食品領域公益訴訟懲罰性賠償的實踐探索與理論解析*

● 楊會新/文

一、基本案情及辦案過程

2018年10月至2019年6月，劉某某、紀某某自行生產加工減肥膠囊、果蔬酵素粉等食品，并在其中添加禁止在食品中添加使用的鹽酸西布曲明。有毒、有害食品流入全國多地消費市場。2020年7月10日，浙江省松陽縣人民檢察院（以下簡稱“松陽縣院”）提起刑事附帶民事公益訴訟，指控劉某某、紀某某構成生產、銷售有毒、有害食品罪，并訴請判令共同支付銷售價款10倍的賠償金，共計13174510元。2020年8月21日，浙江省松陽縣人民法院作出一審判決：以生產、銷售有毒、有害食品罪判處兩被告人有期徒刑，并處罰金，對10倍懲罰性賠償的請求全部予以支持。［1］參見浙江省松陽縣人民法院刑事附帶民事判決書，（2020）浙1124刑初57號。二被告上訴后，浙江省麗水市中級人民法院裁定駁回上訴，維持原判。［2］參見浙江省麗水市中級人民法院刑事附帶民事判決書，（2020）浙11刑終167號。

根據查明的非法銷售鏈條，松陽縣院就劉某某、紀某某的下線張某某等8人提起刑事附帶民事公益訴訟，法院判決在各自銷售范圍內與劉某某、紀某某承擔連帶責任。［3］參見浙江省松陽縣人民法院刑事附帶民事判決書，（2021）浙1124刑初 3號；浙江省松陽縣人民法院刑事附帶民事判決書，（2020）浙1124刑初56號；浙江省麗水市中級人民法院刑事附帶民事判決書，（2020）浙11刑終166號。上述判決生效后，部分損害賠償金執行到位。2021年10月27日，松陽縣院發布公告，督促上述案件的消費者向松陽縣消費者權益保護委員會秘書處申請參與損害賠償金的分配。

二、案件辦理的主要特點

（一）賠償基數的確定

《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）第148條第2款是食品安全領域公益訴訟懲罰性賠償的重要參照，實踐中多以查明的經營者違法銷售額作為基數。本案在遵循既有實踐規則的基礎上，對賠償基數的計算進行了積極的探索。

1.以最終流入市場的銷售金額作為賠償基數，尚未流入市場的，不作為賠償的基數。如判決書所言，“被告劉某某、紀某某銷售減肥產品金額至少1460508元，扣除劉某某、紀某某售出被扣押的減肥產品折合價款141561.50元、售出被追回的減肥產品折合價款295.50元、未向楊某發貨的減肥產品折合價款1200元，劉某某、紀某某流入市場的減肥產品價款至少1317451元”。法院最終以流入市場的產品價款1317451元作為賠償基數，被扣押、被追回、未發貨的部分不計入賠償基數。

這一做法得到了司法實踐的普遍認可，并形成了相對穩定的規則?！敖鞴攘剂蚧茄剖秤美苯访袷鹿嬖V訟案”是最高檢發布的首個公益訴訟懲罰性賠償典型案例。該案中，行政機關辦案人員對部分辣椒現場扣押，同時將剩余辣椒現場查封，貼封條封存在郭奕良家中的倉庫內。后郭奕良私自撕去封條將封存在倉庫的辣椒銷售流入市場。公益訴訟懲罰性賠償即以流入市場的辣椒的銷售金額作為賠償基數。［4］參見《檢察機關打擊侵犯消費者權益犯罪典型案例》，最高人民檢察院網https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/201903/t20190322_412539.shtml，最后訪問日期：2022年11月1日。在典型案例“湖北省利川市檢察院訴吳明安、趙世國、黃太寬刑事附帶民事公益訴訟案”中，仍然適用了這一規則。［5］參見《檢察公益訴訟典型案例》，最高人民檢察院網https://www.spp.gov.cn/zdgz/201803/t20180303_368651.shtml，最后訪問日期：2022年10月11日。以最終流入市場的銷售金額作為賠償基數，符合公益訴訟懲罰性賠償的制度目的，也體現了懲罰的精準性。

