共同富裕視角下宅基地資格權跨區域流轉的立法保障*

張曉云

(安徽科技學院 人文學院,安徽 鳳陽 233100)

貧窮不是社會主義,少數人的富裕也不是社會主義,社會主義的本質特征是共同富裕。實現共同富裕是黨和國家在解決了九千八百多萬人口的絕對貧困后提出的解決相對貧困、實現共享發展的重大舉措,是建設社會主義現代化強國的必由之路。共同富裕的難點在農民農村。中共中央財經委員會第十次會議指出要促進農民農村共同富裕[1]。在高質量發展中實現農村地區的共同富裕是實現整個社會共同富裕的基礎,沒有農村地區的共同富裕,就沒有整個社會的共同富裕。而農村共同富裕也不是一蹴而就的,是一個長期的循序漸進的過程。農村宅基地市場是中國鄉村振興、共同富裕以及社會主義現代化強國建設道路上的重要“制度紅利”,但改革如何既保障社會主義發展需要,又實現農民利益保障需要,還促進農村社會穩定及增加農民收入是需要多方利弊權衡的。2016年,根據農村社會經濟發展變化出現的新情況、面臨的新形勢和存在的新問題,國家審時度勢,提出要實現宅基地三權分置改革。農村宅基地三權分置改革是針對農村地區社會經濟發展現狀而提出來的實現農民住房財產權、宅基地資格權的重要舉措,是激活農村土地要素助推農村振興的重要抓手。它可以盤活農村沉睡資源,釋放農村土地價值,吸收人才下鄉、能人返鄉。解決鄉村振興“地”從哪里來、“錢”從哪里找,“人”往哪里聚問題?！蛾P于實施鄉村振興戰略的意見》提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”①,其中的宅基地使用權對不同權利以及主體的進行分割,由不同的主體享受不同的權利并獲得相應的收益。這樣就有效地促進了資源、資本的有效結合,促進了農村宅基地及其房屋的有效盤活,促進了農民財產性收入的增加。即資格權是一個全新的概念,它是“三權”邏輯關系和有效運行的關鍵細節,是農民關于宅基地的一項新權利,也是實踐中的難點。通過試點,全國很多地區的勞動群眾通過自己的智慧對宅基地資格權進行了成功改造,完成了宅基地資格權的認定。但是,試點地區對宅基地資格權的定位、權能和實現形式等規定不一。有些地區的試點已經超越立法,走到立法之前。例如,2020年,浙江紹興被列為全國新一輪農村宅基地制度改革試點地區后,紹興市將柯橋區福全街道確定為農村宅基地制度改革試點市級先行鎮,并在該鎮進行農村宅基地資格權跨區域轉移的探索,即有宅基地資格權的農戶可以跨縣(市、區)有償競拍宅基地,讓宅基地政策有了新的突破,這在全國尚屬首例。

一、宅基地資格權跨區域轉移的實踐

(一)紹興宅基地資格權的跨區域轉移

紹興作為全國新一輪農村宅基地制度改革試點的三個地級市之一,一直先行先試。早在2018年,柯橋區嘗試過宅基地有償選位制度,村民可以跨村、跨鎮選位。紹興市柯城區經濟發達,2020年柯橋區以地區生產總值(GDP)1 517億元躋身浙江省“千億俱樂部”,位列浙江省“千億俱樂部”第一梯隊[2],其民營經濟發展迅速,社會經濟發展對農村建設用地的需求強烈。在這種背景下,紹興市柯城區探索出了宅基地跨區域資格權轉移的模式。

宅基地資格權的跨區域實現主要是針對農戶享有宅基地資格權,但難以實現“戶有所居”,而一些村土地資源豐富,卻沒有得到有效利用的現實情形。依托宅基地制度改革試點,紹興市發布《關于宅基地農戶資格權在全市域范圍內跨村實現的實施意見》,允許將富余宅基地競爭性地分配給其他村資格權人。2021年,柯橋區在王壇鎮開展宅基地資格權鎮域跨村有償選位。2022年6月2日,農村宅基地資格權市域跨縣競拍在柯橋區峽山村舉行。此次競拍,分兩個標段進行,首先由本村村民進行有償選位,在滿足本村村民需求前提下,按價高者得的原則,進行鎮內村外、區內鎮外、市內區外競拍。參加競拍的紹興市戶籍人要具有宅基地資格權,即具有宅基地資格權的無房戶。對于具有宅基地資格權的有房戶也可以參加競拍,但跨區域競拍成功后,原有的宅基地使用權要無償歸還村集體,即“一戶一宅”這個基本原則是不能突破的。拍賣的15宗宅基地使用權,改造前都是村里的破舊廠房和廢棄民宅,總成交價576.8萬元,收入將全部投入村莊建設。目前村里可供競拍的農村宅基地使用總面積達13 000多平方米,初步估計收益達1 500萬元以上[3]。

