新時代“楓橋經驗”在地化視域下多元糾紛化解機制的生成與應用
——基于陜北Z鎮的案例探究

馬 成 鄭宗耀 高宏煒

一、引言

多元矛盾糾紛化解機制既是社會良性運行的穩定器,也是社會治理體系的重要組成部分?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《深化人民法院一站式多元解紛機制建設推動矛盾糾紛源頭化解的實施意見》等文件中明確指出,為推進調解、仲裁、行政裁決、行政復議、司法調解、訴訟的有效銜接,應構建新型矛盾糾紛化解機制。(1)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,2014年10月28日,載中國政府網,https://www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm。2023年8月26日訪問。(2)《深化人民法院一站式多元解紛機制建設推動矛盾糾紛源頭化解的實施意見》,2021年9月28日,載最高人民法院網,https://www.court.gov.cn/fabu/xiangqing/324741.html。2023年8月29日訪問。中央政法工作會議(2021年1月10日)進一步提出,深入開展矛盾糾紛排查機制,將社會矛盾化解在基層。黨的二十大首次將新時代“楓橋經驗”寫入黨的大會報告,為正確處理人民群眾內部矛盾,進一步構建多元化的矛盾糾紛處理機制指明了航向。(3)《中國共產黨第二十次全國代表大會的報告》,2022年10月16日,載中國政府網,https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm。2023年8月29日訪問。2023年11月,習近平總書記在北京接見了全國“楓橋式工作法”入選單位代表,并勉勵他們將新時代“楓橋經驗”堅持好,發展好。此外,天津、山東、云南等省市也出臺了構建及試行多元糾紛化解機制的規范性文件,為建立健全多元矛盾糾紛化解機制提供了有益補充。

發源于浙江諸暨的“楓橋經驗”本著“小事不出村,大事不出鎮,矛盾不上交”的治理思路,依靠村規民約、社會章程,極大地發揮了基層干部調解、群眾調解在矛盾糾紛化解中的作用,維護了社會治安的穩定。(4)參見汪世榮:《“楓橋經驗”視野下基層社會治理制度供給研究》,《中國法學》2018年第6期。諸暨市還頒布矛盾化解標準,明確矛盾糾紛排查與化解責任,推動綜治辦、公、檢、法、司聯動,共同參與到矛盾糾紛化解的過程中。(5)參見褚宸舸:《基層社會治理的標準化研究——以“楓橋經驗為例”》,《法學雜志》2019年第1期。同時,多元糾紛化解機制也是協商治理的重要組成部分,諸暨市進一步綜合運用民主協商等源頭治理方式,實現矛盾的自我消解,進一步提升了基層社會治理的水平。(6)參見馬成,薛永毅:《“協商治理”:諸暨市城鄉治理的實踐與經驗》,《民間法》第22卷,第356—371頁。近年來,部分地區已經關注到將“楓橋經驗”中的多元糾紛化解機制與本土特色調解機制相結合,如四川成都的“壩壩會”、山東膠東地區的“拉呱夜談”等都引入了多元矛盾化解機制。但是,具有地方特色的多元矛盾糾紛化解機制的構建與經驗總結依然處于起步階段。

商貿集鎮人口密集,經濟活躍,居民以經商為主,因此不可避免地產生較多矛盾糾紛。矛盾糾紛的化解對于商貿集鎮經濟社會的良性運行,社會治安穩定尤為重要,但是,目前鮮有學者對商貿集鎮的矛盾糾紛化解機制的構建與運行進行研究。出于以上幾點,本文從社會治理法學、法律地理學的視角出發,選取陜北Z鎮作為研究樣本,總結Z鎮在實現新時代“楓橋經驗”在地化,構建新型多元糾紛化解機制過程中的經驗,并在此基礎上分析其背后蘊藏的治理學邏輯。

二、研究回顧

多元糾紛化解的實踐自古有之。德主刑輔、以和為貴的思想是中華法系的重要內容,(7)參見劉曉林:《中華法系新詮》,《法制與社會發展》2022年第5期。也是多元矛盾糾紛化解機制的主要源頭之一。沈國明(2022)從揚棄“息訴”的角度出發,肯定了中華傳統法治文明中的“息訴”對于緩解社會矛盾的積極意義,并指明通過調解的手段,協調當事人之間的利益沖突,有利于減輕法院的辦案壓力。(8)參見沈國明:《中華法系文化要素的發掘與發展》,《東方法學》2022年第1期。郝鐵川(2022)指出,當今我國的刑事和解、民事和解,行政和解是對中國傳統法治文明調解規定的傳承與創造性轉化。(9)參加郝鐵川:《中華法系的創造性轉化》,《東方法學》2022年第1期。但是,現有的研究成果并沒有回答在實踐層面如何將傳統法治文化的調解與當今社會實際相結合,進而構建新型多元糾紛化解機制的路徑問題,僅僅是從理論出發,證明了構建以傳統法治文化與現代法治文明相融合的多元矛盾糾紛化解機制的可行性。

面對以上問題,部分學者以“楓橋經驗”為切入點,探索在“楓橋經驗”形成與發展時期多元矛盾糾紛化解機制的構建與應用。李霞(2019)指出,政法、綜治、維穩、司法行政、人民等力量的共同參與是從單一模式調解向多元調解變革的必由之路,也是“楓橋式”調解的典型做法。(10)參見李霞:《新時代“楓橋經驗”的新實踐:充分發揮法治在基層社會治理中的作用》,《法學雜志》2019年第1期。王斌通(2018)以矛盾糾紛化解中的“新鄉賢”參與為視角,認為“新鄉賢”作為多元矛盾化解機制中的社會力量,其在處理群體性事件和宗族爭端中更易得到信任,最終促成矛盾的調解。(11)參見王斌通:《新時代“楓橋經驗”與基層善治創新——以新鄉賢參與為視角》,《國家行政學院學報》2018年第4期。趙秋雁、賈琛(2022)則從創新發展“楓橋經驗”的角度提出,綜合應用和解、調解、仲裁、復議、訴訟等方式,堅持“多元化解”的理念,實現訴訟與非訴訟爭端解決機制的銜接。(12)參見趙秋雁、賈琛:《新時代“楓橋經驗”的法治價值及其創新發展路徑研究》,《北京師范大學學報(社會科學版)》2022年第3期。

