我國推進跨境無紙貿易便利化的經驗、面臨問題及建議
——以《亞太跨境無紙貿易便利化框架協定》為參照

趙世璐

（華東政法大學 國際法學院，上海 200042）

一、引言

降低貿易成本對實現亞洲一體化至關重要，除改善有形基礎設施之外，推動貿易便利化是降低貨物跨境運輸成本和更具包容性地參與區域和全球價值鏈的關鍵之一。隨著越來越多現代信息和通信技術應用于與實物商品跨境流動相關的程序，無紙貿易也應運而生，代替傳統的紙面單據進行貿易活動，將數據和文件等通過計算機網絡之間進行傳輸和處理，大量減少了紙質文件和單據的使用，消除在每個供應鏈審查站手動將數據輸入計算機的需要，并為潛在的數據再利用提供機會。無紙貿易不僅有效避免數據的重復輸入，簡化貿易流程，還可以降低貿易成本，提高競爭力。雖然無紙化貿易的好處顯而易見，但其實施可能具有挑戰性。

自2012 年8 月，中國海關開始進行通關作業無紙化改革，到2014 年4 月，中國通關作業無紙化實現了對所有海關通關業務現場和業務領域的全覆蓋。2017年8 月29 日，中國簽署了《亞太跨無紙貿易便利化框架協定》（以下簡稱《框架協定》），希望借此推動貿易數據文件交換電子化，提高國際貿易的效率和透明度。在整個亞太地區，各國政府已意識到從耗時的紙質流程轉變為電子和可追溯的貿易程序的必要性，以保持貿易競爭力，并應對與電子商務和數字經濟相關的貿易控制和物流方面的挑戰。因此，亞太地區應加速推進相關的雙邊和區域無紙貿易倡議，建立真正的無縫和有彈性的供應鏈。

二、《框架協定》的主要內容、特點及發展前景

（一）《框架協定》的主要內容

1.《框架協定》的談判進程

《框架協定》由聯合國亞洲及太平洋經濟社會理事會（UNESCAP，以下簡稱“亞太經社理事會”）發起，于2015 年4 月啟動談判，先后有中國、俄羅斯、韓國、印度和印尼等近30 個亞太經社理事會成員加入談判。中國于2015 年10 月正式加入《框架協定》談判，本著“互利共贏、共同發展”的原則，在談判過程中積極發揮引領作用，經過四輪談判，成功推動各方于2016年5 月19 日完成談判。之后，《框架協定》向亞太經社理事會所有成員開放簽署和加入。中國于2017 年8月29 日簽署《框架協定》，于2020 年完成國內核準程序，并在2021 年2 月21 日正式生效。截至2022 年12 月，《框架協定》的成員已有12 個，分別是亞美尼亞、阿塞拜疆、孟加拉、中國、伊朗、蒙古、菲律賓、韓國、塔吉克斯坦、東帝汶、土庫曼斯坦、圖瓦盧，更多國家也將積極尋求加入《框架協定》，促進跨境無紙貿易，尋求貿易便利化水平的提升。

2.《框架協定》的主要內容

《框架協定》涵蓋了國家政策、單一窗口、電子形式貿易數據和文件的跨境互認及交換的國際標準等25個條款?！犊蚣軈f定》在遵循功能等同、非歧視性使用電子通信、技術中立、促進兼容、提升貿易便利化、營造有利于遵守法律規制的環境、公私營部門合作、改善跨境信任環境七大原則的基礎上，通過實現電子形式的貿易相關數據和文件的交換和互認，推動國家及次區域單一窗口與其他無紙貿易系統之間的可互操作性，提高國際貿易的效率和透明度，并營造有利于遵守法律規制的環境。

表1 《框架協定》的主要內容

作為支持執行《框架協定》的實質性規定的一部分，跨境無紙貿易便利化臨時政府間指導小組及其法律和技術工作組制定了法律和技術準備清單，幫助對跨境無紙化貿易的法律和技術準備情況進行自我評估。