(二)宅基地資格權的跨區域轉移促進共同富裕

土地制度改革是共同富裕的基礎性政策。推進基于共同富裕為目標的土地制度改革,核心在于促進以人、地、錢為核心的資源要素的自由流動,從而促進高質量發展和現代化。宅基地是農民重要的土地資產,在共同富裕的目標下,黨和國家對宅基地制度改革提出了還權賦能即讓農民真正成為改革的主體和改革成果受益的主體,壯大農村集體經濟實力,增加農民財產性收入的內在要求。宅基地使用權是農民獲取財產性收入的重要權利,宅基地資格權的跨區域轉移競拍品是宅基地使用權,買受人限定于紹興市范圍內有宅基地資格權的農戶;買受人參與宅基地資格權跨縣(鎮、村)競價,跨縣(鎮、村)取得宅基地使用資格權后,原戶籍地的宅基地使用權將無償歸還村集體。這種資格權的取得是市場化的,一方面幫助需要資金但不想要農村房子的村民得到了退出通道;另一方面,提高了競拍選位的最高價。因為購買宅基地資格權的人是相對富裕的,他們的參與提高了選位費,這筆錢變成了村集體的公共收入,再轉變為補貼農民蓋房的收入,各方都得益了。這不僅為農民在經濟相對發達地區獲得宅基地使用權奠定了制度基礎,而且也彰顯了農村宅基地和住房的財產性價值,拓寬了共同富裕的路徑。

二、跨區域轉移下宅基地資格權的法律屬性

宅基地資格權是一種抽象的權利,是“三權分置”體系下提出的新概念,法律上沒有規定,其出自政府工作報告[4]。2018年底第一輪宅基地改革試點收官時,試點經驗尚無法支撐《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱為《土地管理法》)修訂,也無法在全國范圍內推廣。因此,2020年新修訂的《土地管理法》第六十二條并沒有提及“資格權”這一新創設出來的概念,現行法律體系也沒有相應的解釋概念,對資格權的概念、權能、功能和實現途徑,社會各界還有不少爭議。實踐中,各地結合當地實踐,因地制宜地多樣化拓展宅基地資格權具體有效的實現形式,改革方案各異。例如,安徽省旌德縣在試點中,以確權頒證的形式實現資格權[5],浙江義烏市多途徑將宅基地資格權市場價值顯化[6]。但無論是宅基地使用權自愿有償退出,還是閑置宅基地使用權的盤活利用,都離不開“資格權”的認定和行使問題。同時,資格權的內涵不清、定位不準不僅影響其權利的認知,也會對實踐帶來阻力,影響法律制度的實行。

(一)宅基地資格權是民事權利

有學者認為,宅基地資格權并非是一種民事權利,它僅僅是一種分配取得資格而已,無法權利化,其不具備權利應有的特定利益要素,只是取得宅基地使用權的前提條件,能否取得還取決于村集體經濟組織的宅基地使用權供地情況,具有不確定性,這與民事權利性質不相符;同時,其也不構成宅基地使用權的權能內容[7]。持此觀點的學者認為,宅基地資格權沒有單列的必要,應將其歸納到宅基地使用權中。例如,《上海市松江區關于加強農村村民宅基地管理的指導意見(試行)》就采用放棄資格權的稱謂,繼續沿用宅基地使用權,并通過對宅基地使用權“賦權賦能”的方式,促進宅基地的盤活流轉[8]。

筆者認為,宅基地資格權是一種民事權利。宅基地資格權是與宅基地所有權、使用權相一體的權利。農民集體的土地所有權,實際上由每個具備農民集體經濟組織成員的身份成員共同行使,由這種成員的身份關系,產生了所謂的宅基地使用權,因成員引發的身份權、所有權以及使用權,共同構成了宅基地的資格權。所有權是完整物權,本質上是一種財產價值,而用益物權是一種對他物進行利用的權利,是物的使用價值,因而,宅基地的資格權是一種兼及財產與身份的雙重權利。目前,許多地方出臺的宅基地“三權分置”方案中,對宅基地資格權進行定義時,就將其作為一種實體權利進行規定的。比如,2018年6月出臺的《成都市郫都區農村住房及宅基地使用權流轉管理暫行辦法》第二條規定:“宅基地農戶資格權是農戶基于集體經濟組織成員身份,對農村集體所有的宅基地享有的無償占有、使用、收益的權利?！雹谶@個概念與《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)物權編中宅基地使用權的概念十分相近。浙江義烏市對實施城鄉新社區集聚建設的村民由自然資源管理部門發放《義烏市城鄉新社區集聚建設置換權益憑證》,登記的權利主體為村集體經濟組織成員參加城鄉新社區集聚建設的資格權人,其資格權益可上市交易和質押[9]?！蛾P于涉義烏市農村宅基地資格權、使用權轉讓糾紛裁判規則(試行)》的通知中規定:“宅基地資格權是基于村集體經濟組織成員身份,通過分配、繼受、共有等方式取得宅基地使用權的權利?！雹鬯痉▽嵺`中,也認可其為一種民事權利。例如,盧某等與劉某共有物分割糾紛案中,法院認為:“劉某在2008年修建房屋時才10歲,尚未成年。未成年家庭成員一般不具有形成家庭共有財產的義務能力,劉某作為農村集體經濟組織成員,只是享有宅基地資格權,而非房屋財產權。但本案要求分割房屋和門市系被拆遷房屋安置所得,涉及集體經濟組織成員的宅基地資格權收益,其中包含了對宅基地的補償,故劉某對安置的住房和門市享有一定的權利?！雹?/p>