此外,也有學者通過實地調研的方式,總結某一地區的多元矛盾糾紛化解機制的經驗。如陳強、郝金英(2019)以北京市房山區建立的“五調對接”機制為接入點,對其運行過程中的經驗進行了總結。(13)參見陳強、郝金英:《房山“五調對接”打造北京版“楓橋經驗”》,《北京日報》2019年12月7日,第1版。王勇(2012)對甘南藏區的傳統糾紛化解方式進行了研究,指出以部落首領為主導的矛盾糾紛化解與以地方政府主導的糾紛解決機制并行是藏區常見的現象。(14)參見王勇:《草場權屬、邊界互動與糾紛解決》,《法律與社會科學》第10卷,第169—206頁。這種獨特的矛盾糾紛解決體制在化解甘南藏族自治州草場糾紛中取得了顯著的成果。(15)參見銀燕:《甘南藏族自治州用群眾方法化解草場糾紛:尼江兩村“結”解了》,《人民日報》2014年10月23日,第11版。公共管理、社會學領域內的學者也對多元糾紛化解機制進行了較為深入的研究,有將矛盾糾紛化解機制納入社區共同體或社會共同體,并對其進行整體性研究,闡明多元矛盾糾紛化解機制的運行極度依靠社區中其他要素的力量。(16)參見李慧鳳、孫莎莎:《從動員參與到合作治理:社會治理共同體的實現路徑》,《治理研究》2022年第1期。也有對具體的矛盾糾紛化解機制進行細化研究,沿著“個案—經驗”的研究道路,總結提煉各地多元矛盾糾紛化解方式的精華。(17)參見何得桂、趙倩:《多維互動治理:城鎮化進程中基層中基層社會治理創新行為研究》,《學術志》2023年2期。此外,多元糾紛化解機制往往與“精細化治理”“微治理”相聯系,(18)參見仲偉軍、陶青青:《壓力下的權威拓展:基層政府如何塑造非正式治理資源——基于浙江省W鎮“仲歸儂”的案例分析》,《公共管理學報》2018年第2期。以尋求更高效的居民矛盾糾紛化解指導。

然而,當前鮮有研究將多元矛盾糾紛化解機制放置于一個特定的地理單元進行系統化分析。矛盾糾紛的產生、發展以及所采取的化解方式,與當地的地理環境、歷史狀況、經濟發展水平等因素高度相關。因此,在社會治理法學的研究中,應更加重視“本土法治”中民間智慧的挖掘,并結合當地古今發展狀況,探索出一條具有當地特色的糾紛化解道路。

三、地理、歷史與經濟:Z鎮多元糾紛處理機制形成的基礎

(一)地理要素

任何制度的產生與發展與其所處的地理環境息息相關。地理環境為制度的產生與發展提供了“空間”,此“空間”不僅孕育了獨具特色的地方性制度,更為其壯大提供了庇護。Z鎮位于陜西省北部,榆林市榆陽區最南端,總面積59.87平方千米。Z鎮境內多山地丘陵,在地質年代無定河的沖刷下,形成了一條西北—東南走向的狹長河谷。Z鎮的核心區域就坐落在河谷的最寬處。

無定河沿岸的Z鎮不僅孕育出了發達的農業,更是憑借獨特的地形,成為了軍事重鎮和著名的商貿產品集散地。在現代交通普及之前,Z鎮不僅扼守著關中地區進入榆林的唯一通道,而且也是晉北、陜北、內蒙古、寧夏之間商貿活動的重要中轉站?？梢哉f,自然地理環境是Z鎮成為名震一方的商貿集鎮的基礎,也是Z鎮獨具特色的多元矛盾糾紛機制形成的重要推動力。

(二)歷史要素

Z鎮古名為背干川、殷山都。(19)劉述心:《鎮川志》,陜西人民教育出版社1999年版,第50頁。秦代時屬于上郡,此時已為秦防御北方游牧民族入侵的重要軍事堡壘。此后,西魏、隋、唐分屬撫寧區(安政郡)、銀州、隋州。北宋時在無定河旁的滴水崖上始建羅兀城,作為與西夏屯兵對峙的堡壘,后又在無定河對岸修筑碎金鎮,屬綏德州。明初為抵御蒙古入侵,延綏巡撫張珩建造鎮川堡,鎮川意為鎮守川道之意。清代后,Z鎮的軍事堡壘地位逐漸降低,取而代之的是商賈云集的商貿重鎮。到清末民初,Z鎮一躍成為晉陜通往甘肅、寧夏、內蒙古的交通要地,同時也成為陜北地區重要的商品集散地和皮毛交易市場。在陜甘寧邊區時期,Z鎮作為邊區與國統區商品貿易市場,商貿活動得到進一步繁榮。(20)參見王年年:《鎮川方言成語研究》,碩士學位論文,陜西師范大學,2017年。

歷史上的Z鎮曾兩次設縣,并作為榆林地區的政治中心。其中,第二次設縣是在1946年,陜甘寧邊區將榆林、米脂、橫山析置設縣,進一步加強了Z鎮作為陜北地區商貿中心的地位。從北宋設立與西夏、北方游牧民族進行商品交易的“榷場”算起,Z鎮作為商貿重鎮已有900余年。(21)參見高揚:《重塑千年古鎮 再現“鎮川榮耀”》,《榆林日報》2020年5月21日,第5版。高度發達的商貿活動必將伴隨著因商貿而起的矛盾糾紛,在歷史發展的過程中,Z鎮形成了獨特的矛盾糾紛化解機制。當矛盾糾紛產生時,Z鎮人民便會前往古鎮中心的“議事堂”,在家族長老、鄉紳、地方官員的共同參與下,矛盾雙方“坐下來,喝喝茶,談一談”,找出矛盾產生的癥結,共同尋求解決方案。

