邁向多元共治:基層青少年體育公共服務治理共同體的建構與運行
——大理州青訓營的個案考察

何 強 王 梓 涵 楊 星 宇

(1.重慶師范大學 體育與健康科學學院,重慶 401331;2.云南財經大學 體育部,云南 昆明 650221;3. 重慶醫藥高等?？茖W校,重慶 401331)

一、引 言

體育公共服務是體育強國和健康中國戰略的基石。2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建更高水平的全民健身公共服務體系的意見》,提出政府?；?、兜底線,激發社會力量,形成共建共治共享長效機制[1]。青少年體育公共服務事關個體健康成長、家庭幸福、社會和諧、民族復興,更需多元共建共治共享的長效機制保障。人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體為青少年體育公共服務多元共建共治共享長效機制提供了重要啟示借鑒。社會治理共同體是政府、社會組織、市場、公眾基于互動協商、權責對等,解決社會公共問題、回應社會需求形成的相互關聯、相互促進且關系穩定的群體[2]。作為政治認同、利益協調、權責明晰的組織與機制設計,社會治理共同體是新時代我國政策話語的重要范疇,也是社會治理轉型的頂層設計、制度安排與實施路徑[3],能夠為青少年體育公共服務多元共治轉型提供理論指導與實踐參考。本文以大理州青少年公益體育訓練營(簡稱“青訓營”)為案例,分析基層青少年體育公共服務治理如何通過建立治理共同體實現多元共建共治共享。田野調查發現,青訓營符合社會治理共同體的一般性定義。按照“個案研究不是統計性的擴大化推理,而是分析性的擴大化推理”[4],以及個案研究并非“講故事”,而是系統產出社會知識、精細呈現因果機制[5]的價值取向,系統分析青訓營這一案例,能夠直觀呈現基層青少年體育公共服務邁向多元共治的邏輯與路徑,從而為青少年體育公共服務治理研究貢獻學術智慧與實踐參考。

二、文獻評述與問題提出

學界關于青少年體育公共服務治理的研究集中在三個方面:

第一,青少年體育公共服務治理政策研究。改革開放以來,我國青少年體育公共服務治理政策演進歷經調整恢復、健全規范、改革深化、頂層設計與協同創新等階段[6],蘊含著“健康第一”“全面發展”“人民中心”等政策核心理念,但在政策目標、執行監管等方面還存在缺陷[7]?；隗w教融合、健康中國戰略,應建立以健康促進、組織創建、活動開展、項目布局為主要內容,發揮政府“元治理”以及體育社會組織、市場等多元主體功能,培育青少年體育健康市場產業鏈等政策優化路徑[8]。

第二,青少年體育公共服務治理模式、問題與對策研究。新公共管理運動將政府、市場、第三部門納入青少年體育公共服務治理體系[9],塑造了多中心治理、網絡治理、整體性治理,三社聯動治理[10][11]等治理模式,具有價值創造型理念、多元合作治理結構,精細化治理方式,混合型治理工具[12]等特征,也面臨理念偏差、主體缺失、結構松散、治理碎片化、體制機制約束、激勵不足等困境[13],應通過權責界分、利益共享實現多元主體吸納整合,從靜態的治理結構和動態的治理運行入手,實現多元共治[14]。

第三,域外發達國家青少年體育公共服務治理經驗啟示。已有研究通過對美國、德國、英國、法國、日本等發達國家青少年體育公共服務治理模式剖析,從理念導向、組織體系、活動體系、保障體系、運行機制等方面分析發達國家青少年體育公共服務治理結構與運行概況,歸納出多元主體協同、充分發揮社區、體育志愿服務、體育社會組織功能等總體特征[15][16],為我國青少年體育公共服務治理轉型提供域外鏡鑒。