2.銷售數額難以確認的，以進貨金額就低認定銷售金額。本案中，松陽縣院查明，李某某從劉某某、紀某某處購進減肥產品至少花費292340元。在對李某某加價銷售的幅度難以確認的情形下，以購進價格就低認定銷售金額。在食品民事公益訴訟案件中，存在銷售數量大、銷售范圍廣的顯著特點，若要查清每一筆交易的銷售金額，存在事實上的困難。因此，以進貨金額就低認定銷售金額，一方面極大地降低了證明困難，保障了案件的順利推進，另一方面也符合有利于被告的原則，符合檢察權的謙抑性要求。

實踐中，就低認定銷售金額也是較為普遍的做法。如在杭州市拱墅區人民檢察院訴李某某、劉某某公益訴訟案中，經查銷售記錄，兩被告銷售的減肥膠囊產品對外銷售價格為70-140元/瓶不等，公益訴訟起訴人主張按70元/瓶計算售價，法院予以支持。［6］參見杭州互聯網法院民事判決書，（2019）浙0192民初5464號。

3.有銷售記錄的部分，不從銷售金額中扣減。實踐中，有些交易能夠查到銷售記錄，尤其在網絡銷售中，查明銷售記錄在技術上是可能的。在確定賠償基數時，對于能夠查明銷售記錄的這部分銷售金額，是否應該從銷售總額中扣除，實踐做法不一。

在本案中，被告通過百度貼吧、微信、QQ等發布廣告并銷售，部分交易是存在銷售記錄的。在確定賠償基數時，沒有將有銷售記錄的部分扣除。而在杭州市拱墅區人民檢察院訴李某某、劉某某公益訴訟案中，將有銷售記錄部分從銷售金額中扣除，僅就無銷售記錄部分作為懲罰性賠償的基數。法院分析認為，無銷售記錄部分的受侵害主體難以特定化，對其的權利救濟客觀上超出了對某個具體的個人利益保護，具有明顯的公益性。［7］同前注［6］。

客觀上看，消費公益訴訟的受害消費者都是特定的，即便是辦案機關不掌握銷售記錄的那部分消費者，他們也是特定存在的。消費公益訴訟要解決的是眾多消費者基于“理性的冷漠”而不起訴的問題，通過公益訴訟使經營者的違法行為得到制裁、正當競爭與經營秩序得到恢復。無論是有銷售記錄的消費者，還是沒有銷售記錄的消費者，不起訴不維權都是常態。因此，將有銷售記錄的部分扣除是不必要的，也是不應該的。當然，在后續的制度設計上，應當考慮消費者個人救濟與公益訴訟的制度銜接。

（二）連環銷售中賠償責任的確定

在連環銷售中，上線與下線之間承擔連帶責任還是分別責任，是困擾實踐辦案的現實問題。本案采取了連帶責任的做法。首先以銷售總額作為基數，確定了作為生產者和銷售上線的劉某某、紀某某的賠償金額為13174510元。［8］參見浙江省松陽縣人民法院刑事附帶民事判決書，（2020）浙1124刑初 57號。對于下線銷售者，則在各自銷售范圍內與劉某某、紀某某承擔連帶責任。如李某某作為劉某某、紀某某的下線，查明李某某從劉某某、紀某某處購進并流入市場的減肥產品價款至少291702元。法院判決，被告人李某某對（2020）浙1124刑初 57號判處的劉某某、紀某某支付侵害消費公共利益的損害賠償款人民幣13174510元中的2917020元承擔連帶賠償責任。［9］參見浙江省松陽縣人民法院刑事附帶民事判決書，（2020）浙1124刑初147號。

