不報、謊報安全事故罪與濫用職權罪的關系分析

● 趙平原 王昕宇 呂黛婷/文

一、基本案情

2021年某月某日13時13分許，位于Q市的某金礦回風井發生爆炸事故，22名工人被困井下。時任Q市市委書記姚某、市長朱某和應急管理局局長孫某于當日19時58分得知事故發生，相繼到達事故現場組織救援工作。當晚，孫某、朱某曾多次提出應依法上報事故情況，但姚某認為被困人員獲救可能性較大，決定暫不上報，自行組織救援。次日10時許救援遇到瓶頸，姚某仍決定不上報事故，孫某、朱某亦未作堅持。后上級應急管理局通過其他渠道獲知事故發生，要求Q市相關單位迅速落實情況并上報，此時姚某方決定上報事故，并安排孫某偽造延后接報時間。事故上報后，省委、省政府成立救援指揮部調集省內外救援隊伍、裝備進行全力救援。事故最終造成11人死亡，直接經濟損失6847.33萬元，社會影響惡劣。

二、分歧意見

本案是涉及重大安全生產事故的刑事案件，對于發生安全生產事故、遲延事故搶救的危害結果，存在多方責任主體。在不上報、遲延上報安全事故情況的行為部分，發揮主導、指揮、支配作用的Q市黨委領導姚某的刑事責任如何評價，在案件處理過程中形成了兩種分歧意見。

第一種意見認為姚某行為應構成刑法第139條之一不報、謊報安全事故罪。姚某在得知礦山爆炸事故發生后，應依法如實上報事故情況，在上級部門支持下調配救援人員、物資，采取相應的救援措施，但因擔心事故追責，加之低估事故救援難度，姚某決定并要求下級人員不得上報事故，自行組織救援，致使后續救援工作難以及時有效開展。其行為符合刑法第139條之一不報、謊報安全事故的犯罪構成，應以該罪名論處。

第二種意見認為姚某行為應屬瀆職，構成濫用職權罪。第139條之一有特殊的主體要件要求，根據“兩高”《關于辦理危害生產安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《生產安全解釋》），“負有報告職責的人員”主要指負有組織、指揮或者管理職責的各類人員。由于《中華人民共和國安全生產法》僅規定“負有安全生產監督管理職責的行政部門”應按照相關國家規定，在接到事故報告后立即向上報告事故情況，并未直接對黨委領導干部的上報職責作明確的法律要求，故Q市市委書記姚某不具有法定的報告職責，不是本罪的適格主體。同時，按照“兩高”《關于辦理危害礦山生產安全刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（已失效，以下簡稱《礦山解釋》）第9條的精神，在礦山生產作業活動中若發生安全事故，負有報告職責的國家機關工作人員瀆職，不報抑或謊報事故情況，耽誤事故救援，給公共財產、國家和人民利益造成重大損失的，依照刑法第397條定罪處罰，故本案應以瀆職罪罪名，濫用職權罪追究姚某的刑事責任。

三、評析意見

本案的定罪分歧首先產生于第139條之一的適格主體認定問題，進而還需考慮不報、謊報安全事故罪與瀆職犯罪的競合關系，方能準確定性。筆者贊同前述第一種定性結論，理由如下：

（一）不報、謊報安全事故罪的責任主體

不報、謊報安全事故罪的主體特殊，要求“負有報告職責”，通常是指生產經營單位中的主要責任人，對生產安全負組織、監管職責的部門的監督檢查人員，負有生產安全監管職責的地方政府部門中負有直接責任的主管人員以及對安全事故的發生負有直接責任的人員。［1］參見黃太云：《〈刑法修正案（六）〉的理解與適用（上）》，《人民檢察》2006年第14期。既包括生產經營單位的責任人員，也包括地方人民政府的監管者?！兜V山解釋》則側重于強調生產經營單位一方的報告職責，但隨后，該司法解釋被2015年發布的《生產安全解釋》取代，從新司法解釋的規定來看，最高司法機關認為“負有報告職責的人員”的認定，更應關注其是否具備實質的組織、指揮或者管理職責，同時不再提及《礦山解釋》中關于國家機關工作人員瀆職，危害礦山生產安全，可依照刑法第397條論處的規定，以“負有組織、指揮或者管理職責”作為認定主體適格的重點，不再片面強調生產經營單位一方的責任。應該說這一修改是合適的，合乎法理，也合乎實際需要。

不報、謊報安全事故罪是純正的不作為犯罪，客觀方面表現為以掩飾、隱瞞、虛構等方式不履行報告職責。不報、謊報即不報告、不完全報告、不及時報告或者不如實報告事故情況。不作為犯成立的核心問題在于行為人有特定的積極作為義務，在不報、謊報安全事故罪中具體表現為負有報告事故情況的義務。一般認為，不作為犯的義務來源包括以下四種：法律法規的規定、職務或業務的要求、先在的法律行為和部分先行行為。［2］參見高銘暄：《刑法學》（第九版），北京大學出版社2019年版，第63-65頁。從理論上關于作為義務的一般根據來理解不報、謊報安全事故罪的主體要件，“負有報告職責”不僅限于狹義的法律規定的報告義務，而且包括行政法規、規章、條例等其他規范性文件要求的報告職責，基于行為主體承擔的職務或者從事的業務而產生的報告職責，甚至包括特定情形下，由法律行為或者先行行為產生的報告義務。

2018年中辦、國辦印發《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》，要求實行地方黨政領導干部安全生產責任制，以“第一責任人”嚴格要求各級黨委和政府領導干部承擔起所在地區安全生產的重要職責。其中第18條明確規定，對遲、漏、謊、瞞報生產安全事故負有領導責任的各級黨政領導干部，應該按照有關規定進行問責。因此，監管安全生產的政府部門主管、負有安全生產責任的黨政領導干部也基于職務要求“負有報告職責”。