表2 《框架協定》準備清單概要

（二）《框架協定》特點

1.針對性強

《框架協定》專門圍繞跨境無紙貿易便利化設定，條款具體且針對性強，涵蓋法律、機構安排、信息互認和交換的標準、能力建設等方面，不同于以往協定中類似“可以采用電子方式傳輸數據”等語式，消除了寬泛籠統的弊端。

2.以營造良好的法律環境為前提

跨境無紙貿易便利化的推進和實施都需要法律的指導、支持與保障，《框架協定》第六條表明營造有利于無紙貿易的法律環境的重要性。各締約方需設立國家政策框架和立法框架，在此基礎上進行戰略規劃。除國家立法外，《框架協定》還特別提到國家運營主體職能的立法，明確各部門權利、責任和義務，避免職能交叉、權責不明的現象，在法律層面給予各部門信心與支持。而《框架協定》第十條又在國際層面增強了與其他法律文書的兼容性，為跨境無紙貿易在國內和國際上都營造了良好的法律環境，有利于其發展推廣。

3.以單一窗口為技術核心

在技術層面，單一窗口等系統的應用是跨境無紙貿易中的重要環節，《框架協定》第七、八、九條奠定了其重要地位?！犊蚣軈f定》不僅鼓勵各締約方發展單一窗口系統，提高其技術，還通過推動數據和文件互認與統一交換的國際標準，使得信息滿足各締約方的要求，讓單一窗口的運行更加流暢，減少后續的操作流程，提升了申報效率。信息平臺的建設，實現了貿易商與監管部門間的信息共享，使得各個部門在審批時能夠接受其他部門對應的檢驗結果，提升了審批的準確性和流程的透明度，從而達到真正提升無紙貿易便利化水平的目的。

4.多重機構監督執行

《框架協定》第六條和第十一條規定設立國內外機構執行并監督條款的實施狀況。在國內，有國家委員會或類似機構執行本框架協定。在亞太經社理事會，則有無紙貿易理事會作為決策機構，其常設委員會作為執行機構，還有工作組和秘書處等組織協調、審議和監督各締約方相關行動計劃的實施情況，以多重機構監督、保障和推動跨境無紙貿易在亞太地區的發展。同時，本《框架協定》還注重行動，根據機構安排，各方將定期會晤，共同研究促進跨境無紙貿易的行動和問題；《框架協定》還包含要求各方單獨或集體制定促進跨境無紙貿易的行動計劃的條款。

（三）《框架協定》發展前景

《框架協定》是有關跨境無紙貿易便利化重要的區域性條約，旨在建立具有包容性和使各締約方受益的平臺，致力于貿易流程的數字化，并實現跨境貿易相關數據和文件的無縫電子交換和法律認可。亞洲開發銀行和亞太經社理事會的最新估計表明，這有助于將本區域的貿易成本降低13%以上，這也將大大促進亞太貿易領域互聯互通，進一步提高跨境貿易通關效率、降低貿易成本，并提高監管合規性。

《框架協定》生效實施將有助于中國完善在跨境無紙貿易領域相關政策框架、法律法規以及機制的建設，不斷提升自身無紙貿易便利化水平。同時，中國也將以《框架協定》為平臺，與各締約方不斷加強跨境無紙貿易領域合作，推動《框架協定》為亞太地區無紙貿易規則形成和完善發揮更大作用。當前，加快實施貿易便利化措施和數字化進程愈加重要，推進《框架協定》的實施，增強亞太地區貿易領域互聯互通，使亞太地區的貿易更具彈性和包容性，也能更好地為經濟發展作出貢獻。

我國一直以來在積極推進無紙貿易便利化，在提升貿易便利化水平，加強亞太地區合作和經濟復蘇的同時，《框架協定》的生效無疑為中國帶來了一系列機遇與挑戰。

三、我國推進跨境無紙貿易便利化的現狀及面臨的問題

（一）我國無紙貿易的發展歷程

近年來，全球經濟迅猛發展，中國對外貿易高速增長，通過通關電子化實現中國海關管理的革新，并與國際海關通行做法接軌。

為進一步改進海關監管和服務，2012 年中國海關在全面推開分類通關改革的基礎上，在全國海關試點開展通關作業無紙化改革工作，通過精簡隨附單證種類，實現電子數據傳輸，加快證件聯網核查等措施，完善通關作業無紙化模式與通關流程，并在北京、上海、天津、南京、杭州、寧波、福州、青島、廣州、深圳、拱北、黃埔等12 個海關進行第一批試點改革。在2013年，海關總署公布了《通關作業無紙化報關單證電子掃描文件格式標準》及《通關作業無紙化企業存單準入標準》，規范了通關作業無紙化模式。到2014 年，中國已實現對全國海關所有通關業務現場和業務領域的全覆蓋，承認電子數據和紙質單證具有相同法律效力。