(三)經濟因素

隨著改革開放后電子商務的興起,Z鎮作為商貿集散地的地位逐漸減弱,Z鎮經濟元氣大傷,多年來積攢的社會矛盾在短時間內爆發,對社會治安、平安鄉鎮的建設造成了巨大挑戰。表現在:(1)20世紀90年代至本世紀10年代間,居民信訪數量呈現激增趨勢;(2)居民矛盾糾紛的激烈程度和糾紛日漸廣泛,對矛盾糾紛化解造成了嚴峻的挑戰;(3)公共管理機關人力資源不足的現象逐漸明顯,面對日益增多的各類矛盾糾紛,顯得杯水車薪。

為此,Z鎮黨委鎮政府在堅決落實榆陽區“五級五長”“網格化治理”的基礎上,詳細分析了商業集鎮矛盾糾紛產生的源頭、類型特征,并找準經濟發展這一降低矛盾發生率的關鍵點,以現代物流業、旅游業為切入點,大力發展經濟,帶動就業,減少矛盾糾紛的產生。在此背景下,Z鎮在深入貫徹新時代“楓橋經驗”,逐步構建系統化的矛盾糾紛化解機制,初步實現了矛盾糾紛的自我化解與“不上交”。

四、新時代“楓橋經驗”的在地化:Z鎮多元糾紛化解機制的運行

基層政府是國家與社會的重要鏈接點,也是“條”“塊”的匯總點。(22)參見周雪光:《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》,《社會學研究》2008年第6期?！皸鳂蚪涷灐弊哉Q生之初就體現出國家干預與社會自給的平衡,黨領導下整合各類治理資源化解矛盾糾紛是“楓橋經驗”不變的主線。(23)參見彭小龍:《“楓橋經驗”與當代中國糾紛解決機制的變遷》,《中國法學》2023年第6期。從本質上而言,Z鎮的多樣糾紛化解機制屬于行政機關主導的糾紛化解機制。在新時代“楓橋經驗”的指引下,Z鎮通過廣泛的調查研究,結合本地民風民俗和傳統調解規范,創新打造了一系列糾紛化解方法。

(一)打造“雙六模式”,確保矛盾糾紛的高效化解

“雙六模式”是新時代“楓橋經驗”中情感治理理念與Z鎮鎮情實際相結合的具體體現,其本質是發揮基層干部熟悉鄉村社會的優勢,在治理學的指導下,對矛盾糾紛實行“技術化”治理。同時,在特定的場域下,體現出國家公權力溫情的一面。具體而言,“雙六模式”是指六個矛盾糾紛解決步驟,六種矛盾糾紛解決方法。六個矛盾糾紛解決步驟可以歸納為“聽、穩、問、分析、建議、對策”。其中,“聽”主要是領導干部、人民調解員在化解矛盾糾紛的過程中,摒棄先入為主和厭煩的心理,當好反映人的“忠實聽眾”?！胺€”主要是通過如“一杯水”“一把椅子”等親切行為,使得反映人感受到,來自政府機關的關心,穩定反映人的情緒,避免越級信訪的發生?！皢枴敝饕峭ㄟ^矛盾糾紛化解主體向反映人仔細詢問問題發生的時間、地點、人物、內容4個要素,把握矛盾發生的焦點問題。在詢問問題過程中,矛盾糾紛化解主體使用商量、建議的口氣,仔細向反映人說明其所反映問題的合理性?！胺治觥泵芗m紛發生的前因后果、糾紛跨越的時間、牽扯的主體及影響面,并進一步思考采取什么樣調解方式、問題可以解決到什么樣的程度、達到什么樣的效果?！敖ㄗh”是以商量的口氣,對矛盾糾紛的雙方(或多方)提出解決問題的建議,對于調解無法解決事件,勸導其通過司法方式解決?！胺桨浮笔墙Y合反映人的意見,綜合形成對矛盾糾紛的解決方案。此解決方案需要符合法律、道德的要求,并促使反映人發自內心的真正認可此解決方案。

為配合矛盾糾紛化解的“六步驟”,Z鎮推行了涼冷處理法、情理處理法、舉例處理法、扶正處理法、間接處理法、強硬處理法六種方法,對不同矛盾糾紛進行分類指導。其中,涼冷處理法主要是針對性格急躁、容易沖動、反映問題方式激進的反映人。對待有以上特征的反映人需要通過談話、安撫等方法,緩和反映人的情緒,并給予其一定的冷靜時間。情理處理法主要應用于家庭成員內部、鄰里之間所爆發的矛盾糾紛。在此類矛盾的調解過程中需要引導反映人與被反映人進行換位思考,并動之以情理,實現雙方的相互諒解。舉例處理法主要應用于反映人之間相互慪氣,導致調解陷入困境的矛盾糾紛。矛盾糾紛化解主體通過列舉典型事例,講明道理,分析慪氣的弊端,鼓勵矛盾雙方以積極的態度,解決矛盾糾紛。扶正處理法通過矛盾糾紛化解主體全面調查,對有理有據的問題反映人進行支持,對于提供虛假證據、強詞奪理的問題反映人進行批評,以此維持多元矛盾糾紛化解機制的正常運行,抵制不良風氣。間接處理法是“雙六模式”六種方法中最能體現矛盾糾紛化解主體多元性的方法。部分反映人出于對政府的不信任,導致調解工作無法順利進行,通過邀請反映人親朋好友、退休領導干部或有威望的人士參與矛盾糾紛化解工作,以打消反映人的顧慮。第六種方法是強硬處理法,這種方法主要針對無理取鬧、胡攪蠻纏來威脅政府,企圖獲得不正當利益的行為。面對這樣的反映人,政府首先向其講明相關的法律法規,在其仍不收手后采取強硬措施,以進行制止。