此次紹興柯橋區競拍中有11戶“外來戶”成交,其中來自紹興越城區張岙村的村民陳順忠在越城區張岱村擁有宅基地資格權,但是因為村里宅基地非常緊張,一直沒有批下來。競拍中其以35.2萬元的價格競拍到柯橋區峽山村一宗80平方米的農村宅基地使用權。競拍后,張岱村集體經濟組織能拿到使用面積230平方米的房屋,該房屋由柯橋區峽山村幫忙統一代建,其支付建造費后就可以“拎包入住”。正如學者所言:“就改革目的而言,宅基地‘三權分置’旨在盤活‘沉睡’的閑置宅基地,使之成為提升農民財產性收入和促進鄉村振興的重要工具。不能以宅基地使用權主體的身份性就誤以為此項權利不能流轉”[10]。

(二)宅基地資格權是成員權派生出的居住保障權

根據《深化農村宅基地制度改革試點方案》提出的“保障資格權,放活使用權”的思路,宅基地資格權的制度目標定位于夯實宅基地居住保障功能。從現行法來看,宅基地資格權的內容主要體現在2019年8月修正的《土地管理法》第六十二條的規定中。因為,如果在缺乏居住保障的前提下,就將宅基地使用權轉讓出去,對于許多想在城鎮發展但尚未站穩腳跟的農戶而言,意味著其在城鎮立基之前就須流離于故土,使得宅基地使用權無法順暢流轉。解決這一難題恰是《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出“宅基地資格權”的出發點和制度優勢,即在不對已有制度作根本變革的前提下,用資格權搭建起溝通宅基地所有權與宅基地使用權的制度橋梁,以資格權承接宅基地的保障屬性,以使用權來激活宅基地的利用權能,助推宅基地使用權的適度流轉。

根據2022年6月《紹興市農村宅基地資格權人認定辦法(試行)(征求意見稿)》第二條、第三條規定⑤可知,宅基地資格權以農戶為權利主體,具有極強的成員身份性,是農村集體經濟組織成員權的體現,是由成員權衍生出來具有完全保障屬性的權利,即在堅持宅基地集體所有權基礎上,農戶作為集體經濟組織成員擁有取得宅基地的資格權以實現居住目的。當行使宅基地資格權時,農戶可以從農村集體經濟組織處取得宅基地使用權,宅基地資格權發揮著制度橋梁的作用。同時,宅基地資格權能夠保障農戶即便暫時不享有宅基地使用權,也不妨礙其分享宅基地所有權收益和將來獲取宅基地使用權的資格,可實現農戶身份與宅基地依附關系的脫離,為適度放活宅基地使用權提供深層保障,實現中共中央《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出的“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權,并支持引導依法自愿有償轉讓”的改革目標。但宅基地資格權不能保障獲得的宅基地所處的位置和地塊質量優劣,只能保障農戶獲得符合居住要求的宅基地面積。

綜上,宅基地資格權的內涵包括以下幾點內容:第一,宅基地資格權是成員權。它是集體經濟組織內部的成員基于戶籍享有的一項權利。農民是集體經濟組織的成員,但宅基地“三權分置”并未提出“宅基地農民資格權”,而是打造“宅基地農戶資格權”,體現的是農村集體組織成員(即農戶)與本集體組織之間的關系。其有助于推動農戶作為集體成員參與到宅基地所有權的實現中,使農戶更加關注宅基地所有權的具體行使,并得以分享宅基地所有權的收益。第二,公平獲得宅基地資格的權利。宅基地農戶資格權旨在實現農戶“居有其所”,避免其因宅基地法制改革流離失所。只有確保其取得權的公平,才能為實施、退出等權利的享有奠定基礎[11]。只擁有宅基地資格權而沒有宅基地使用權的農戶,與其他擁有宅基地資格權和使用權的農戶一樣,平等享有農村集體組織將宅基地使用權用于其他經濟用途所產生的收益。第三,宅基地資格權是一種具有保障性質的權利。它既確保宅基地法制改革的農戶“戶有所居”的底線,又助推宅基地所有權分離出宅基地使用權,促進宅基地使用權的適度流轉,兼顧宅基地的居住保障和財產功能。例如,通過跨縣域流轉宅基地資格權,彰顯了農村宅基地和住房的財產性價值,提高了農民收益。

