中國共產黨紀檢機關建設的歷史回顧及經驗借鑒

蒙 慧，劉 夢

（蘭州大學馬克思主義學院，蘭州 730000）

在我們黨的奮斗歷史中，紀檢機關在黨中央的堅強領導下，履行黨章賦予的職責任務，捍衛黨章黨規黨紀，始終圍繞黨的中心任務開展工作，有效確保了黨內紀律嚴明、黨風清廉，推動全面從嚴治黨不斷向縱深發展。筆者將在縱向回顧紀檢機關建設發展歷史、橫向對比分析紀檢機關建設演變趨勢的基礎上，提煉出紀檢機關建設的基本經驗，以期為今后紀檢機關加強建設提供參考。

一、中國共產黨紀檢機關建設的發展歷史

（一）新民主主義革命時期的初創嘗試階段

黨在成立初期就開始了紀檢機關建設的嘗試，明確要對黨內人員、財務、活動、政策進行監督。黨的一大通過的《中國共產黨綱領》明確規定，“工人、農民、士兵和學生的地方組織中黨員人數多時，可派他們到其他地區去工作，但是一定要受地方執行委員會的嚴格監督”〔1〕50，同時還規定，“地方委員會的財務、活動和政策，應受中央執行委員會的監督”〔1〕50。此時，雖然黨內尚未設立正式的紀檢機關，但我們黨已初步認識到了紀檢工作的重要性。隨著革命形勢突飛猛進的發展，黨員人數激增，黨員政治成分復雜、素質參差不齊的問題開始顯現，基于整頓黨紀的考慮，黨的五大成立了中央監察委員會。大革命失敗后，包括時任中央監察委員會主席王荷波在內的大批黨員被殺害，中央監察委員會實質上已不能發揮其作用，但中央監察委員會的開創性意義不可磨滅。為了提升黨的凝聚力和戰斗力，“審查各該黨部之黨員有否不可靠的分子”〔2〕304，1927年黨的八七會議作出了組建黨內審查委員會的決定。1928 年，黨的六大黨章規定，“為監督各級黨部之財政，會計及各機關之工作起見，黨的全國大會，省縣市代表大會，選舉中央或省縣市審查委員會”〔1〕92，可見黨的審查委員會主司財務檢查工作，而“關于犯紀律的問題由黨員大會或各級黨部審定之”〔1〕93，可見紀檢工作實質由黨的組織部門負責。1933 年，黨中央作出成立中央黨務委員會和各省縣監察委員會的決定，以其履行黨紀教育和黨紀執行的職責。延安時期，黨在吸取之前黨內違紀事件經驗教訓的基礎上，對紀檢機關建設的制度進行了一系列調整，并在黨的七大黨章中專設“黨的監察機關”的章節對其予以確認，鞏固了紀檢機關建設的成果，但受限于當時的客觀條件，黨的七大并未成立中央及地方各級監察委員會。

（二）社會主義革命和建設時期的曲折探索階段

新中國成立后，我們黨開始全面執政。1949年11 月，為了使紀檢機關建設能更好適應國情黨情的變化，黨作出了《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，隨后中央及省市縣相繼成立了各級紀律檢查委員會。經過一段時間的實踐探索，1955 年3 月，黨內作出了《中國共產黨全國代表會議關于成立黨的中央和地方監察委員會的決議》，決定成立各級監察委員會替代各級紀律檢查委員會展開工作，同時明確了上級機關對下級機關的領導地位，上級機關有權檢查下級機關的工作、改變下級機關對于案件所作的決定。1956 年，黨的八大黨章進一步對監察委員會的產生方式、領導機制以及主要任務作出了詳細規定。1966 年5 月至1977 年10 月，黨的紀檢工作受到嚴重干擾、一度停滯，紀檢機關建設在曲折中探索前進。