已有研究為青少年體育公共服務治理轉型提供積極啟示的同時也存在如下不足:首先,雖然青少年體育公共服務多元協同共治已經得到學界和實務界普遍認可,但是由于組織屬性、價值取向、利益追求差異,多元主體之間存在結構性張力,需要更為靈活的組織再造和機制設計,但現有研究對組織再造路徑及機制配置著墨不夠。其次,從研究范式來看,宏觀規范性理論演繹多,微觀實證性研究不足,尤其缺少結合具體案例的深入探討,導致研究難以超越“懸浮”局限。

三、理論分析

新時代以建設社會治理共同體創新社會治理的頂層設計,決定了青少年體育公共服務治理共同體是以組織再造與機制創新推動治理轉型的有效路徑。因此,青少年體育公共服務治理共同體不是政府、社會、市場以及公民個體等多元主體機械組合的一般社會網絡結構,而是通過價值引領、主體吸納、平臺構筑、機制創新實現目標一致、利益共享、互相關聯、彼此嵌入,克服治理碎片化困境,助推青少年體育公共服務治理體系和治理能力現代化。其中,滿足青少年體育公共服務需求,促進健康成長與全面發展,培養堪當民族復興大任的時代新人的崇高使命,既是青少年體育公共服務治理共同體的目標追求,也是激發多元主體責任意識、參與意識的內驅動力,發揮價值引領、培育共同體意識的重要功能。多元主體吸納是重塑治理結構、整合資源的基礎。政府作為公共權力機構以及公共利益代表者、公共資源掌控者,通過政策引導、資源投入、利益調和等方式發揮主導作用,激勵非政府主體參與,擴充治理主體。平臺構筑為多元主體互動交往以及集體行動提供空間載體,也是青少年體育公共服務治理實踐的空間場域。靈活的機制創設是多元主體有效連接、互動交往,以集體行動創新服務治理的重要保障。下文將以青訓營為案例,系統呈現青少年體育公共服務治理如何通過共同體的建構運行實現多元共治。

四、案例選擇與調研

(一)案例選擇

青訓營是大理州體育中心、大理市全民健身中心依托公共體育場館面向青少年提供體育公益培訓的組織,2015年由大理州體育中心創辦成立。2017年,祥云、巍山、劍川三個縣級分營開營,2018年大理市全民健身中心加入,形成兩大中心合辦格局并延續至今?？傮w來看,參訓人數穩步增長。2015年開營首期僅有參訓學員254人,到2021年8月第11期時,報名人數已增至1 500人。截至2021年,青訓營已累計培訓超1.2萬人次(圖1),成為當地青少年體育公共服務品牌,受到大眾廣泛贊譽,多次接受國家體育總局以及其他省市體育部門參觀考察。2020年,青訓營成功入選大理州十大惠民實事,并被寫入州人民代表大會報告。不僅如此,青訓營還扮演了重要的平臺紐帶角色,實現了政府、事業單位、企業、體育社會組織、公民個體等多元主體有效聚合。青訓營的創建運行,確保了國家青少年體育發展戰略、政策部署等頂層設計在基層落地落實,實現了青少年體育公共服務多元共治。青訓營的創辦運作高度契合社會治理共同體以及青少年體育公共服務治理轉型的政策話語,具有豐富的學術內涵以及實踐經驗。

圖1 2015年至2021年青訓營參訓人數及受訓人次統計

(二)案例調研與資料獲取

早在2018年,青訓營作為基層青少年體育公共服務治理創新實踐就引起了筆者關注。2019年,黨的十九屆四中全會提出社會治理共同體,為進一步觀察研究青訓營提供了新的視角。為了獲得第一手資料,筆者及團隊于2019年年底對青訓營開展了為期2周的田野調查,通過查閱資料、訪談調研、參與式觀察獲取了豐富資料。為了動態把握青訓營運作發展的具體情況,團隊又于2020年至2022年間持續對青訓營開展了多輪田野調查。期間,團隊成員還以志愿者身份參與日常工作。通過廣泛收集資料、近距離觀察、深層次體驗以及深度訪談,全面收集素材。下文資料與數據均來自于田野調查,包括對體育中心、青訓營、協會俱樂部等負責人和部分政府部門領導人的訪談,以及青訓營年度總結材料、工作匯報材料、微信公眾號宣傳資料等等。系統的田野調查為“深描”青訓營以及全面解讀基層青少年體育公共服務治理共同體建構運行提供了重要的素材支持。