新時代“楓橋經驗”既強調法律規范和國家權威的作用,也重視建構法治與自治相互協作的雙重治理規范。(24)參見劉鈺:《中國政法體制下“楓橋經驗”的演進歷程與新時代發展》,《毛澤東鄧小平思想研究》2022年第8期。在“雙六模式”的加持下,Z鎮成功調處了以“退役軍人安置事件”為代表的若干疑難問題,并于2022年實現了全鎮“零上訪”?！半p六模式”在運行的過程中,成功調動了政府部門、人民調解員、派出法庭、居民多方主體的參與積極性。在政府的引導下,將所有利害關系人聚集到一起,共同討論相關問題的解決,為形成“協力治理”而努力。(25)參見陳金貴:《治理之理論與發展》,《公共治理》第1卷第1期。另一方面,“雙六模式”的成功不僅因為它是新時代“楓橋經驗”與Z鎮鎮情實際的結合,更在于其與時俱進,有效應對了各類矛盾糾紛,維護了社會治安。

(二)通過“655模式”,構建矛盾糾紛溯源、調解、回訪一體化機制

“655模式”是Z鎮首創的社會治理模式,旨在通過綜合治理的方式,實現矛盾溯源、調解、回訪的閉環。具體分為“六大行動”“五個堅持”“五治融合”,其與“雙六模式”同為新時代“楓橋經驗”在地化的重要成果,也是Z鎮矛盾糾紛化解機制的重要支柱。

1.“六大行動”的應用與成效?！傲笮袆印笔且浴跋到y集成”方法充分調配治理資源,動員多元主體參與社會治理的具體方法。(26)參見馬成、鄭宗耀:《新時代“楓橋經驗”創新發展的榆陽模式》,《中國社區報》2023年11月3日第2版。為有效化解矛盾糾紛,由Z鎮領導干部帶頭,持續深化入戶走訪工作,排查矛盾糾紛。通過宣講工作調動黨員、群眾參與矛盾糾紛化解的積極性,鼓勵黨員、群眾將身邊的矛盾糾紛上報給村委會、有關負責干部或人民調解員,力爭將矛盾糾紛化解在源頭階段。

民間調解屬于基層群眾自治的范疇,又是最低一級政府(鄉鎮)建立“政府—居民”矛盾糾紛化解機制的關鍵一環。由于“基層精準治理不可能定律”的存在,通過引領社會力量參與糾紛化解顯得極其重要。(27)參見賀雪峰:《監督下鄉——中國鄉村治理現代化研究》,2021年7月第1版,第194—196頁。在“六大行動”中,Z鎮政府、人民法庭通過普法宣傳,引導社會自組織參與、與商會合作等方式,仔細排查商戶之間的矛盾糾紛。對于易于解決的問題,就地發動群眾,通過民間調解的方式解決。這種做法不僅實現了“小事化了”,節約了矛盾糾紛調解資源,也有效減少了法官的工作量,使得司法力量可以集中于辦理復雜矛盾糾紛。

“唯有在實際社區生活中親身體會到的,才是活的文化?！?28)參見吳文藻:《論社會學的中國化》,商務印書館2010年版,第442頁。Z鎮將鎮文化廣場作為宣傳鄰里和諧、有序競爭、誠信友愛、互幫互助優良傳統的前沿陣地;著力建設法治文化廣場,以文化長廊的形式向人民群眾宣傳基本法律知識;逐步培育以“重商重信、遵紀守法、和睦相處”為主要特征的社區文化,為將矛盾糾紛源頭化解奠定了重要基礎。

2.“五個堅持”打造平安鄉鎮。多元矛盾糾紛機制運行的目的是盡可能地消除社會不安定因素,為人民群眾創造安全、穩定的生活環境?！拔鍌€堅持”的首要環節是“堅持黨建引領,強化組織保障”,打造一支高素質的黨政干部,發揮黨員在基層治理中的戰斗堡壘作用。在基層社會治理中,黨建引領是一種自上而下的國家力量,而居民自治是一種社會生態,二者并不矛盾。(29)參見劉亞秋:《基層社會治理何以有效——一項對社區在地文化的社會學分析》,《社會科學輯刊》2023年第1期。Z鎮目前已經構建起“鎮—村—村民小組”一體化的黨建引領機制,將黨的組織建設貫穿于工作的全過程。同時,通過各種形式的宣講會、培訓會進一步加強黨員干部服務群眾的意識,鼓勵黨員特別是有豐富基層工作經驗的退休老黨員參與居民矛盾糾紛化解工作,進一步完善多元矛盾糾紛化解機制。

“堅持需求導向,多舉措服務群眾”是Z鎮多元矛盾糾紛化解機制構建與運行的重要基礎?！按笞咴L”與“大下訪”由于開展范圍廣,任務壓力大,在排查矛盾糾紛時只能發現個人與村組、鄰里之間、商戶之間較為明顯的矛盾糾紛。而對于發生在家族成員、家庭成員之間較為隱蔽的矛盾糾紛,更多地還需依靠群眾自身向鎮政府、人民法庭、村委或村組進行反映。在對人民調解員的訪談中,人民調解員明確表示其所經手的絕大部分矛盾糾紛調解都是當事人或利害關系人自己主動向人民調解組織尋求幫助。這一方面反映了人民群眾對調解組織信任感的增強,另一方面則反映出鎮政府、人民法庭、社會組織矛盾糾紛源頭治理的不足,不能有效發現隱藏較深的矛盾。因此,應在鼓勵干部下沉到鄉村、社區聆聽群眾意愿的同時,發現潛在或較為隱蔽的矛盾糾紛,盡可能地從源頭化解矛盾糾紛。