（三）改革開放和社會主義現代化建設新時期的恢復發展階段

1977 年8 月，黨的十一大黨章恢復了關于黨的紀律檢查委員會的條款，受當時社會歷史條件的限制，黨的紀檢工作暫時仍未步入正軌。1978年，全黨對真理標準達成了統一認識，各方面工作開始全面撥亂反正，黨的十一屆三中全會選舉產生了新的中央紀律檢查委員會，并于1979年1 月，公布了《中共中央紀律檢查委員會關于工作任務、職權范圍、機構設置的規定》。1982年9 月，黨的十二大黨章專門列出了“黨的紀律”和“黨的紀律檢查機關”兩個章節，明確規定了紀檢機關的設置、職權、任務。黨的十二大選舉產生了中央紀律檢查委員會，陳云為第一書記。1986 年12 月，全國人大常委會決定成立中華人民共和國監察部（以下簡稱監察部）。1987年11 月，黨的十三大通過的《中國共產黨章程部分條文修正案》取消了黨的中央紀律檢查委員會的第一書記必須由中央政治局常務委員會中產生的規定。1993 年，中央紀律檢查委員會與監察部合署辦公，各級紀檢機關與行政監察機關也開始合署辦公。

（四）中國特色社會主義新時代的成熟完善階段

黨的十八大以來，紀檢機關建設在全面從嚴治黨的實踐中不斷得到強化。一方面，我們黨積極推進紀檢機關內部改革，調整了內設機構設置。中央紀律檢查委員會、監察部以及各省市紀律檢查委員會、監察廳（局）大幅削減議事協調機構，中央層面還組建了中央紀律檢查委員會組織部、宣傳部、黨風政風監督室、國際合作局，增設紀檢監察室，使得紀檢機關更加精簡、業務更加全面，更能把精力集中在監督、執紀、問責的主責主業上。同時，我們黨還全方位設立了紀檢派駐機構。2015 年底，經黨中央同意，中共中央辦公廳印發了《關于全面落實中央紀律檢查委員會向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構的方案》的通知，該文件明確說明中央紀律檢查委員會將設置47 個派駐紀檢組，實現對139 家中央一級黨和國家機關派駐監督的全覆蓋。另一方面，我們黨積極推進紀檢機關外部合作，在各級監察委員會成立后，建立完善了紀委和監委合署辦公的工作機制。2016 年10 月，黨中央決定在北京、山西、浙江三地設立監察委員會，并積累了寶貴經驗。2017 年10 月，中央辦公廳印發《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》的通知，明確以北京、山西、浙江三地的積極經驗為基礎，在全國省、市、縣逐步成立監察委員會。2018 年3 月，國家監察委員會成立，中華人民共和國監察部并入國家監察委員會。中央紀律檢查委員會和國家監察委員會仍沿用1993 年中央紀律檢查委員會和監察部合署辦公的做法，集中了紀檢監察資源、整合了紀檢監察力量。

二、中國共產黨紀檢機關建設的演變趨勢

（一）職責范圍不斷擴大

縱觀紀檢機關職責演變的過程，可以發現紀檢機關的職責依據黨的政治路線而設置，并不斷圍繞黨的中心工作豐富和拓展自身職責，在聚焦監督主業的基礎上，呈現出職責范圍不斷擴大的趨勢。

中央監察委員會初設于黨的五大，其職責是“鞏固黨的一致及權威”〔1〕78。1927 年，黨的八七會議指出，“現時須即組織審查委員會（各省委就是監查委員會），以審查各該黨部之黨員有否不可靠的分子”〔2〕304。土地革命時期，一些黨員干部身上出現了山頭主義、官僚主義、貪污腐化的問題，嚴重危害了黨的事業。為此，我們黨設立了中央黨務委員會和各省縣監察委員會，其職責為“維持無產階級政黨的鐵的紀律，正確的執行鐵的紀律，保證黨內思想和行動的一致，監視黨章和黨決議的實行，檢查違反黨的總路線的各種不正確的傾向〈官僚〉主義及腐化現象等，并與之作無情的斗爭”〔3〕340。1945 年，黨的七大黨章規定，“黨的中央委員會認為必要時，得成立黨的中央監察委員會及各地方黨的監察委員會”〔1〕110，并指出其職責是“決定或取消對黨員的處分，受理黨員的控訴”〔1〕110。盡管受限于社會歷史條件，黨的七大并未成立中央及地方各級監察委員會，但這些規定為之后明確紀檢機關職責奠定了基礎。