(三)宅基地資格權與宅基地使用權

進入新時期以來,由于城鎮化、工業化不斷深入發展,農村勞動力大量城鎮化轉移。據中國統計年鑒出版社2021年9月出版的《中國統計年鑒(2021)》的數據表明:1978年我國的城鎮化率約為17.9%,而2021年底我國的城鎮化水平已達到64.72%,這表明改革開放40多年來有近6億多人從農村轉移到城鎮[12]。但與此同時,宅基地的面積不僅沒有減少,反而有所增加。據第三次全國農業普查的數據表明,截至2020年底,我國農村宅基地的面積達到了1.7億畝,而農村戶數僅為1.6億戶,這意味著平均一個家庭達到了1畝[13]。農村宅基地空置、浪費,部分地區出現了空心村、無人村的現象。宅基地點多、線長、面廣,成為制約鄉村振興最關鍵的用地問題。另一方面,近年來,我國加大了宅基地指標管理,符合宅基地申請條件的農民除要按照程序申請取得宅基地使用權外,還需要有相應的指標才能實際建房。這既損害部分無房、少房農民宅基地財產權,又讓《土地管理法》規定的在保障“一戶一宅”的基礎上實現“戶有所居”的規定無法落地和實現。宅基地“三權分置”政策中資格權與使用權的分置就是為解決宅基地居住保障功能與資源利用效率之間的矛盾。宅基地資格權是農戶申請分配取得宅基地使用權的前提資格及前提條件,資格權人享有宅基地的期待利益且該項財產性權益較為穩定,宅基地資格權的首要目標是堅守宅基地的居住保障功能,并非宅基地使用權本身。農戶有宅基地資格權不一定有宅基地使用權,而有宅基地使用權的不一定是集體經濟組織成員,因而不一定有宅基地資格權。但宅基地資格權的行使可助推從宅基地所有權中派生出宅基地使用權,是宅基地使用權生成的制度橋梁,并有利于“放活宅基地使用權”[14]。

1.宅基地資格權與宅基地使用權的相對分離

宅基地三權分置使宅基地使用權更加充實,并非將用益權利從宅基地使用權中分離出來,使農戶只是保留了名義上對宅基地的“資格權”。宅基地資格權意味著農戶既可對其申請取得的宅基地使用權直接行使占有和使用的權利,也可將其交由他人行使(即處分),自己獲取間接占有及收益權。如果發生轉讓等物權性處分,由受讓方取得該宅基地使用權,則農戶退出原宅基地使用法律關系。相反,如果采用出租等債權性處分方式,意味著在宅基地使用權之上為第三人創設債權性質的宅基地使用權,而農戶并不喪失用益物權性質的宅基地使用權。

第一,農戶享有宅基地資格權,并不代表其取得宅基地使用權。宅基地資格權是農戶作為本集體經濟組織成員取得宅基地使用權的條件[15],擁有宅基地資格權,并不一定就能夠實實在在地去擁有宅基地使用權。宅基地資格權的實現需要“農戶申請—集體審查—政府審批—劃定宅基地—不動產登記”等程序。如果集體經濟組織沒有宅基地可以分配,農戶只能僅享有宅基地資格權,而不能取得實際的宅基地使用權。但也不會因不享有宅基地使用權而喪失居住權利。不管是新的《土地管理法》,還是新的《中華人民共和國土地管理法實施條例》,都明確要求保障農民的宅基地所有權。根據《土地管理法》第六十二條的規定,各地的改革試點中并不拘泥于傳統的“一戶一宅”模式,而是通過多元化方式實現宅基地資格權。例如,在不能保障“一戶一宅”的地區,對已經在城鎮穩定就業并納入城鎮職工社會保障體系的村民,納入本區居民住房保障體系或提供保障性住房;對具備條件且村民有積極性的鄉、鎮、村,通過集中建設村民公寓、村民住宅小區和養老公寓、貨幣化補償、房票等多種形式實現資格權,保障農戶的居住權,實現戶有所居。一些改革試點地區通過資格權延期實現或資格權保留的方式對農民進行保障。同時,只有宅基地資格權也不會因不享有使用權而喪失收益權,仍然依法獲得集體資產股權。