五、多元共治:基層青少年體育公共服務治理共同體建構運行的邏輯與路徑

(一)價值引領:以公共利益凝聚共識

共同體本質是多元主體再組織。人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體,在倡導“人人有責、人人盡責”的同時,強調“人人享有”公共利益凝聚共識。

作為基層青少年體育公共服務治理共同體,青訓營能夠將政府、事業單位、體育社會組織、企業、公民個體等異質主體吸納整合的關鍵就在于其蘊含著促進青少年健康成長、家庭幸福、社會穩定,乃至國家繁榮富強等公共利益。青訓營負責人X主任談到:“應試教育讓小孩不健康不快樂,課業負擔很重,休息不是玩手機、iPad,就是在網吧打游戲。青訓營幫助他們養成鍛煉習慣,促進身心健康,精力充沛。雖然看起來是一件小事,但是如果全國都這樣做,就是一件對醫療改革、教育改革都有益處的大事?！睂怖娴恼J同追求,不僅使青訓營內部“親如兄弟姐妹,愿意犧牲小家搞公益”,還激發了政府、企業、體育社會組織、參訓學員家長等多元主體的責任意識與參與行為。例如,財政部門協調安排?？?人社編辦積極協調解決編制,電視臺免費提供宣傳,城管部門免費懸掛宣傳標識,協會俱樂部積極提供專業教練,參訓學員家長踴躍參與志愿服務,企業提供實物贊助等等。上述多元主體積極參與的背后,是對青訓營追求公共利益這一價值理念的高度認可。

(二)網絡繪制:以政府為主導吸納多元主體

治理的目標是實現公共利益最大化。雖然公共利益屬性決定了青少年體育公共服務治理應由全社會共同參與,但是由于公共文化基礎薄弱、社會力量有限、激勵不足等因素影響,目前我國青少年體育公共服務治理仍然高度依賴政府,需要激勵性、包容性的體制機制[17]擴大參與主體。其中,政府作為公共利益代表,發揮著資源保障、制度供給、過程監管、利益協調、服務兜底等“元治理”功能。而在條塊分割、部門分立的體制機制約束下,政府發揮“元治理”需要跨部門聯動。為此,2020年國務院辦公廳、教育部、國家體育總局牽頭,會同中宣部、發改委、民政部、財政部、人社部、自然資源部、住建部、衛健委、稅務總局、市場監管總局、銀保監會、共青團中央等15個中央部委部門,建立了青少年體育工作部際聯席會議,推進多部門聯動治理。作為基層青少年體育公共服務治理共同體,青訓營通過多部門聯動發揮政府主導作用的同時,以利益共享、志愿公益發揮市場、體育社會組織、公民個體等多元主體資源豐富、配置高效、服務專業等優勢,繪制多元共治的網絡結構。

