育的基本底色。第三，特殊家庭的未成年子女教育問題突出。全國離婚率持續攀升，形成了諸多的單親家庭、再婚家庭；人口從鄉村向城市急劇流動，出現大量農村留守兒童和城市流動兒童。部分特殊家庭的子女成長過程中容易發生教育缺失、成長期心理支持不足、隔代教養、心理不健康等方面的問題。第四，隨著電腦、手機等現代信息設備的普及和互聯網的接入，信息污染、網癮等問題日益凸顯，連帶著出現嚴重損害未成年人身心健康發展的問題。第五，升學考試逐漸成為全體國民階層晉級的通道，學生學業負擔日益繁重，包括家庭教育在內的整個教育體系出現了重智育輕德育、重知識輕能力、重分數輕素質、重學習輕身體等嚴重影響個體健康和國民素質的傾向。第六，家校合作面臨著新的挑戰。多元文化影響下的人的思想價值觀在裂變，學校、教師、家長在未成年人教育問題的認識上難以達成一致，甚至會走向對抗，在學生思想道德建設、良好習慣養成等方面容易出現“零和”的結果。

層出不窮的未成年人教育問題，特別是針對青少年犯罪率持續升高、越來越多的青少年焦點事件和成年人犯罪的兒童期因素分析，不斷開啟著家庭教育政策的“問題之窗”。人們越來越感覺到這些問題的危害，要求解決這些問題的呼聲越來越高，家庭教育的重要性越來越得以凸顯。歷屆國家領導人在反腐倡廉中一直強調領導干部的家庭教育問題，將家庭教育融入到黨的建設之中。這些都不斷開啟著家庭教育政策演進的“政治之窗”。人大代表、政協委員圍繞著未成人教育、家庭教育問題持續調研并提案呼吁。因應家庭教育領域研究的需要，1989年全國婦聯牽頭成立了中國家庭教育學會，開啟了家庭教育相關問題及政策研究的歷程。很多專家學者將家庭教育作為專題研究，獲得很多理論與實踐成果。著名教育專家、中國青少年研究中心孫云曉先后出版了《習慣決定孩子命運》等20 余本家庭教育專著，對青少年成長規律、家庭教育的策略與實務進行了系統的闡釋。經典的家庭教育書籍也在不斷發行、傳播，如陳鶴琴的《家庭教育》、盧梭的《愛彌兒》等。這些家庭教育倡導與理論實務研究，成為推進家庭教育政策發展的“政策源流”。

（一）家庭教育以其它法律的附屬條款步入法

制化軌道，并逐漸從模糊籠統走向清晰具體

1991年頒布的《未成年人保護法》第10 條“父母或者其他監護人應當以健康的思想、品行和適當的方法教育未成年人，引導未成年人進行有益身心健康的活動，預防和制止未成年人吸煙、酗酒、流浪以及聚賭、吸毒、賣淫”[5]等規定，明確了家長在未成年人教育上的主體責任。2006年修訂的該法則增加了：“父母或者其他監護人應當關注未成年人的生理、心理狀況和行為習慣……”“父母或者其他監護人應當學習家庭教育知識，正確履行監護職責，撫養教育未成年人。有關國家機關和社會組織應當為未成年人的父母或者其他監護人提供家庭教育指導”[6]的內容，更加具體的規定了家庭教育的主體責任?！稇椃ǎㄐ抻啺妫贰督逃ā贰读x務教育法》等法規的出臺和修訂也呈現這樣的趨勢。

（二）聚焦未成年人思想道德建設，沿襲家庭教育從屬于學校教育的政策架構，不斷強化家校共育的政策導向

1988年 《中共中央關于改革和加強中小學德育工作的通知》、1993年 《中國教育改革和發展綱要》、1999年《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》、2001年 《國務院關于基礎教育改革和發展的決定》和同年發布的《公民道德建設實施綱要》、2004年《中共中央、國務院關于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》等政策文件都在持續不斷地提及家庭教育對于青少年思想道德建設的重要意義和家庭的主體責任。

（三）家庭教育政策有了一定程度的系統化探索，為后續的系統化推進奠定了基礎

1992年國務院發布的 《九十年代中國兒童發展規劃綱要》明確“建立起學校（托幼園所）教育、社會教育、家庭教育相結合的育人機制，創造有利于兒童身心健康、和諧發展的社會和家庭環境”[7]。2001年發布的《中國兒童發展綱要（2001年—2010年）》繼續提出并具化這一要求，此后，全國婦聯牽頭陸續出臺了全國家庭教育工作“九五”“十五”“十一五”計劃，對家庭教育進行了系統化部署，并做到與時俱進。

（四）家庭教育政策實施層面力度不夠，實效性不強

除了強調兒童保護、制裁家庭暴力、強制義務教育等方面，法律上的家庭教育條款以及教育類的規定，因為沒有有力的約束性條款，政策效應在逐層衰減，表現在未成年人思想道德建設上，重智輕德的錯誤傾向不僅沒有任何改變，反而呈現愈演愈烈的傾向。