第二,宅基地資格權不因宅基地使用權流轉而喪失。宅基地資格權認定后,農戶初始取得宅基地使用權,宅基地使用權則可以臨時讓渡給真正需要的成員,或讓渡給集體,由集體通過統一出租等形式流轉給其他人員,用于發展鄉村旅游及民宿產業等。在這種產權關系中,農戶不失去宅基地,保留宅基地資格權,同時通過流轉一定期限的宅基地使用權獲得經營性收入。在農戶有需要時,可以憑資格權證書向所屬集體經濟組織申請宅基地建房,保障其居住權。而使用該宅基地者都是宅基地使用權人,不必局限為原集體經濟組織的成員。

2.宅基地資格權促進宅基地使用權的流轉

農村宅基地制度改革的政策目標取向具有多元化特征,既要構建宅基地的有效使用制度,推動宅基地合理配置和節約利用;又要推動宅基地產權制度改革,賦予宅基地更加完整的用益物權,顯化宅基地的資產屬性和財產價值;還要創新宅基地流轉交易體系改革,將農村居民的“沉睡的死資產”盤成“活資本”。這三項制度改革具有內里緊密的邏輯關系,是一個有機的綜合體[16]。宅基地“三權分置”使宅基地之上形成宅基地集體所有權、宅基地資格權、農戶享有用益物權性質的宅基地使用權、第三人享有的債權性質的宅基地使用權。宅基地所有權是母權,是其他權利的權源基礎。宅基地資格權是宅基地集體所有權成員權派生出來的保障性權利,基于宅基地資格權的行使產生了宅基地使用權,且宅基地使用權可以適當流轉。這一調整看似簡單,實則是通過對不同權利以及主體的進一步分割,由不同的主體實行不同的權利并享受相應的收益。這樣就有效地促進了資源、資本的有效結合,促進了農村宅基地及其房屋的有效盤活,促進了農民財產性收入的增加。

三、宅基地資格權跨區域轉移的立法保障

改革試點是具有中國特色的變革方式。中國歷年來土地政策試點表明,試點是中國共產黨制定或執行土地政策的必要方法。試點具有實施與創制兩種功能,其中實施功能在于探索既定政策的最優執行方式,創制功能是為探索新政策。但二者并不是決然分離的,實施性試點也具有一定的探索性[17]。即試驗區的改革都有明確的目標指向,有些是要為修改完善法律規定提供依據,有些是要為創設完善制度提供借鑒。同時,政策試點要立足于馬克思主義實踐認識論,即習近平總書記所指出的“要堅持從實踐中來,到實踐中去,對實踐證明行之有效的新經驗新創造,要及時總結提煉,在政策制度層面固化下來”[18]。宅基地資格權異地轉移的探索在政策層面已經完成了農村宅基地所有權與宅基地使用權的初次分離,并將承載在宅基地使用權上的社會保障功能,以宅基地資格權的形式剝離出來,使宅基地使用權以財產權的屬性進入市場。其為法律的立、改、廢、釋提供了現實依據。但宅基地資格權跨地區轉移改革實踐畢竟是根據地方宅基地經濟發展需求,由農民局部自發的行為,這種自發行為不可避免地受地方經濟發展區域目標所限制。習近平總書記在總結改革與法治的關系時指出:“在法治下推進改革,在改革中完善法治?！盵19]在改革中完善法治,法治才更具有效性,同時也要以法治來保證改革沿著正確方向順利推進,在法治的框架內規范改革。

(一)宅基地資格權跨區域轉移立法的必要性

一方面,改革要尋求突破,擺脫一些束縛;另一方面,改革又需要法律做依據、做支撐、做保障。目前,《民法典》《土地管理法》以及《土地管理法實施條例》等均沒有對政策主張做出及時的回應,導致政策術語中的“宅基地資格權”處于無法可依的局面。與此同時,依照《中華人民共和國憲法》《土地管理法》《民法典》等現行法律規定,宅基地所有權屬于農村集體經濟組織而非村民個人。宅基地使用權的流轉應在本村集體經濟組織內部進行,不能直接流轉給本村集體經濟組織成員以外的人員。此次紹興農村宅基地資格權有償競拍活動,突破了現行法律的約束。按黨中央關于重大改革于法有據的要求和《立法法》的規定,每一項改革都要在法律框架下進行,而不能隨意而為。但也不能以沒有法律依據遲滯改革,《深化農村宅基地制度改革試點方案》提出由國務院提請全國人大常委會授權,允許試點地區在試點期間暫停適用有關法律條款。即不能簡單地以改革不符合現行法律就否定改革,要注重實現改革和法治協調推進,通過立法總結實踐經驗,鞏固改革成果。宅基地資格權跨區域轉移是由中央決策機關確定試點改革的事項和試點地區,使改革具有基本遵循,試點地區在黨中央堅強領導下大膽探索,勇于實踐,做出了多項創新性的規定,探索建立新的法治規則,為改革于法有據提供更多的實踐經驗和立法基礎。但在依法治國為國家首要治國方略的當下,立法應更加注重發揮引領和推動作用,應是先立法,再改革,堅持立法先行,使改革盡可能在法律框架下推進。特別是土地改革,牽一發而動全身,更需要注重發揮法律的引領和推動作用。