另一起公益訴訟典型案例“北京市通州區人民檢察院訴段某某等6人生產銷售有毒有害食品刑事附帶民事公益訴訟案”，其要旨明確，“當生產者、銷售者同時在案時，應結合具體的違法情節認定各自責任”。該案中，段某某生產含有西藥成分西地那非或他達拉非的性功能保健食品，并銷往全國各地。王某某等5人除從段某某處購買并對外銷售的保健食品外，還從其它渠道購買并銷售保健食品。對于王某某等人銷售的有毒有害保健食品，能證實為段某某生產的，由段某某承擔賠償責任；王某某等人從他處購進的，在追溯不到生產源頭時，由王某某等5人共同承擔賠償責任。［10］參見簡潔、王曉寧、魏婷：《從“一本萬利”到十倍懲罰性賠償》，《檢察日報》2021年12月9日。

（三）賠償金的管理和使用

關于賠償金的管理與使用，最高檢等七部門印發的《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》（以下簡稱《食品懲罰性賠償會議紀要》）作出原則規定，指出應堅持用之于公益的原則，并鼓勵各地探索把懲罰性賠償金納入專門公益基金賬戶統一管理。由于配套制度機制的欠缺，上繳國庫仍是較為普遍的做法。

本案中，法院判決劉某某、紀某某支付賠償款13174510元，由松陽縣院代領后上繳國庫。后松陽縣院牽頭聯合相關單位制定了《食品消費類民事公益訴訟損害賠償金管理辦法（試行）》，規定消費者可以請求參與分配賠償款，分配后剩余的賠償款納入保護公益的專用款項。［11］參見李娜：《一盤創新棋 闖出“加速度”》，《檢察日報》2022年6月30日。根據上述管理辦法，松陽縣院發布公告，督促相關消費者參與分配執行到位的賠償金。

早在2021年5月，四川省犍為縣人民檢察院就開展了向消費者發放賠償金的探索。在該院辦理的一起“地溝油”火鍋案中，針對執行到位的賠償款，縣人民檢察院與縣消保委啟動了消費者申領懲罰性賠償金程序。［12］參見《犍為檢察“地溝油”案深度解析》，犍為檢察微信公眾號https://mp.weixin.qq.com/s/snzFzh0XNM7o_WJEGcIQfw，最后訪問日期：2022年8月25日。按照程序設計，在第一輪申領之后，如果賠償金仍有剩余，消費者仍可以參加后續輪次的申領。這表明，消費者不僅可以從公益訴訟懲罰性賠償金中獲得補償性賠償，還可能獲得超額的懲罰性賠償。

三、案件引發的思考

（一）公益訴訟懲罰性賠償的功能定位

公益訴訟懲罰性賠償在基本功能定位上區別于消費者個人懲罰性賠償。消費者個人懲罰性賠償在于激勵消費者發現并制止不法行為，以彌補行政執法資源的不足。消費者之所以有權獲得超額賠償，正是對其發現并制止不法行為的獎勵。［13］參見楊會新：《公益訴訟懲罰性賠償問題研究》，《比較法研究》2021年第4期。在銷售數量大而起訴人數極少的情況下，實際上是無從發揮懲罰功能的。而公益訴訟懲罰性賠償的目的在于懲罰與威懾。公益訴訟懲罰性賠償首次出現在2019年5月9日中共中央、國務院發布的《關于深化改革加強食品安全工作的意見》（以下簡稱《意見》）中。該《意見》將“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”作為“實行最嚴厲的處罰”“嚴厲打擊違法犯罪”的措施之一而提出?！妒称窇土P性賠償會議紀要》進一步明確了公益訴訟懲罰性賠償制度的功能定位，即“懲罰、遏制和預防嚴重不法行為”。這表明，公益訴訟懲罰性賠償的功能定位不同于個人懲罰性賠償，而與刑事罰金、行政罰款某種程度上具有了同質性。