（二）我國無紙貿易便利化實施現狀

為順應經濟全球化，對接國際經貿新規則與標準，把握對外開放主動權，積極參與全球經濟治理，促進中國改革開放與發展，中國作出建設自由貿易試驗區的戰略決策，并在自貿試驗區內進行通關無紙化改革和單一窗口的試點工作，為無紙貿易便利化建設邁出的重要一步。

自2013 年8 月起，至2020 年9 月，國務院先后分六批設立上海、廣東、天津、福建等21 個自由貿易試驗區，賦予自貿試驗區大膽創新、深化改革、形成經驗、復制推廣的使命。在自貿試驗區內先行試點，推行國際經貿新的規則與標準，先行先試新體制等，積累相關的合作新經驗，為深化改革和擴大開放探索新途徑，促進中國經濟全面融入世界經濟體系。這也成為了無紙貿易便利化試點推廣的絕佳地點。

商務部印發的《“十四五”對外貿易高質量發展規劃》中強調要加快貿易全鏈條數字化賦能，提升貿易數字化水平。自貿試驗區的建立加快了中國無紙貿易便利化的發展?，F階段，自貿試驗區加快5G、大數據、人工智能、區塊鏈等數字技術在貿易便利化領域的應用，推廣智能機器人審單、推行貿易融資、跨境支付等金融服務線上化場景應用。其中，海關在推動無紙貿易便利化的發展方面也起到了不可或缺作用。截止目前，海關在自貿試驗區逐漸實現了海關企業注冊及電子口岸入網全程無紙化、海關公證電子送達系統和跨境電商零售進口退貨中心倉模式等，加快打造智慧口岸、智能通關、加快智慧倉儲物流體系建設，以推動新業態集聚發展為目標,推出整合一系列口岸監管創新措施,而且在絕大多數自貿試驗區中都提出了大力發展單一窗口的倡議，拓展國際貿易“單一窗口”功能?！皢我淮翱凇睂⒋笸P流程由“串聯”改為“并聯”，將原報關系統整合為一個申報系統，實現一點接入、一次提交、一次查檢、一鍵跟蹤、一站辦理的“五個一”功能特色，有效促進了“減優提降”（減環節、優流程、提效率、降成本），持續改善口岸環境，促進貿易便利，用數字化手段賦能貿易便利化制度創新，成為中國進出口貿易的重要模式。

在國家政策框架層面，2018 年10 月19 日，國務院發布的《優化口岸營商環境促進跨境貿易便利化工作方案》是我國首份針對提升貿易便利化水平而制定的規范性文件。從法律層面上來看，部分自貿試驗區制定的自由貿易試驗區條例中，有關無紙貿易便利化的條款主要集中在有關貿易便利的章節中，對通關無紙化、電子信息傳輸和電子化登記、跨境電子商務、單一窗口等內容做了規定。目前來說，我國的無紙貿易正處在穩步發展階段，多次改革均是政府引領先在小范圍區域內進行試點，取得可靠成就時再進一步擴大試點范圍，最后在全國范圍內推廣普及，走符合本國國情的改革路線。隨著科學技術的發展，中國也勇于將5G、大數據、云計算和區塊鏈等新興技術融入其中，更好地服務于改革。同時，中國也秉持著合作共贏的理念，積極與各國達成互惠共贏的協定，學習先進經驗和最佳實踐，努力與國際接軌，促進共同發展。