新中國成立之后，黨成立了各級紀律檢查委員會，明確其職責為“檢查中央直屬各部門及各級黨的組織、黨的干部及黨員違犯黨的紀律的行為；受理、審查并決定中央直屬各部門、各級黨的組織及黨員違犯紀律的處分，或取消其處分；在黨內加強紀律教育，使黨員、干部嚴格地遵守黨紀，實行黨的決議與政府法令，以實現全黨的統一與集中”〔4〕72，職責有所擴大。針對在社會主義改造過程中出現的少數黨員干部的違紀現象，1955 年，黨內決定成立各級監察委員會替代各級紀律檢查委員會展開工作，黨的八大黨章規定，其職責為“經常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀律、共產主義道德和國家法律、法令的案件；決定和取消對于黨員的處分；受理黨員的控訴和申訴”〔1〕225。

黨的十一屆三中全會以來，黨章中恢復了各級紀律檢查委員會的設置，規定各級紀律檢查委員會履行“加強對黨員的紀律教育，負責檢查黨員和黨員干部執行紀律的情況，同各種違反黨的紀律的行為作斗爭”〔1〕290的職責。黨的十二大黨章將各級紀律檢查委員會的職責規定為三項主要任務和三項經常性工作，增加了整頓黨風的要求。為貫徹紀法分開原則，黨的十四大黨章規定，各級紀律檢查委員會的職責為“維護黨的章程和其他黨內法規，協助黨的委員會加強黨風建設，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況”〔1〕360。黨的十六大黨章中各級紀律檢查委員會的職責增加了組織協調反腐敗工作的主要任務和監督黨員領導干部行使權力、保障黨員的權利兩項經常性工作〔1〕427。進入新時代以來，黨的十九大黨章將各級紀律檢查委員會的職責創造性凝練為監督、執紀、問責。

（二）內設機構逐漸完善

由于戰爭環境的影響，新民主主義革命時期不同名稱的紀檢機關僅僅設立了委員會，并未系統探索內設機構的建設。直到新中國成立初期，黨中央才明確指出，“中央及黨的各級紀律檢查委員會，必須設置一定的工作機關”〔4〕73。由此，我們黨開始了對紀檢機關內設機構建設的系統探索，其大體可分為發展和優化兩個階段。

社會主義革命和建設時期以及改革開放和社會主義現代化建設新時期是紀檢機關內設機構建設的發展階段。以中央層級的紀檢機關為例，1950 年，中央紀律檢查委員會的辦事機關為紀律檢查處。1953 年，中央紀律檢查委員會紀律檢查處內又分設秘書、檢查、信訪三個科。1954年，在總結經驗的基礎上，中央紀律檢查委員會依據地域差別和工作需要內設了四處一室，即城市檢查處、農村檢查處、案件審理處、信訪處和辦公室。1955 年成立的中央監察委員會內設地方監察處、案件處理處、中央直屬機關監察處、工礦交通監察處、財政貿易監察處和辦公室，并另設中央監察員若干人，在常委領導下進行工作。1979 年，應黨中央要求，重新組建的中央紀律檢查委員會內設辦公廳、研究室、紀律檢查室、案件審理室、來信來訪室等機構，并指出若工作需要可設置其他的室或小組，至1992 年末，中央紀律檢查委員會發展為含16 個內設機構的機關。1993 年，中央紀律檢查委員會和監察部合署辦公，內設辦公室、組織部、紀檢監察室等23 個廳、室、局。之后，二者對內設機構又作了部分調整，2000 年，從黨風廉政建設室分出糾正部門和行業不正之風室（國務院糾正行業不正之風辦公室），撤銷了一個紀檢監察室，將中央“兩案”審理領導小組辦公室并入案件審理室；2003 年，設立巡視工作辦公室；2007 年，設立預防腐敗室；2010 年，設立績效管理監察室。這一階段，紀檢機關內設機構建設著眼于完善功能，逐步增設了相應科室。