(二)宅基地資格權跨地區轉移的立法路徑

改革一方面要尋求突破,另一方面又需要立法做保障,將中央宅基地“三權分置”改革決策和成果轉化為立法,用立法的方式來推進改革進程。在我國中國特色社會主義法律體系形成后,從宏觀上看是有法可依了,但是,在一些重大改革微觀方面,還需要及時出臺一些能引領、推動和保障重大改革事項順利進行的法律法規,以此保障重大改革事項依法進行。從地方宅基地“三權分置”實踐可知,地方實踐已經發展到要求宏觀立法架構配置的程度,堅持立法與宅基地“三權分置”改革決策相結合,以靈活的立法方式積極、主動地適應改革發展穩定的需要,以減少政策與現有法律之間明顯抵牾存在的時間差,進而減輕法律適用部門不必要的尷尬,確保重大改革于法有據,使試點改革在法治的環境下順利開展。

宅基地“三權分置”改革非常復雜,中國很大,各地情況不一?！坝诜ㄓ袚?從地方層面來說,就是凡屬于本行政區域重大改革事項,在堅持法制統一的前提下,要及時出臺符合本地重大改革事項具體情況和實際需要的地方性法規[20]。

第一,轉變立法思維。改革和法律的關系不是理論問題,而是實踐問題,立法實踐一定要先行一步,應當根據法的精神和改革的基本取向,有所創新、有所突破、有所發展,走在重大改革事項的前面,不斷開拓立法空間,為引導實踐提供規范和保障。經驗不成熟,規則不穩定,不宜急于上升為法律,先制定比較原則性的規定,待條件成熟后再修改補充。確?！胺矊儆谥卮蟾母锒家诜ㄓ袚钡囊舐涞綄嵦?使法治的實效性進一步提高,積極穩妥推進改革,充分滿足經濟社會發展的要求。而立法超前,首先要轉變立法思維方式,這樣才能使立法先于重大改革,使重大改革于法有據。

第二,發揮地方立法權的優勢,彌合政策與法律之間時間差而引發的矛盾?！读⒎ǚā返谑鶙l本就是由實踐塑造的規范。我國農村土地經濟發展有很大的區域差異性與特殊性,國家在各地實行農業政策的不同也有可能導致農村經濟發展水平存在差異。面對這種不同的地方需求,地方立法應充分考慮已有的實踐做法和經驗,發揮地方立法權的針對性和靈活性,通過先行先試因地制宜地作出創制性規定,運用立法引導當地農村宅基地“三權分置”改革,為宅基地“三權分置”改革創新提供支撐和保障,彌合國家政策與法律之間因時間差而產生的“無法可依”的階段性沖突[21],也確保將來出臺的正式制度能夠有效地指引新的改革。

第三,對《立法法》第十三條進行擴張解釋以滿足宅基地“三權分置”改革過程中地方法院裁判對法律的需求。落實宅基地“三權分置”的地方規范性文件是宅基地“三權分置”國家層面法律制度構建過程中不可或缺的“源頭活水”,然而,這個儲備性立法資源卻很難走到法院裁判領域[22]。雖然金華市中級人民法院是為了配合政策的超法律性而發布《關于涉義烏市農村宅基地資格權、使用權轉讓糾紛裁判規則(試行)》的通知,但值得注意的是,《立法法》第一百一十九條明確規定,司法解釋不得創設法律,也不得與現行法律相沖突,更何況金華市中級人民法院沒有司法解釋的權力。紹興市宅基地資格權跨地區轉移的行為是政策試點,政策試點本身不同于法律,法律不能采取“摸著石頭過河”的方式生成,“摸著石頭過河”是一種“試錯”模式,按照此種模式的思路制定出來的法律只占少數,且只是立法者在立法信息不足的制度約束中所青睞的方式[23]。法院裁判必須是依法裁判,而不是政策,亦不是當地人民法院自制的“地方糧票”。對此,我們可以對《立法法》第十六條規定進行擴張解釋,“全國人大及其常委會不僅可以授權有關主體暫時‘調整’或者暫時‘停止適用’法律的部分規定,還應允許法院不適用上位法的規定,而適用試點地區創新性地方立法”[24]。