（三）我國無紙貿易改革過程中存在的問題

以“單一窗口”為例，在實施措施方面，“單一窗口”作為無紙貿易便利化發展的重中之重，也是國家落實建設的主要方面。國際上“單一窗口”的運行模式主要有“單一機構”模式、“單一系統”模式和“公共平臺”模式。中國目前大部分“單一窗口”建設主要采用第三種，即“公共平臺”模式，并在上海、廣州等自貿試驗區中試點建設，且在2017 年底，全國版單一窗口已經在全國各口岸中實現了全覆蓋?！皢我淮翱凇钡倪\行克服了傳統貿易業務的眾多弊端，實現了通關手續優化的同時，其發展也遇到了一系列挑戰。

首先，各部門之間協調合作需要進一步加強?！皢我淮翱凇边\行中涉及部門眾多，包括企業、經營者、監管機構等，而海關、稅務等監管部門實行垂直管理，各方對推進“單一窗口”建設側重點與訴求不同。

其次，數據標準尚未完全統一。統一標準是信息數據共享的前提，根據《聯合國貿易便利化和電子商務中心33 號建議書》的解釋，單一窗口應具備的要素之一是使用標準化的數據元，即企業提交的信息應滿足一個統一的標準，如此才能在信息傳遞至對應部門審核和使用時減少一系列不必要的麻煩。大多數地方“單一窗口”平臺已經對接國家標準版平臺,但各地、各部門數據標準目前難以做到完全統一，在業務流程和數據格式等方面還未實現統一和兼容。

再次，信息數據共享還有待加強。單一窗口的核心是信息和數據。近年來，中國相關貿易主管部門信息化建設不斷推進，但相互之間的信息交換和數據共享還有待進一步推進。

最后是數據信息的安全問題。數據共享是“單一窗口”實現無紙貿易便利化的重要機制之一，隨著互聯網技術發展，跨境電子商務等貿易新業態也逐漸興起，電子文件、數據傳輸、電子簽名和認證等方面的應用越來越多，未來也會有“單一窗口”與地方政務網統一身份認證平臺對接，相關安全與保密問題亟待解決，進一步營造安全的無紙貿易環境。

四、我國推進無紙貿易便利化的相關建議

第一，在政府協同層面，國家應確定由海關總署或是其他部門，或是參考《框架協定》的建議成立無紙貿易委員會來統籌單一窗口的建設工作，加強口岸各部門合作的業務協調對接機制，明確劃分責任與工作，加強海關、海事、稅務、公安等部門的交流合作，根據企業需要，優化業務流程和改進單一窗口建設，實現部門間互聯互通，提高效率，深化“信息互換、監管互認、執法互助”的“三互”大通關模式。

第二，在統一數據標準方面，單一窗口層面的內部數據結構與標準不僅要實現國內統一，還應對接國際標準，將國際貿易單一窗口整體流程中產生的數據要求相統一。單一窗口的建設可以基于聯合國貿易數據元目錄和世界海關數據模型構建滿足中國國際貿易的標準數據庫，并能夠與國際層面單一窗口接軌，便于未來協調且易于交互，真正實現一次申報、一次錄入的便捷操作。

第三，在數據共享方面，各部門應落實加強信息數據共享平臺建設，特別是“單一窗口”建設，加強各部門的溝通交流，在建立統一的單一窗口數據交換的技術標準的基礎上，完善數據共享的制度，讓對接流程更加連貫高效，以提高數據共享率。同時在國際上，可與各締約方達成電子形式貿易數據和文件的跨境互認與標準的雙邊或多邊安排，參考國際標準與最佳實踐，促進數據的可互操作性和無紙貿易的兼容性。

第四，在信息安全方面，政府應努力加快相關立法建設，完善法律體系保障。明確責任問題和爭端解決，加強數據與信息安全的保護，營造安全可靠的無紙貿易環境。此外，政府應積極深入到企業內部，進行調查和訪談，從企業中采集數據，來確保企業后期向政府提供的信息數據真實可靠，并協助企業做好信息化建設，做好“單一窗口”的對接工作，以此加強國際貿易“單一窗口”建設。同時，企業也要提高有關數據信息的安全意識，在使用單一窗口時連接區別于公共網絡的單一網絡，保證信息數據的安全。