黨的十八大以來是紀檢機關內設機構建設的優化階段。此處，同樣以中央層級的紀檢機關為例，2012 年，中央紀律檢查委員會、監察部共設置27 個內設機構。2013 年，中央紀律檢查委員會、監察部增設兩個辦案機構，并適當合并相近部門；2014 年，中央紀律檢查委員會、監察部整合6 個機構，新設3 個機構，重組2 個機構；2019 年，中央紀律檢查委員會、國家監察委員會內設機構從原先的27 個增至31 個，將原先的12 個紀檢監察室增加至16 個，并將第一到第十一室更名為監督檢查室，第十二到十六室更名為審查調查室，最終形成了由辦公廳、組織部、宣傳部、研究室、法規室、黨風政風監督室、信訪室、中央巡視工作領導小組辦公室、案件監督管理室、第一至第十一監督檢查室、第十二至第十六審查調查室、案件審理室、紀檢監察干部監督室、國際合作局、機關事務管理局、離退休干部局、機關黨委共同組成的內設機構框架。這一階段，紀檢機關內設機構建設更加聚焦主業、定位更加精準。

（三）領導機制趨向垂直領導

紀檢機關領導機制的發展演變經歷了三個階段，分別是同級黨委平行制階段、同級黨委領導制階段、雙重領導制階段。

第一階段：1927 年，黨的五大首次成立了中央監察委員會。黨的五大黨章規定，“全體黨員大會及各級代表大會選舉各級委員會”〔1〕72，“在全國代表大會及省代表大會選舉中央及省監察委員會”〔1〕78。這些相關規定可以佐證此時紀檢機關與黨委平行設置，為同級黨委平行制。第二階段：1933 年9 月，黨中央發布《關于成立中央黨務委員會及中央蘇區省縣監察委員會的決議》，該文件規定，“中央黨務委員會關于組織和黨員個人處分決議須報告中央批準執行”〔3〕341，這標志著紀檢機關開始實施同級黨委領導制。1945年，黨的七大首次在黨章中明確黨委與紀檢機關之間指導與被指導的關系。1956 年，黨的八大黨章進一步規定，“各級監察委員會在各級黨的委員會領導下進行工作”〔1〕226。直到黨的十二大召開之前，紀檢機關基本沿用了同級黨委領導制的模式。在此階段，同級黨委領導制下紀檢機關的權力受到同級黨委制約，對同級黨委的監督力度有所不足。第三階段：黨十二大黨章確立了同級黨委和上級紀檢機關共同領導的雙重領導機制，但是，由于雙重領導制的權力劃分不明確，紀檢機關的人事任免、財政撥款和人員編制均由同級黨委掌握，同級黨委在雙重領導中居于優勢地位，導致紀檢機關對同級黨委監督的力度仍有不足。2014 年，《黨的紀律檢查體制改革實施方案》將查辦案件權和人事任免權上提到上級紀檢機關，紀檢機關領導機制在堅持雙重領導制的同時，越發趨向垂直領導。

（四）與行政監察機關職能趨向融合

雖然紀檢機關與行政監察機關機構分設，但是由于二者監督對象身份高度重合且黨紀監督與行政監察的具體工作多有交叉，故從整體來看二者職能越發趨于融合。下面以中央層級的紀檢機關與行政監察機關為例，分四個階段說明這種趨勢的形成過程。

第一階段：新中國成立初期建立的各級紀律檢查委員會的職責包括：“甲、檢查中央直屬各部門及各級黨的組織、黨的干部及黨員違犯黨的紀律的行為。乙、受理、審查并決定中央直屬各部門、各級黨的組織及黨員違犯紀律的處分，或取消其處分。丙、在黨內加強紀律教育，使黨員、干部嚴格地遵守黨紀，實行黨的決議與政府法令，以實現全黨的統一與集中?！薄?〕721949 年9 月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》規定，由人民監察委員會負責監督國家機關和公務人員是否存在違反國家政策、法律以及損害人民利益的行為?？梢娦轮袊闪⒊跗?，紀檢機關與行政監察機關處于職能分設狀態。