首先,政府多部門聯動。自創辦伊始,青訓營就有意識利用其公益價值和良好的社會形象、社會影響力,將教體局、人社局、編辦、財政局、文化宣傳等部門納入參與主體,在保障政府發揮“元治理”功能的同時還產生了良好的引導作用。其次,嚴格控制市場主體。對公益的堅守以及對市場盈利動機的隱憂,使青訓營吸納市場主體時非常謹慎甚至帶有抵觸心理。青訓營負責人X主任坦言,雖然“隨著影響力不斷擴大,很多企業都想贊助青訓營”,但擔心企業“借青訓營品牌做宣傳”,為了維護其公益屬性以及主辦單位(體育中心)形象,“目前只接受飲用水等實物贊助,除非以后經費跟不上才考慮”。雖然這種“逆市場化”行為可能源于對市場主體功能的認知偏差,但也反映出青少年體育公共服務多元協同治理實踐可能面臨的現實挑戰。第三,以互惠共贏吸納體育社會組織。針對青訓營可能給協會俱樂部利益造成影響,雙方本著優勢互補、利益共享開展合作:協會俱樂部以低酬勞提供專業教練,減輕青訓營運營負擔;作為回報,青訓營將寒暑假兩個黃金時段留給協會俱樂部,并承諾低價提供場館,保障體育社會組織利益。這一做法得到當地體育協會、俱樂部的積極響應支持,成功實現了對社會力量的整合吸納。第四,以志愿公益匯集家長志愿者。良好的公益培訓服務使青訓營成為家長心中“溫暖的大家庭,積極踴躍參與志愿服務?！奔议L志愿者的積極參與,不僅為青訓營日常工作提供了重要幫助,也強化了共同體意識,使青訓營更加牢固,更具生命力和持久力。

(三)平臺構筑:以公共體育場館營建公共空間

共同體作為一種社會關系,在互動交往與集體行動中不斷塑造強化。而互動交往的產生以及集體行動的塑造需要特定的公共空間。建設青少年體育公共服務治理共同體也需要構筑公共空間。公共體育場館具有承載這一重要角色的天然優勢:首先,公共體育場館由公共財政投資興建,承擔體育公共服務是“取之于民,用之于民”。其次,從管理運營看,目前公共體育場館大多為差額預算撥款事業單位,雖然也有經營行為,但其主要目的并非盈利,而是為了籌集資源更好提供體育公共服務。第三,公共體育場館設施設備較為完備,能夠滿足青少年體育公共服務需求。

青訓營也是依托當地公共體育場館構筑集體行動公共空間。大理州體育中心、大理市全民健身中心,以及三個分營所在縣級體育中心,都有較為完善的公共體育場館。以大理州體育中心為例,作為州文體局下屬公益一類差額撥款事業單位,中心有籃球館、體育場、綜合館、體育公園等基礎設施(見表1),承擔籃球、足球、排球、網球、羽毛球、乒乓球、武術、散打、啦啦操、跆拳道、田徑等公益培訓活動。隨著學員數量以及項目數量增加,單靠體育中心已經無法滿足需求時,大理市全民健身中心主動加入,分擔了籃球、游泳、網球等項目培訓任務。足球項目培訓借用了當地一所小學——下關二小的足球場。

表1 大理州體育中心場館設施以及承接公益培訓情況

公共體育場館在為青訓營提供基礎設施的同時也扮演了公共空間角色,彰顯了公共體育場館的公益屬性,使“場館姓‘公’不姓‘私’”,破解了低免開放“遇冷”的窘境。X主任介紹說:“值守型運營模式(開門關門,出租場地搞活動等)讓老百姓覺得這些場館跟他沒關系,低免開放利用率非常低”,而青訓營“老百姓參與非常積極”,切實踐行了“場館惠民”宗旨,也避免了資源閑置浪費。更重要的是,在這一公共空間中,多元參與主體實現了密集互動交往,以集體行動彰顯了自身價值并達成利益訴求,具體表現為:服務型政府的價值使命與為民服務的政府形象塑造,市場主體的經濟利益訴求與社會形象提升帶來的潛在經濟收益,體育社會組織以及家長志愿者在公益行動之中實現了共益等。概言之,公共空間保障了多元主體共識得以達成、資源得以匯集、集體行動得以開展,互動聯系也不斷重塑強化,青訓營也更加穩固。