“堅持系統思維,推進綜合治理”“堅持服務大局,促進全面發展”,是Z鎮多元矛盾糾紛化解機制的重要保障。多元矛盾糾紛化解機制在運行的過程中,會面臨新情況、新問題,及時將相關信息反饋給政府、人民法庭、調解組織,助力平安鄉鎮的建設。Z鎮黨政干部通過多輪研判,最終將近年來矛盾糾紛增多的原因歸咎于商貿集鎮和交通樞紐地位的減弱,導致經濟發展陷入停滯。近年來,Z鎮從經濟入手,推動產業經濟的轉型,并帶動旅游、文化等其他領域的建設,實現全面發展,從根源上降低矛盾糾紛的發生率。為此,Z鎮投資2000萬元,完成了違章建筑拆除、環西路建設、商旅文化園建設、南大街破損路面修整等一系列工程,為全面發展提供了保障。

3.深入推進“五治融合”,將矛盾糾紛化解在最基層。喻少如等認為,“五治融合”包含了以多元共治格局為依托、以滿足基層群眾為核心、以促進鄉村善治為目標、以現代化的治理方式為載體的意蘊。(30)參見喻少如、黃衛東:《公共法律服務融入鄉村治理的邏輯轉換及其實踐進路》,《西北民族大學學報(社會科學版)》2022年第6期。多元矛盾糾紛解決機制的構建與運行與“五治融合”息息相關,在“五治融合”的組成部分上,“法治”“德治”“政治”“智治”“自治”都可以直接作用于矛盾糾紛化解。

自2022年以來,Z鎮積極響應區委號召,將“三治融合”升級為“五治融合”,改“653”模式為“655模式”,并迅速完成了配套設施的建設。同時,Z鎮對矛盾糾紛進行分類,將其歸納為積壓矛盾、新產生矛盾和“假矛盾”。其中,積壓矛盾是多年未能發現或者是未能有效調解的矛盾。對待此類矛盾,五治融合中“法治”“德治”“政治”“自治”共同參與。例如,在處理一起因宅基地使用導致的長達15年的鄰里矛盾中,Z鎮政府協調其所在村的村民委員會、當地較為有威望的老人、司法所工作人員、領導干部、人民調解員共同參與調解,向矛盾雙方說明相應的法律法規,詳細了解事件發生的經過,并在實地調查,聽取各方意見的基礎上,向矛盾雙方宣傳鄰里和睦的觀念,尋求雙方都可以接受的處理方案,最終解決了這起陳年矛盾。

發展新時代“楓橋經驗”要求在糾紛化解的過程中,采取靈活多樣的方式,根據糾紛種類,選擇適合的方式。對于新產生的矛盾,Z鎮政府主要采取了“德治”為主,“法治”為輔的解決方案。新產生的矛盾在被發現后一般處于矛盾的初期階段,常常沒有錯綜復雜的情感、利益關系。對待這類矛盾,不必拘泥于刻板的矛盾糾紛化解流程,而是要融入地方風俗,創新化解形式。茶館、辦公室、居民家中都可以作為矛盾糾紛化解的場所。重點借助鄉村能人、老黨員、老戰士、新鄉賢等具有一定威望的居民,對矛盾雙方分別談話,鼓勵矛盾雙方遵守傳統美德,共同為化解矛盾糾紛而努力。

“假矛盾”是借虛構或夸大矛盾爭議,無理取鬧,企圖獲取非法利益的現象。對待此類問題,Z鎮采取以“法治”為主,其他治理措施為輔的化解形式。具體方法為:首先向其進行法律宣傳并進行勸導,使其清楚自身行為的性質以及所帶來的后果;對于經法律教育并詳細說明行為后果仍然繼續無理取鬧,威脅村委會、鎮政府、人民法庭、調解員等代表公權力機關或個人的居民,將依法扭送公安機關處理。

(三)Z鎮多元矛盾糾紛化解機制運行的配套措施

為順利保障“雙六模式”“655工作法”順利實施,Z鎮建立了一系列保障配套措施。其中,較有代表性的配套措施是“模塊化治理”和“議事堂”。

Z鎮的“模塊化治理”是以新時代“楓橋經驗”中網格化治理和榆林市“五級五長”制度為基礎,結合Z鎮鎮情構建的新型治理方式。其實,“模塊化治理”最早起源于浙江衢州,其通過黨建引領、資源下沉、扁平化治理的方式分為大黨建、大治理、大經濟、大執法、大社區五大模塊。但是,Z鎮的“模塊化治理”與浙江衢州的實踐有所不同,Z鎮將其分為了組織模塊、自治模塊、平安模塊、調解模塊、服務模塊和激勵模塊。相比而言,Z鎮構建的“六大模塊”應用性與實踐性更強,更加貼近人民群眾,成為多元矛盾糾紛化解機制運行的重要保障。

在調研過程中,當地領導干部、商戶、村民提到一句當地諺語:“評理就去萬善橋,全村快樂沒煩惱?！睘橹Χ嘣芑鈾C制的運行,Z鎮創新打造了“萬善橋評理堂”,內設信訪登記室、談話室、德育室、聯席會議室等機構。評理堂的工作人員由“兩代表一委員”、鎮紀委、公安、土地、司法等部門,以及群眾代表和人民調解員兼職擔任。當群眾遇到矛盾糾紛時,可以自主選擇“評理堂”工作人員主持調解。群眾選擇的“評理堂”工作人員也可以根據矛盾糾紛的類型,邀請其相關領域的其他工作人員共同參與調解。如今,“評理堂”不僅僅是在固定場所進行矛盾糾紛化解,工作人員還經常走向田間地頭,了解爭議發生原因,和居民一起通過協商的方式解決矛盾;并在全鎮19行政村打造村民“說事堂”,實現“干部議事、集體說事、定期說事、為民和事、民主監事”,將矛盾糾紛化解在社會最基層,助力榆陽區社會治理現代化。