第二階段：1954 年，人民監察委員會改為國務院監察部，負責監督公務人員執法、廉政的情況。1955 年，黨中央決定成立中央監察委員會替代中央紀律檢查委員會展開工作，并將其職能擴展為“經常檢查和處理黨員違反黨章、黨紀和國家法律、法令的案件”〔5〕。對比二者職能可以發現，國務院監察部和中央監察委員會均負責監督國家法律、法令的執行情況，雖然二者的監督對象不一致，但由于黨員和國家公職人員身份高度重合的現實情況，二者職能實質上屬交叉狀態。

第三階段：1978 年，中央紀律檢查委員會重新設立，其職能為“維護黨規黨法，切實搞好黨風”〔6〕。1986 年，監察部成立，其職能是監督國家行政機關及其公務員行使權力。通過對比可見二者重新劃分了職能，處于職能分設狀態。

第四階段：改革開放的實踐中，雖然中央紀律檢查委員會和監察部都在各自職能范圍內發揮了重要作用，但是難以形成監督合力的問題也逐漸凸顯出來。為此，1993 年，黨中央作出中央紀律檢查委員會和監察部合署辦公的決定。2018 年，國家監察委員會設立，監察部并入國家監察委員會，同時，中央紀律檢查委員會和國家監察委員會合署辦公。這次合署辦公有力推動了黨統一領導下的監督力量融合。綜上可見，紀檢機關與行政監察機關的職能越發趨于融合。

三、中國共產黨紀檢機關建設的經驗借鑒

（一）重視紀律作用，強化紀檢機關建設

紀律嚴明是我們黨區別于其他政黨的獨特政治基因?；赝h史可以發現紀檢機關在維護黨的紀律、保障黨的政策順利實施方面有著重要作用，極大地推動了黨的事業發展。新民主主義革命時期，面臨殘酷的戰爭環境，紀檢機關嚴格執行黨的紀律，保證了全黨行動一致和中央的集中統一領導，為黨的生存和發展壯大提供了保障。新中國成立之后，我們黨成為執政黨，面對黨內出現的驕傲自滿情緒，紀檢機關在統一黨的思想、純潔黨的組織方面作了突出貢獻。改革開放和社會主義現代化建設新時期，紀檢機關在撥亂反正的工作中端正黨風、嚴肅黨紀，保證了改革開放和社會主義現代化建設順利起航，并不斷凈化著黨內風氣，為社會主義市場經濟健康發展保駕護航，確保黨的基本路線得到貫徹執行。黨的十八大以來，各級紀檢監察機關全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，準確把握黨中央全面從嚴治黨戰略部署，忠實履行黨章和憲法賦予的職責，堅定不移正風肅紀反腐，堅定有力服務保障黨和國家事業發展。這一系列實踐都論證了紀檢機關對于黨的事業發展的推動作用，當前我國正處于實現中華民族偉大復興的關鍵時期，必須重視發揮紀檢機關的作用，不斷增強黨的凝聚力、戰斗力，推動黨和人民的各項事業順利前進。

（二）適應履職要求，不斷優化內設機構建設

組織機構是職能的載體，紀檢機關內設機構設置合理與否對紀檢機關的履職效果有著重要影響。在我們黨探索紀檢機關建設的歷史中，紀檢機關的內設機構適應履職需要經歷了從無到有、從有到優的演變。以中央層級的紀檢機關為例，新中國成立初期，各項事業百廢待興，中央紀律檢查委員會僅建立了紀律檢查處一個內設機構。1955 年，黨成立了中央監察委員會替代中央紀律檢查委員會展開工作，其職能也增加了檢查和處理黨員違反國家法律、法令的案件的內容，相應地增設了案件處理處以執行此項職能。1978 年，黨重建了中央紀律檢查委員會，并建立了主要內設機構，之后，為了推動改革開放保障市場經濟健康高速發展、糾正少數黨員干部損公肥私的不正之風，黨的十一大黨章規定各級紀律檢查委員會應“加強對黨員的紀律教育，負責檢查黨員和黨員干部執行紀律的情況，同各種違反黨的紀律的行為作斗爭”〔1〕290。為此，中央紀律檢查委員會內部增設了教育室、紀檢室等機構。1993 年，中央紀律檢查委員會和監察部合署辦公，兩個部門的內設機構也進行了整合，形成了集黨紀監督和行政監察于一體的機構設置模式。進入21 世紀，為了強化黨內反腐工作，中央紀律檢查委員會內部根據反腐工作需要增設了巡視工作辦公室、預防腐敗室等若干機構。黨十八大以來，為了適應黨風廉政建設和反腐敗形勢的變化，將有限資源聚焦于監督主業，中央紀律檢查委員會的內設機構作了較大調整，增強了紀檢監察的力量。這一系列實踐論證了紀檢機關職能定位與內設機構的內在一致性。未來要隨著實踐的發展、根據形勢需要設立研究預判機構、優化預防腐敗機構，不斷強化紀檢機關內設機構建設。