(四)機制配置:集體行動的生成與維系

集體行動邏輯表明,多元主體并不必然帶來公共事務理想共治,主體差異、利益碎片、目標分散都可能誘導“搭便車”行為,導致“公地悲劇”[18]8。因此建設青少年體育公共服務治理共同體,既需要多元主體的吸納整合,更需要靈活配置運行機制,以消解組織性質、運作方式、利益追求等差異導致的主體間張力。作為基層青少年體育公共服務治理共同體,青訓營通過機制創設與配置,促成并維系集體行動,確保其持續穩定運行。

1.政府治理機制:引領與兜底

行政治理是我國體育公共服務治理的支配性邏輯,其運行基礎是體系化的政策文件。文件作為公共政策的文本表達在我國政治、行政生活中具有統領作用[19],保證國家頂層設計的層層傳達落實。依托中央權威政策引領、配套工具支持以及強大的公共資源兜底,政府治理機制在青訓營建構運行中發揮了至關重要的作用。

第一,中央權威政策引領。以2007年“中央7號”文件頒布為標志,青少年體育被納入“黨的重要工作”范疇。黨的十八大以來,中共中央、國務院密集發布青少年體育政策文件,為青少年體育公共服務治理實踐創新提供了強大的政策保障。作為基層青少年體育公共服務治理的組織與機制創新,青訓營正是在這一背景下建立起來的。青訓營負責人自豪地表示:“國家提出鼓勵青少年體育公共服務創新,我們做這個事情(即創辦青訓營,面向青少年提供公益體育培訓)就是一種創新,是響應黨中央號召,是代表政府在做?！?/p>

第二,配套政策工具支持。為完善青少年體育公共服務治理,黨的十八大以來,教育部、財政部、發改委、國家體育總局等部門密切配合,推出以公共體育場館低免開放補貼為代表的配套政策工具,助力基層青少年體育公共服務治理創新。例如《關于推進大型體育場館免費低收費開放的通知》明確規定,低免開放的體育場、體育館、游泳館按照場館類型、座位數、服務情況、成本支出等因素核定,分別可以獲得130～350萬元/年、100～300萬元/年、150～500萬元/年的補貼。X主任介紹說:“按照補貼標準,最初體育場和體育館每年能夠獲得200萬補貼(后來只有100萬,體育場因為座位數不達標補貼取消)。到2015年已經有500～600萬結余?！薄拔覀円环矫鎸鲳^進行了大面積的改造升級,另一方面拿一部分干這個事(青訓營)?！?低免開放補貼為青訓營提供了最重要的經費支持。

第三,政府資源兜底。在青訓營創立運行過程中,政府公共資源發揮了至關重要的兜底性支持。以經費為例,如前所述,如果沒有低免開放補貼,創辦青訓營只能是一種設想。當后期因體育場座位數不達標被取消低免補貼,青訓營也由于經費短缺難以為繼時,州財政不僅拿出30萬“救急”,還每年安排40萬專項補貼,形成政府扶持長效機制。在政策方面,青訓營充分利用其社會影響力,協調體育局、人社、編辦等部門,在緊縮人事編制背景下,把5名專業技術人員轉為事業單位編制。

綜合青訓營創辦及其運行過程不難發現,從中央宏觀政策的激勵引導,到體育場館低免開放補貼政策工具的落地實施,再到經費、政策等公共資源兜底性扶持,強大的政府治理機制在基層青少年體育公共服務治理共同體建構運行過程中發揮了至關重要的作用,充分體現了青少年體育公共服務治理的政府主導邏輯[20]。

2.利益共享機制:激勵與聚合

利益共享機制以保障每一個參與主體利益的方式避免零和博弈,規避“公地悲劇”等集體行動悖論。作為基層青少年體育公共服務治理共同體,青訓營借助利益共享機制保障多元主體利益訴求,確保青訓營良性運轉。