五、矛盾糾紛化解何以成功:Z鎮成功的邏輯

在當代中國的社會治理實踐中,黨建引領、網格化治理、立足地方實際三個要素缺一不可。Z鎮多元矛盾糾紛機制取得成功的原因就在于在借鑒新時代“楓橋經驗”的基礎上,通過“強黨建”、創新矛盾糾紛化解方式、傳承傳統糾紛化解特色,實現了對新時代“楓橋經驗”在地化改造,切合了當地居民矛盾糾紛化解的實際需要。

(一)實現新時代“楓橋經驗”在地化,創新糾紛化解方式

進入新世紀以來,農村空心化、農民原子化、鄉鎮人口流失現象日益嚴重,傳統的農村大家族模式的矛盾糾紛化解方式效果進一步衰弱。為應對當前鄉村治理狀況的變化,代表國家公權力的地方政府采取更積極的方式,參與到鄉鎮的矛盾糾紛化解工作中。(31)參見張林江:《從“送法下鄉”到“法治鄉村”——中國鄉村法治建設的社會學考察》,《政治與法律》2023年第2期。新時代“楓橋經驗”在地化的邏輯機理在于將“楓橋式工作法”與當地實踐融合,實現從“外來性治理理念”到“內生性治理理念”的轉變,更好地指導當地的社會治理?！皸鳂蚪涷灐毙纬膳c發展經歷了“頂層倡導—基層創新—中層承接—理論提煉—全國推廣”五個關鍵環節,使“楓橋經驗”由地方性經驗提升為全國性經驗。(32)參見劉磊:《通過典型推動基層治理模式變遷——“楓橋經驗”研究視角轉換》,《法學家》2019年第5期?！半p六模式”在推行的過程中,實現了行政調解、人民調解的整合,結合Z鎮特有的民風民俗,批判繼承以“議事堂”為代表的傳統調解方式,并汲取了新時代“楓橋經驗”中多元矛盾糾紛化解實踐的精華,將其融入到以新時代“楓橋經驗”為代表的當代矛盾糾紛化解的全過程,實現了“楓橋經驗”在Z鎮的二次內化。

依托“雙六模式”與“655”工作法吸納當地群眾、新鄉賢、行業組織參與矛盾糾紛化解。從學理上而言,政府、社會、居民共同參與的矛盾糾紛化解機制的構建與運行是Z鎮乃至榆陽區服務型政府建設的表現,并適應了“強國家—強社會—強治理”社會治理格局建設的需要,不僅為黨建引領社會治理賦能增效,而且進一步促成了全國性治理經驗的本地化。(33)參見強世功:《“法治中國”的道路選擇——從法律帝國到多元主義法治共和國》,《文化縱橫》2014年第4期。面對Z鎮商業集鎮地位的衰退、人口流失加劇、居民之間矛盾糾紛增多的現象,Z鎮主動尋求變革,對“網格化治理”和“五級五長”進行創新,構筑了“村組—村—鎮”三級矛盾糾紛化解機制,對不同類型的矛盾糾紛進行了分流,在保證矛盾糾紛高效率化解的同時,減少了工作人員的壓力。在矛盾糾紛處理的過程中,Z鎮并不拘泥于《矛盾糾紛化解工作方法》,而是以降低群眾矛盾糾紛化解成本為目的,將居民家中、田間地頭、村民委員會、平安工作室等全部作為處理矛盾糾紛的地點,實現了群眾可以在“自家門前”解決矛盾糾紛。依靠一批政治覺悟高、業務能力強的矛盾糾紛調解工作隊伍,充分發揮“德治”的教化作用、“法治”的規范作用、“自治”的民主作用、“政治”的引領作用,“智治”的支撐作用,并以情感治理的方式,確保了矛盾糾紛的有效化解。

(二)充分發揮黨組織對治理資源的整合作用,變“條塊分割”為“條塊結合”

在建設共商共享共治的社會治理體系過程中,黨建引領已經成為推動多方主體協同共治和提升社會整體治理能力的重要制度安排。(34)參見蔣建森、邵安:《新時代“楓橋經驗”:從治理方案走向治理范式》,《浙江警察學院學報》2023年第5期。Z鎮多元矛盾糾紛化解機制的構建與運行離不開“強黨建”的支撐。在“強黨建”的作用下,Z鎮實現了對基層社會治理中“條”“塊”的整合,將矛盾糾紛化解工作統一在鎮黨委、鎮政府的領導下,有效整合了矛盾糾紛調解資源,提高了調解效率。以一種柔性的方式,解決了國家與社會之間秩序與活力將兼容的問題,(35)參見李朔嚴:《政黨統合的力量:黨、政治資本與草根NGO的發展——基于Z省H市的多案例比較研究》,《社會》2018年第1期。調動了多方組織參與矛盾糾紛的積極性。

Z鎮的矛盾糾紛化解隊伍中,除了專任的人民調解員外,其他成員都有行政、公安、司法、村委會等機構的工作人員兼職擔任,其中還有一定數量的退休干部、新鄉賢和有一定威望的老人。Z鎮通過強黨建的方式,將這些來自各行各業的工作人員進行有效整合,凝聚成強大的合力,為多元糾紛化解提質增效。

同時,Z鎮創造性地將黨建融入了“網格化治理”中。依托“五級五長”制度,建立全科網格體系,將黨建融入到“網格化治理”的全過程。Z鎮是重視黨員中心戶的建設,將黨建深入全科網格的最末梢。通過民主生活會、常態化的政策宣講,提升黨員中心戶為人民群眾服務的能力。當遇到矛盾糾紛時,黨員中心戶會第一時間前往矛盾糾紛發生的地點、家庭了解情況,對簡單矛盾糾紛進行調解,并將矛盾情況上報給上級網格。若發生復雜矛盾糾紛,黨員中心戶還需作為配合鎮、村、村組矛盾糾紛化解工作人員進行矛盾糾紛化解。