（三）加大監督力度，正確處理與同級黨委和上級紀檢機關的關系

紀檢機關領導機制的發展演變經歷了同級黨委平行制階段、同級黨委領導制階段、雙重領導制階段三個階段。其中，同級黨委平行制階段持續時間較短。當時黨的組織規模有限，且在大革命失敗后，國共合作破裂，黨的組織受到嚴重破壞，監察委員會大量委員被殺害，這一機制尚未得到充分實踐就不得不停止運行，實質作用不大，因此暫且不論。這里主要分析同級黨委領導制階段和雙重領導制階段，紀檢機關與同級黨委和上級紀檢機關的關系。

自1933 年起，紀檢機關開始實施同級黨委領導制，在此領導機制下，紀檢機關要向同級黨委請示工作安排、報告工作情況、提請處理重大案件。新中國成立初期，由于紀檢機關在同級黨委的領導之下運行，是同級黨委的一個工作部門，這導致紀檢機關無法有效實現對同級黨委的監督。這一現實情況要求我們黨對紀檢機關的領導機制進行調整，1982 年，黨的紀檢機關開始探索實施雙重領導制，這一機制既將黨的各級紀檢機關置于同級黨委的領導下，有利于各級黨委研究、指導紀檢機關的工作，又將上級紀檢機關作為領導主體的一部分，使紀檢機關能對同級黨委進行有效監督。雙重領導制的初步探索在一定程度上強化了對同級黨委的監督，但由于紀檢機關的人事、財務均由同級黨委掌握，對紀檢機關的領導實質上仍以同級黨委為主，對同級黨委監督不力的問題并未得到根本解決。黨的十八大之后，黨中央將紀檢機關的查辦案件權和人事任免權上提，強化了上級紀檢機關的領導，根本解決了這一問題。我們要結合實際情況加大監督力度、不留監督死角，繼續完善紀檢機關的領導機制，正確處理其與同級黨委和上級紀檢機關的關系。

（四）凝聚監督合力，推動黨紀監督和行政監察有機統一發展

紀檢機關負責對全黨進行黨紀監督，行政監察機關負責對所有公職人員進行行政監察，二者互為補充、一體兩面，只有二者同向發力，才能將所有公權力納入監督范圍，實現監督全覆蓋。從紀檢機關建設發展的整體歷史來看，紀檢機關與行政監察機關職能相融合是大的發展趨勢，但受社會歷史條件的限制，在新中國成立初期和改革開放初期，紀檢機關和行政監察機關都曾處于職能分設的狀態。新中國成立初期，我國的監督格局由各級紀律檢查委員會和各級人民監察委員會構成，這一格局在實踐中暴露出紀檢機關監督權力受限、監督范圍過窄的弊端，因而我們黨進行了機構調整，成立各級監察委員會替換各級紀律檢查委員會展開工作，并對其職能作了完善擴展。改革開放初期，各級紀律檢查委員會重建后，有一段時間其與各級行政監察機關各行其是、單兵作戰，在實踐中暴露出職能交叉、機構重疊的弊端，為此我們黨積極進行改革調整，推動各級紀律檢查委員會與各級行政監察機關合署辦公。這些機構調整或合署辦公的實踐論證了黨紀監督和行政監察的內在一致性。今后，我們要繼續整合監督力量、凝聚監督合力，推動黨紀監督和行政監察的有機統一發展。