三、我國家庭教育政策的系統推進階段（2010年至今）

進入21 世紀以來，社會道德持續滑坡，人的綜合素質持續下降。見死不救、見危不“扶”等類似事件層出不窮，社會公德喪失已經彌漫成集體無意識。心理健康的問題越來越多，2017年4月7日，國家衛生計生委發布，截至2016年底，全國在冊嚴重精神障礙患者540 萬例，其中精神分裂癥患者數約占在冊患者總數的3/4。心境障礙患病率是4.06%，其中抑郁障礙3.59%，焦慮障礙患病率是4.98%[8]。未成年身體健康狀況堪憂，2020年10月教育部新聞發布會上介紹，全國中小學生近視率為52.7%，肥胖率超過了10%[9]。青少年違法犯罪現象居高不下，還逐步呈現低齡化趨勢。這些問題持續為包括家庭教育在內的教育政策發展開啟著“問題之窗”。

國家領導層持續高度關注這類問題，十七屆六中全會報告中強調，全面加強學校德育體系建設，構建學校、家庭、社會緊密協作的教育網絡，動員社會各方面共同做好青少年思想道德教育工作[10]。黨的十八大報告中提出推進公民道德建設工程要引導人們自覺履行家庭責任。十九大報告中強調社會主義核心價值觀建設要從家庭做起，從娃娃抓起。2018年全國教育大會決議提出，實施新時代立德樹人工程……健全家庭、學校、政府、社會協同育人機制，形成全員育人、全過程育人、全方位育人的格局[11]。十八大以來，習近平總書記曾經多次闡述家庭教育的重要性，比如：“不論時代發生多大變化，不論生活格局發生多大變化，我們都要重視家庭建設，注重家庭、注重家教、注重家風，緊密結合培育和弘揚社會主義核心價值觀，發揚光大中華民族傳統家庭美德，促進家庭和睦，促進親人相親相愛，促進下一代健康成長，促進老年人老有所養，使千千萬萬個家庭成為國家發展、民族進步、社會和諧的重要基點?！盵12]執政黨的決策與國家領導人的倡導，不斷為家庭教育政策的發展打開了新的 “政治之窗”。

（一）綜合統整，家庭教育政策系統構建

2010年，全國婦聯等多個部委頒發了《全國家庭教育指導大綱》，大綱按照年齡階段提出有針對性的家庭教育指導內容，同時對特殊兒童、特殊家庭以及災害背景下的家庭等提出了教育指導的任務和方法。2019年的修訂版，根據時代特征對各年齡段兒童的家庭教育指導內容進行了修訂和調整。2012年和2016年，連續兩次出臺《關于指導推進家庭教育的五年規劃》，強調家庭教育指導的針對性、專業性和系統性。2015年，教育部出臺《關于加強家庭教育工作的指導意見》，文件系統闡述了家庭教育的重要意義、進一步明確了家長在家庭教育中的主體責任。

（二）從面到點，家校合作內容更加精準

2018年教育部等九部門發出 《中小學減負措施的通知》 中明確并強化家庭要履行教育主體責任。2019年6月，《中共中央 國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》 中第24 條指出：“重視家庭教育。加快家庭教育立法，強化監護主體責任。加強社區家長學校、家庭教育指導服務站點建設，為家長提供公益性家庭教育指導服務。充分發揮學校主導作用，密切家校聯系。家長要樹立科學育兒觀念，切實履行家庭教育職責，加強與孩子溝通交流，培養孩子的好思想、好品行、好習慣，理性幫助孩子確定成長目標，克服盲目攀比，防止增加孩子過重課外負擔?！盵13]2020年，黨中央和國務院連續發布了全面加強新時代大中小學勞動教育、體育、美育、德育的意見，對家庭教育提出明確要求。2021年教育部發出義務教育學?！拔屙椆芾怼薄半p減”的通知，全面加強中小學生作業、睡眠、手機、讀物、體質等五項管理工作，提出了具體的目標和任務，明確了家長的責任和規范。

（三）從綱到法，家庭教育政策實現法制化

一方面，對于事涉家庭及未成年人教育的已有綜合性法律進行修訂，2019年修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》對家庭保護等方面內容進行了與時俱進的充實，2021年實施的新修訂的《預防未成年人犯罪法》寫入“未成年人的父母或者其他監護人對未成年人的預防犯罪教育負有直接責任……”[14]等約束性條款。另一方面，完成了家庭教育單獨立法的進程?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出“制定有關考試、學校、終身學習、學前教育、家庭教育等法律”[15]。提出了家庭教育立法進程的策略措施，此后，很多專家學者對我國家庭教育立法、借鑒其它國家或地區立法經驗等方面多有闡述，很多省市自治區對家庭教育進行了立法調研和探索性嘗試。經過10年的前期準備，2021年10月全國人大常委會表決通過了《中華人民共和國家庭教育促進法》。

通過對我國家庭教育政策變遷歷程的梳理，可以看出從無到有、從零散到系統的成就。家庭教育政策的出臺與演進，以未成年人健康成長問題的凸顯為“問題源流”，以領導人的倡導和民眾的期望為“政治源流”，“政策之窗”持續打開，一直在召喚更具實效性的政策?！吨腥A人民共和國家庭教育促進法》的頒布與施行，將家庭教育政策從規定層面提高到法定層面，有著從量變到質變的劃時代的進步意義。不過，《促進法》的立法初衷能否完全實現，能在多大程度上促進家庭教育良性發展進而不斷提高青少年健康成長質量，尚有待于后續觀察。以多源流理論觀照，只要有關家庭教育的社會問題尚未從根本上得到解決，“問題之窗”必將不能關閉，當問題轉化成民眾的訴求，進入決策者的視野，“政治之窗”會再次打開，這二者的聚合將會促動家庭教育的“政策之窗”再次開啟。