(三)傳承地方矛盾糾紛化解特色,發揮傳統習俗的積極作用

新時代“楓橋經驗”不是一套死板的公式,將“楓橋經驗”融合Z鎮傳統的矛盾糾紛化解方式,可以有效緩解新時代“楓橋經驗”在Z鎮實行過程中的“水土不服”。以傳統習俗為媒介,推動新時代“楓橋經驗”進一步深入糾紛化解,是Z鎮的一大特色。近年來,Z鎮重點傳承“議事堂”這一傳統矛盾糾紛解決方式,以展板的形式講述“議事堂”的起源、文化及典型案例,鼓勵居民通過協商議事的方式解決矛盾糾紛。同時,Z鎮著力提升村規民約及行會協議的質量與水平,并發揮好村規民約和行會協議在矛盾糾紛化解工作中的作用。由鎮主要黨、政干部牽頭,以楓橋鎮為樣板,結合本土民風、民情及傳統習俗,全方位對村兩委、商會及社會組織詳細指導,促使相關主體在不與法律法規相抵觸的前提下,將Z鎮在千年歷史發展過程中所積累的矛盾糾紛化解優秀文化寫入村規民約及各類行會協議中。該項舉措不僅讓矛盾糾紛的調解有了更多的依據,也讓“以和為貴,誠實守信”為核心的傳統文化煥發出生機。

六、Z鎮多元矛盾糾紛化解機制的不足與對策

盡管Z鎮近年來在多元矛盾糾紛化解機制的構建與運行方面取得了突出成效,保持了矛盾糾紛的高調解率,極大地緩解了人民法庭的辦案壓力,但是依然存在著一些問題,這些問題制約著Z鎮多元矛盾糾紛化解機制的進一步發展與推廣。

(一)Z鎮多元矛盾糾紛化解機制存在的問題

1.矛盾糾紛化解隊伍中專職人員數量過少。在調和法律的基本價值與本土法治資源間的沖突時,了解當地實際情況的基層干部起到了不可替代的作用,現代法治得以真正深入基層。(36)參見葉阿萍:《論新時代“楓橋經驗”的法治化進路》,《法治研究》2023年第5期。Z鎮的矛盾糾紛化解隊伍正是由一批熟悉鎮情、村情的干部、人民調解員等組成。但是,在Z鎮的矛盾糾紛化解過程中,除人民調解員外,其他組成人員都是以“兼職”的身份參與到矛盾糾紛化解中。當然,在“條塊分割”的體制下,基層政府工作人員面臨著極大的工作壓力,常有學者用“上面千條線,下面一根針”形容基層工作的現狀。

誠然,矛盾糾紛化解只是基層工作過程中的一個方面,鄉鎮行政機關要同時進行衛生、交通、經濟、教育等多項工作,人民法庭則被數量眾多的民商事案件困擾。(37)參見王國龍:《法院訴源治理的司法理念及功能定位》,《政法論叢》2022年第6期。在這種背景下,組建以基層黨政負責人、人民法庭庭長及法官為核心成員的專職矛盾糾紛化解隊伍顯然是不切實際的。專職的人民調解員可以全職參與矛盾糾紛化解工作,然而,在Z鎮的矛盾糾紛化解隊伍中,僅有一名人民調解員。面對大量待解決的矛盾糾紛,人民調解員盡管采取了邀請鎮黨委、鎮政府、人民法庭工作人員以及部分村委會成員參與調解的方式,但是在大量的矛盾糾紛面前依然勢單力薄,嚴重影響了多元矛盾糾紛化解機制的進一步推進。

2.鄉村社工組織糾紛化解參與度不高。在多元糾紛化解機制中,社會組織往往是參與矛盾糾紛化解的重要力量。這里的社會組織主要是非營利性的社會工作機構或者是專門的矛盾糾紛化解組織。在社區治理的過程中,社會組織可以利用其靈活性的優勢,將政黨、社會、自治組織聯結在一起,實現治理的最大公約數。(38)參見孔凡義:《政黨引領與鄉村治理體系再造》,《浙江社會科學》2023年第4期。在Z鎮農村空心化日益嚴重的今天,留守農村的大多數居民以“老”“弱”“幼”等弱勢群體為主。在面對此類群體的糾紛過程中,社會工作發揮著不可替代的作用。當遇到矛盾糾紛時,社會工作人員會通過賦權弱勢群體合理表達的方式進行有效溝通;當面對弱勢群體不合理訴求時,社工會通過專業的方法與其交流,從而避免矛盾激化。(39)參見李文靜:《社會工作在社區治理的功能反思與優化路徑》,《探索》2023年2期。但是對于Z鎮而言,一方面是黨政領導、地方居民思想較為保守,從內心深處不信任社會組織,擔心社會組織尤其是社工組織的參與會使矛盾糾紛化解工作產生反效果;另一方面則是社會工作人員薪資待遇偏低,下沉至鄉村參與一線從事矛盾糾紛化解工作的積極性不高。

3.依然存在照搬“浙江經驗”的情況。費孝通先生在《鄉土中國》一書中曾指出,鄉村社會的維持更多地依靠非規范、非強制性的民間規范。在此基礎上,亦有學者認為治理是一種地方性知識。經過數十年的發展,“楓橋經驗”的發源地浙江諸暨已經形成了黨委、政府、社會、人民法庭共同參與的多元矛盾糾紛化解體系,實現了矛盾糾紛的預防、化解及事后居民關系修復三者關系的銜接。但是,Z鎮在學習新時代“楓橋經驗”的過程中,不切實際地引入浙江諸暨的矛盾糾紛化解考評模式,過度重視矛盾糾紛的高化解率,進而給人民調解員帶來沉重負擔;同時在矛盾糾紛的預防方面,過度依靠村民委員會和黨員中心戶,且矛盾糾紛的排查力度依然較低。