從政府部門看,雖然扶持青訓營增加了政府負擔,但同時落實了中央戰略部署,踐行了服務型政府使命擔當,能夠增強大眾幸福感、獲得感,提升政府認同感和政府形象。對于體育中心而言,創辦青訓營不僅體現了自身在青少年體育公共服務方面的獨特價值,更提升了組織在科層結構中的位置。X主任介紹:“副州長、州政府副秘書長、州體育局局長以及時任國家體育總局局長助理、原群體司司長等都來參觀考察過,認為青訓營做得非常好?，F在我們(體育中心)的政治地位非常高,參加任何會議都是被表揚,從來沒有被批評?！痹诳茖芋w系中,政治地位提升、組織功能的不可替代性,往往伴隨有精神、物質層面的連鎖回報。從體育社會組織的視角看,雖然青訓營表面上“搶了協會俱樂部生意”,但是從長遠看,通過盤活培訓市場、讓渡利益空間、場館資源支持,保障了體育社會組織必要的經濟與社會效益。對于參訓學員家長等公民個體而言,志愿服務既是利他行為,更是幫助包括自家孩子在內的所有青少年享受優質體育公共服務的利己行為,公共利益與個人利益實現了有機結合。利益共享機制匯聚成強大的向心力,維系共同體運行。

3.群眾認同:支持與推動

作為青少年體育公共服務治理創新的基層實踐,青訓營案例直觀呈現了群眾認同在基層青少年體育公共服務治理中的重要作用。雖然低免開放補貼、公共體育場館以及體育社會組織資源為青訓營提供了基礎性資源保障,但是由于拒絕市場贊助,因此低免開放補貼以及固定資產創收(后來這部分收入也全部上交)成為中心唯一經費來源。按照補貼標準,2015年以后中心僅體育館有每年100萬補助,體育場由于座位數不達標(低于2萬座)沒有補貼。因此這100萬補貼就是體育中心的所有經費,而這“100萬補貼涵蓋場館維修、日常運行、外聘臨聘人員勞務以及活動開展,單是青訓營每年就要30萬,根本不夠。最初還可以用停車費等創收補貼,后來場館被劃歸公益一類,經營性收入不能直接入賬,上繳財政后再按比例返還,但是仍然不夠,尤其是2016、2017兩年非常吃緊?！薄爱敃r最壞的打算是把青訓營停了。但財政局說不能停,停了老百姓不答應,后來也是財政局協調30萬經費。到2019年州里安排每年40萬專項資金,工作就好開展了?！标P于政府的大力支持,州教體局副局長的觀點最具代表性:“青訓營社會反響相當好,我們也在一直關注,學生家長隨時都在咨詢什么時候開營,所以不能說停就停,肯定要想辦法繼續辦下去?！?/p>

通過上述訪談不難看出,州財政的支持主要還是因為青訓營良好的社會反響以及廣泛的大眾支持。這種認同與支持使得保障青訓營持續健康發展成為民心所向。反之,任何危及青訓營的行為或者因素都可能引發輿論壓力。

六、結 語

完善社會治理制度,建設人人有責、人人盡責、人人享有社會治理共同體的國家頂層設計,為新時代青少年體育公共服務治理轉型提供了路徑選擇。青訓營案例直觀呈現了基層青少年體育公共服務多元共治的邏輯與路徑:對公共利益的認同與追求為青訓營凝聚多元主體共識提供了紐帶,促成了共同體意識的形成。借助跨部門聯動以及利益共享、志愿公益,多元主體實現了有效聚合,多元共治的治理結構得以形成。公共體育場館發揮了基礎設施保障以及集體行動公共空間的雙重角色,為多元主體互動以及集體行動搭建平臺。政府治理機制引領兜底、利益共享機制激勵聚合,以及群眾的認同和支持促成了多元主體互動交往以及集體行動的生成與維系,確保了青訓營持續穩定運行。青訓營這一案例,不僅完整呈現了基層青少年體育公共服務治理共同體建構運行的基本邏輯與路徑,還精細化地呈現了共建共治共享運作的現實圖景,對于未來青少年體育公共服務治理轉型具有積極的啟示與借鑒意義。