(三)宅基地資格權跨地區轉移立法保障的實施路徑

首先,落實集體組織所有權。宅基地集體所有和私人使用的特性,以及農戶住房與宅基地無法分離的天然屬性,共同造就了中國特色的宅基地“兩權分離”的權利結構,這種制度安排雖然有利于農村社會穩定,但宅基地使用權無償分配、無限期占用的制度安排,加之隱形流轉的大量存在,導致宅基地集體所有權事實上被“虛置”,宅基地“三權分置”改革就是為扭轉宅基地所有權“虛置”格局。其中宅基地“三權分置”關于完善農民閑置宅基地政策和適度放活宅基地使用權以實現“物盡其用”,皆應以落實宅基地集體所有權為基礎。因為,落實宅基地集體所有權旨在堅持集體作為宅基地所有權的主體資格,守住“土地公有制性質不改變”這一宅基地法制改革的底線。在集體所有權的前提下,使具有農村集體經濟組織成員資格的農戶取得宅基地使用權,確保農戶保持其宅基地使用權取得的身份專屬性,適度放開宅基地和農民房屋使用權就是將沒有身份限制的社會主體引入宅基地的利用關系中。這樣既保證了具有成員資格的農戶取得宅基地使用權,又賦予了取得宅基地使用權的農戶將宅基地利用和使用權轉讓給集體成員之外的主體使用。這種使用關系一般都是有償的,也實現了宅基地使用權人對宅基地使用權的收益權能,一方面增加了農民收入,另一方面實現了集體經濟組織、農戶、社會主體三方主體對宅基地權利的分享。

為保障宅基地“三權分置”中“穩定”與“放活”的平衡,構建出彈性的多維產權,應將落實宅基地集體所有權的制度設計與宅基地資格權與使用權進行有效對接,實現相關措施有效兼容[25]。第一,從權利行使主體而言,應明確宅基地所有權的實際管理主體。結合當前正在進行的農村集體土地所有權確權工作,按照“遵從歷史、尊重現實”的原則,明確產權歸屬,界定集體經濟組織成員,普遍建立農村集體經濟組織,并由各自層級內所屬成員共同建立民主管理機構。第二,從集體成員功能發揮而言,應將宅基地使用權初始配置的“農民集體同意”落到實處。在整個宅基地制度改革過程中,必須確保農戶主體地位,堅持“農民應為最大受益者”的原則,始終把維護好農民權益作為改革的出發點和落腳點。涉及農村宅基地資格權等重大事項必須實行農村集體組織成員大會或者村民代表會議等議事決策程序,落實集體成員對宅基地的參與權和管理權,使集體成員能夠對宅基地的規劃、初始配置等重要事項享有知情權,并經由農戶個體意志的整體性表達行使決策權和監督權。第三,從充實所有權權能而言,核心是明確農村集體對宅基地的收益和處分權能。以強化集體經濟組織對宅基地的處分權和收益權為基礎落實宅基地集體所有權[26]。第四,從所有權權能回歸而言,應重視宅基地使用權收回制度。嚴格堅持“一戶一宅”制度,對違法改變用途、超范圍建設和長期閑置的宅基地,應及時糾正、調整或收回。不愿退出多占宅基地的要向村集體繳納宅基地使用費。

其次,確保宅基地資格權的取得公平、公正與公開。宅基地資格權是確保農民土地財產權公平的首要條件。即一定范圍內的集體經濟組織成員,都依法享有獲得一定宅基地使用權的資格而不論該成員經濟能力的強弱以及其他能力的大小。中國農村地域遼闊、情況各異,歷次改革對宅基地的取得、保有及轉讓等政策變化多樣,用“一刀切”的辦法既不能讓老百姓滿意,也會增加農村社會穩定風險。因此,各個集體經濟組織應在國家法律框架下制定農村宅基地資格權的確定或取得方式。宅基地的資格權是以集體經濟組織的成員權為前提和依據的,因此,要嚴格界定農村宅基地資格權依據,切實保障農村集體組織成員的宅基地資格權益,任何組織和個人不能強制剝奪農戶的宅基地資格權,這是保護農民宅基地資格權的前提。在農村產權制度改革中,地方農村集體經濟組織在國家法律法規的規定下,結合當地的實際情況制定了適合本地的集體經濟組織成員權的辦法。例如,紹興市宅基地資格權跨地區轉移中,遵循依法依規、民主決策、政策銜接、唯一性原則,以人認定,將農村集體經濟組織成員分為持股成員和非持股成員兩種類型, 并對兩種成員的資格認定提出了要求,在合理認定集體經濟組織成員資格的基礎上,以戶為單位進行宅基地資格權人認定。此種認定方式,有效防止了不合理分戶家庭擠占住房剛需農戶的建房用地指標,推動了宅基地資格權的公平取得。