(二)進一步促進Z鎮矛盾糾紛化解機制的對策建議

1.加強社會治理人才引進力度。吸引更多人才參與矛盾糾紛化解,首先需要完善人才隊伍建設的激勵性措施。具體而言,激勵性措施可以分為物質性激勵、晉升性激勵和精神性激勵。物質性激勵主要應用對象是人民調解員和社會組織。Z鎮人民調解員的收入主要是按調解成功的矛盾糾紛按件給予報酬,并沒有所謂的底薪。對于一些事實復雜,爭議較大且時間跨度長的矛盾糾紛,經常是在人民調解員付出了大量的精力和勞動后,依然調解失敗而進入司法程序,人民調解員在此類糾紛中“分文未得”。長期以往,此類糾紛會陷入無人問津的死循環。因此,亟需完善人民調解員和社會組織的激勵機制,可以探索實行人民調解員“底薪制”、社會組織“項目制”等激勵方式,對于復雜矛盾糾紛,若調解成功,給予更高獎勵并降低簡單矛盾糾紛每件的調解酬勞標準。晉升性激勵主要針對的群體是包村干部及選調生。矛盾糾紛化解工作事關全鎮的治安及百姓的生活,只有建立科學合理的晉升制度,將矛盾糾紛化解工作與負責相關工作的基層公務員考評相掛鉤,才能進一步激發他們參與矛盾糾紛化解的積極性。而精神性激勵是用于矛盾糾紛化解隊伍的所有成員,通過公示每人參與矛盾糾紛化解的次數和調解成功率的方式,激勵相關成員以更大的熱情投入矛盾糾紛化解工作中。

2.大力扶持社會組織的發展。盡管在西部地區發展社會組織受到了社會基礎、經濟因素、人員素質等多重因素地制約,但是,在Z鎮發展社會組織對于促進商貿集鎮轉型、提升基本公共服務、增強居民生活幸福感方面十分重要。通過發展多樣化的社會組織,彌補社工下沉至鄉村的障礙影響,并在此基礎上,以“情感動員”的方式,調動全體居民參與熱情。(40)參見李佳瑩、吳理財:《邁向有溫度的鄉村網格治理——基于情感治理的分析》,《華中農業大學學報(社會科學版)》2022年第4期。

在城鎮社區以及基礎條件較好的鄉村,鼓勵退休干部、黨員、“新鄉賢”牽頭成立矛盾糾紛化解專業民間社會組織,將其納入網格化治理的范圍,鼓勵社會組織參與解紛工作,使之成為“雙六模式”和“655工作法”的重要補充。同時,通過建立社會工作站的方式,為社會工作參與社區治理提供保障,并利用社工與人民群眾接觸密切的優勢,提前發現人民群眾之間的隱形矛盾糾紛,完善矛盾糾紛預警與排查機制。

3.進一步結合本地實際,推動“雙六模式”與“655工作法”創新?！半p六模式”和“655工作法”既是Z鎮新時代“楓橋經驗”在地化的重要成果,也是Z鎮在基層社會治理領域的金字招牌。盡管Z鎮是一個商業集鎮,但是,當地的矛盾糾紛化解方法依然需要創新。習近平總書記指出:“堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重,舉全黨全社會之力推動鄉村振興,促進農業高質高效,鄉村宜居宜業、農民富裕富足?！?41)中央黨史和文獻研究院編:《習近平談治國理政》(第四卷),外文出版社2022年版,第195頁?！半p六模式”與“655工作法”在深入鄉鎮處理矛盾糾紛的同時,應更加充分地調動本地有威望的老人、“新鄉賢”等主體的參與,拓寬新時代“楓橋經驗”的適用邊界,充分發揮“德治”在維護鄰居關系,促成矛盾糾紛解決過程中的積極作用,鞏固新時代“楓橋經驗”在地化成果。要持續完善領導包村負責制、選調生駐村幫扶制,構建黨委、政府、自治組織一體化,以“項目化”運行的糾紛化解機制助力鄉村振興。

七、結語

我國作為一個區域發展不平衡、民族眾多、自然條件差異巨大的大國,基本國情決定了任何一項政策在施行的過程中都需要因地制宜。對于西北內陸地區而言,發源于浙江諸暨的“楓橋經驗”本身屬于“外來品”的范疇,盡管其在多元矛盾糾紛化解、社會治安維護、基層社會治理信息化等方面具有無與倫比的優越性,但是,若將其全盤移植,不可避免地會出現政策與社會基礎、經濟不相匹配的現象,導致政策效果減弱甚至產生反效果。因此,政策的施行需要根據“制度場域”的不同進行微調,甚至在堅持其基本精神的前提下,需要進行一定的改變,以適應政策運行的環境。(42)參見趙俊鵬:《基層社會治理制度的完善路徑——基于制度要素的分析框架》,《學術交流》2021年第5期。

Z鎮在多元矛盾糾紛化解機制的構建與運行上,采取了將新時代“楓橋經驗”中多元矛盾糾紛化解方式與以“議事堂”為代表的傳統調解模式相融合的方法,依靠一批深刻了解Z鎮實際鎮情的黨政干部、地方賢能打造出“雙六模式”和“655工作法”,成功實現了“楓橋經驗”的在地化,并在多元矛盾糾紛化解方面取得了杰出的成就。新時代“楓橋經驗”在地化層面的推廣價值是顯而易見的,面對我國社會治理體系精細化,尤其是“楓橋經驗”“南海模式”等典型社會治理的經驗,我們應更加重視在地化的應用,以期取得更大的成果。