（二）懲罰性賠償金數額的確定

上述二者功能定位的不同，為公益訴訟懲罰性賠償金擺脫個人懲罰性賠償金計算規則的束縛，提供了理論基礎。但由于公益訴訟懲罰性賠償法律依據不足，如果不參照適用《食品安全法》第148條第2款的計算規則，而對賠償倍數、賠償數額予以裁量，則存在檢察機關是否有此處分權、是否不當處分了公共利益的擔憂。對此，首先需要明確，《食品安全法》第148條第2款是針對消費者個人懲罰性賠償請求權的規定，其中的10倍，是綜合考量消費者訴訟積極性、生產經營者負擔、食品價款等因素之后的立法選擇。在食品單價普遍不高的情況下，10倍賠償才有可能調動消費者積極性；而對個體消費者的10倍賠償，并不會對生產經營者造成不能承受的負擔。如果在公益訴訟懲罰性賠償中嚴格適用該規定，一方面高額的賠償金將面臨難以執行的問題，另一方面也面臨過罰是否相當的疑問。因此，公益訴訟懲罰性賠償應該有其自身的計算規則。這在《最高人民法院關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》（以下簡稱《生態環境懲罰性賠償解釋》）已經有所體現：私益訴訟中以環境污染、生態破壞造成的人身損害賠償金、財產損失數額作為計算基數，而公益訴訟以服務功能損失數額作為計算基數。

公益訴訟懲罰性賠償金的數額確定還涉及與刑事罰金、行政罰款的關系問題。盡管當前理論上對于公益訴訟懲罰性賠償金的性質尚未形成共識，法律亦沒有其與刑事罰金、行政罰款之間關系的法律規定，但相關規范性文件已充分關注到這一問題。如《食品懲罰性賠償會議紀要》指出，要將行政處罰和刑事處罰等情況，作為是否提出懲罰性賠償訴訟請求的考慮因素?！渡鷳B環境懲罰性賠償解釋》第10條第2款也規定，在確定懲罰性賠償金數額時可以綜合考慮罰款和罰金情況。從性質上看，罰金、罰款、公益訴訟懲罰性賠償金均是對違法行為人財產的剝奪，且均與具體受害人沒有直接關系，三者具有很大程度上的相似性。將罰金、罰款的情況作為是否提起公益訴訟懲罰性賠償、確定懲罰性賠償金額的考量因素，是對“一事不二罰”原則的遵循，也有利于兼顧食品環境安全與經濟發展之間的平衡。

（三）公益訴訟懲罰性賠償金可否向消費者分配

在缺乏相關配套制度機制的情況下，懲罰性賠償金“用之于公益”難以落到實處。部分案件嘗試向消費者分配，是對懲罰性賠償金管理使用的有益探索。被告支付公益訴訟懲罰性賠償金之后，再無財產承擔補償性賠償責任的，消費者申請從執行到位的公益訴訟懲罰性賠償金中支取補償性賠償金的，應予支持。在公益訴訟之前消費者沒有提起訴訟請求懲罰性賠償的，能否申請從中支取懲罰性賠償金，涉及到消費者獲得超額賠償的正當性基礎問題。上已述及，立法之所以允許消費者獲得超額賠償，是對其發現并制止違法行為的激勵。而在公益訴訟中，違法行為已經被發現并制止，消費者無任何作為，此時獲得懲罰性賠償金缺乏正當性。［14］同前注［13］。

另外，是否向消費者分配賠償金，尚需考慮制度運行效果與運行成本。在前述四川犍為縣“地溝油”火鍋案中，涉案鍋底共計14142鍋。至2021年7月，共有164名消費者領取到10175.69元賠償金。以每鍋35.21元記，有289鍋獲得賠償，占涉案鍋數的2.04%。［15］同前注［12］。消費公益訴訟之所以必要，是因為廣大消費者基于收益成本考量、證據問題等不去起訴，甚至有些消費者根本不知曉自身受到侵害。而這些問題在申領賠償金中依然存在，消費者可能因為證據遺失而不能申領，不知受到侵害而不去申領，甚至怕麻煩而懶得去申領，申領比例低也就不足為奇了。另外，向消費者分配賠償金必然涉及受理與審核申請、發放賠償金等公共資源的投入，如果投入大量資源而申領率極低，也并不符合制度的初衷。