事前明晰權責，事后依法追責。明晰各級黨政領導干部在安全生產活動中的報告義務，落實不履行職責的事后責任追究，對預防安全生產事故，及至事故發生后有效地組織救援都具有重要且不可替代的意義。從不作為犯的基本理論和充分發揮規范價值兩個層面考慮，都不應該將黨政機關國家工作人員排除在本罪的主體范圍之外。故本案姚某具備不報、謊報安全事故罪的主體身份，行為符合第139條之一的客觀要件，成立本罪。

（二）不報、謊報安全事故罪與職務犯罪存在競合關系

有觀點認為，第139條之一不報、謊報安全事故罪與第397條濫用職權、玩忽職守罪之間存在法條競合關系，即便理論上不能排除地方政府中負有監督、管理職責的人員成立不報、謊報安全事故罪的可能，但是實際上兩者發生競合時應當按照特殊法即濫用職權罪或者玩忽職守罪處理。［3］參見劉志偉、侯慶奇：《不報、謊報安全事故罪立法的研析》，《中國刑事法雜志》2007年第6期。筆者贊同兩罪名之間屬法條競合關系的觀點，但是何者為一般法條，何者為特殊法條，值得商榷。

1.不報、謊報安全事故罪與濫用職權罪為法條競合關系。法條競合是指規定不同罪名的若干法條，因為其構成要件內容存在交叉或者包含關系而產生的競合，當評價某一行為時，只能適用其中一個而排斥其他法條適用的情形。［4］參見陳興良：《刑法總論精釋（下）》（第三版），人民法院出版社2016年版，第614頁。與之類似，想象競合也是一行為同時符合數個罪名條款規定的情形，區別在于前者是立法規范的特殊性導致的法律適用沖突，最終適用的法條能夠完整概括行為的不法和行為人的罪責，只需要宣告一罪。而后者是行為樣態的特殊性導致的處罰沖突，任何一個罪名都不能完整評價不法與罪責，需要在判決中宣告數罪，但為了避免刑罰過重而僅以重罪的刑罰處罰。所以兩罪構成要件是否有交疊關系是判斷想象競合與法條競合的關鍵。

首先，兩罪的主體要件存在交叉，不報、謊報安全事故罪的主體是“負有報告職責的人員”，濫用職權罪的主體是國家機關工作人員，部分負有報告職責的國家機關工作人員也屬于“負有報告職責的人員”。其次，兩罪行為要素存在從屬關系，不報、謊報安全事故罪的客觀行為是負有報告職責而不履行或者不正確履行，濫用職權罪的客觀行為包括違反規定處理公務，負有報告職責的國家機關工作人員不依法依規履行上報職責也是一種違反規定處理公務的行為表現之一。再次，兩罪結果要素存在包容從屬關系，濫用職權罪的結果是致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失，不報、謊報安全事故罪的結果是遲延事故搶救，即擴大人員傷亡、財產損失的事故結果或者危險，是“公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”在安全生產事故中的具體表現。在主觀要件上，兩罪都是故意犯罪。綜上，不報、謊報安全事故罪與濫用職權罪各構成要件之間都存在平行的交叉或者重疊，罪名適用上的沖突與具體行為樣態無關，是規范本身導致的，因此屬于法條競合而非想象競合。

2.濫用職權罪是補充適用的一般性罪名。進一步判斷不報、謊報安全事故罪與濫用職權罪法條競合的類別，從兩罪構成要件的關系形態來看，屬于交叉競合的情形。同時還應當強調濫用職權罪作為一般罪名所具有的補充性和輔助性的特點。除具備徇私舞弊情節升格法定刑的情形外，濫用職權罪與不報、謊報安全事故罪的兩檔法定刑幅度相同，在刑罰設置上難分輕重。但是第397條第1款和第2款都明確“本法另有規定的，依照其規定”，是競合時的法定處理原則，表明第397條具有最后適用的兜底、補充性質，一旦出現其他可以適用的特殊罪名，就不再以第397條瀆職犯罪的一般罪名評價。理論上將法條之間的補充關系區分為明示的補充關系與默示的補充關系，前者是由刑法條文明確規定的補充關系，如依據第397條規定，該條只有在其他法條不能適用時，才有適用的空間。具體又可以分為絕對的補充關系和相對的補充關系，法條明確表示補充規定應當退到其他任何刑法規定后面的，是絕對的補充。法條只是規定處罰最重的罪名優先適用的，是相對的補充。而實質的補充關系，則需要通過構成要件解釋，從其意義相互關聯的角度得出補充關系。［5］參見馬克昌、盧建平：《外國刑法學總論（大陸法系）》，中國人民大學出版社2021年版，第299-302頁。因此，不報、謊報安全事故罪與濫用職權罪之間是存在補充關系的交叉競合，而且是實質的、絕對的補充關系。

在安全生產領域，不報、謊報安全事故罪具有明顯的特殊性，是濫用職權罪的特殊條款。主體方面，在符合國家機關工作人員主體身份的前提下，還要求其負有特殊的安全事故報告職責；客觀方面，要求行為人故意不履行報告安全事故情況的具體作為義務，而非一般意義上不履行應當履行的職責。以不報、謊報安全事故罪論處，也有利于強化對安全事故負有組織、指揮或者管理職責的國家機關工作人員的安全生產意識，落實其安全生產責任。

綜上，本案中姚某行為同時成立不報、謊報安全事故與濫用職權兩罪，但根據法條競合特殊法優于一般法的原則，應以前者定性追究刑責。