再次,賦予宅基地資格權權能的充分性和完整性。宅基地資格權的實現方式應當綜合考慮現實情況與農戶意愿,根據社會經濟發展的實際需要,充分落實宅基地資格權的權能,確保資格權的完整、充分。宅基地資格權的權能應包括:第一,宅基地分配請求權。無償取得宅基地是集體經濟組織成員的一項資格權,如果暫時不能有空余宅基地,農民可以保留其資格權。第二,收益權。宅基地主要是保障農民基本的居住需求,但除了居住之外,還能以多種形式獲得收益。對于沒有取得宅基地使用權的農戶,也不能因此而排斥其享有其他集體經濟的權利。第三,政府征收補償權。這是實現宅基地資格權權利價值的重要方面。在《土地管理法》中,房屋和宅基地雙向補償的方式使得資格權人的權利充分受到保障,明確了“征收宅基地和地上房屋,應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則”⑥。這表明,無論是資格權人還是次級使用權人,雙方均可以基于各自享有的不同權利而獲得相應的征收的補償。第四,退出權以及退出補償權。宅基地資格權的退出,應確保合法、自愿和有償。2020年1月1日起開始生效的《土地管理法》及2021年9月1日的《土地管理法實施條例》和2022年中央“一號文件”都提出國家鼓勵農民依法自愿有償退出宅基地。需要明確的是:一方面,國家鼓勵已進城落戶的農民退出沒有使用的宅基地。對于已進城落戶的農民,他們不再以宅基地作為自己的居住保障,如果不退出就會造成宅基地的閑置廢棄,而想申請宅基地的農民又因為用地緊張而申請不到。另一方面,國家鼓勵農民自愿退出宅基地。新《土地管理法實施條例》用了四個“禁止”來保障農民宅基地財產權益⑦。宅基地的退出是宅基地資格權的重要方面,國家應通過立法規定宅基地資格權有償退出機制,建構多元保障手段,為實現戶有所居提供保障。退出可以分為:第一,暫時退出(退出使用權保留資格權)。農民可選擇退出不低于二十年宅基地使用權,保留資格權,補償金額由農民和村集體協商確定。第二,永久退出(同時退出使用權和資格權)。農民自愿永久退出符合規定的宅基地使用權和資格權,給予一次性補償,補償參照集體建設用地基準地價標準執行。同時,建立宅基地資格權退出的反悔機制。進城務工務商農民,若在城市內創業失敗,允許基于其身份,重新從集體經濟中取得宅基地資格權, 即如果反悔,通過按市場價值退還因宅基地有償退出機制所得補償,重獲宅基地資格權,可再審請宅基地使用權的制度,作為配合鄉村振興返鄉潮的制度緩沖。

四、結語

宅基地“三權分置”是農民承包地改革的一個天然延續,是中國土地制度改革的一項重大理論與實踐創新。它維持了原有的集體所有權不變,將原有的農戶宅基地使用權分為資格權和使用權,既體現了中國農村土地屬于一定集體經濟組織成員共同所有的法治要求,又體現了一定社區集體經濟組織成員在符合條件情況下依法取得的公平性。為進一步激活廣大農村沉睡的宅基地資源,使其迸發出巨量的商業價值,我國相關立法機關應結合農村宅基地制度改革試點成果, 堅持問題導向和目標導向,將宅基地資格權這個政策語言進行法律解讀并將其導向法律規范制定和修法層面,做好農村宅基地資格權管理相關立法工作,以法治方式保障宅基地基本功能,以法治引領助推破解宅基地改革試點中的熱點難點問題。

注釋：

①參見《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》,https://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm.

②參見2018年成都市郫都區規劃和自然資源局制定的《成都市郫都區農村住房及宅基地使用權流轉管理辦法》第20條。

③參見金華市中級人民法院印發的《關于涉義烏市農村宅基地資格權、使用權轉讓糾紛裁判規則(試行)》第3條。

④參見四川省興文縣人民法院(2020)川1528民初607號民事判決書。

⑤《紹興市農村宅基地資格權人認定辦法(試行)(征求意見稿)》第二條規定:“本辦法所稱農村宅基地資格權人,是指由一位以上(含本數,下同)農村集體經濟組織成員組成的且可依法取得農村宅基地的戶?！钡谌龡l規定:“農村宅基地資格權人認定按照 ‘以人認定,按戶歸集’的方法,即先確認農村集體經濟組織成員身份,再進行宅基地資格權人認定?！?/p>

⑥《中華人民共和國土地管理法》第47條規定:“擬征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內,持不動產權屬證明材料辦理補償登記?？h級以上地方人民政府應當組織有關部門測算并落實有關費用,保證足額到位,與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償、安置等簽訂協議;個別確實難以達成協議的,應當在申請征收土地時如實說明。相關前期工作完成后,縣級以上地方人民政府方可申請征收土地?！钡?8條規定:“征收土地應當給予公平、合理的補償,保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障?！?/p>

⑦一是禁止違背農村村民意愿強制流轉宅基地;二是禁止違法收回農村村民依法取得的宅基地;三是禁止以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件;四是禁止強迫農村村民搬遷退出宅基地。