歐盟與北約關系：趨勢、影響及應對[1]

鄭春榮 王曉彤

【內容提要】 近年來，歐洲地緣形勢發生重大變化，在外部環境變動影響及各自發展戰略的推動下，歐盟與北約強化協調和互動，二者關系出現新動向：雙方的互動議題從安全與防務領域延伸至前沿科技領域，覆蓋地域從歐洲及其周邊拓展至亞太地區，各層級對話和議題協商的制度化水平不斷提升。但由于受到歐盟與北約對歐洲安全主導權存在競爭、對俄政策共識的持續性存疑，以及雙方戰略重心和威脅認知難以趨同等因素的制約，二者關系發展也存在一定的局限性。歐盟與北約強化互動在一定程度上削弱了歐盟的戰略自主性，對國際和地區形勢產生了廣泛影響，并加劇了歐洲地緣政治的緊張態勢；而歐盟與北約強化同亞太地區的聯系會導致該地區安全局勢復雜化，進而沖擊中國周邊戰略環境。對此，中國應盡力管控分歧，防止地緣政治對抗升級；區別對待歐美，緩解其對中國的聯手打壓；同時拉住歐洲，密切中歐各領域務實合作。

近年來，世界進入新的動蕩變革期，地緣政治博弈和大國戰略競爭趨于常態化，國際形勢正在發生深刻而復雜的變化。烏克蘭危機的爆發進一步推動了全球政治、經濟、安全格局的重組，歐盟與北約為維護地區安全和自身戰略利益加強了協調和互動。本文將歸納歐盟與北約關系發展的新動向，分析其產生的影響以及雙方關系發展的限制性因素，以期為中國化解歐盟與北約關系強化所產生的不利影響提供思路。

一、歐盟與北約關系的發展趨勢

冷戰時期和冷戰后初期，歐盟[1]歐盟是在1993 年《馬斯特里赫特條約》生效后才正式成立的，其前身是歐共體，冷戰時期歐盟與北約的關系實質上是歐共體與北約的關系。為方便敘述，行文中統一稱為“歐盟”。與北約互動較少，二者分別在經濟和安全領域發揮作用，歐盟專注推進經濟一體化，而美國主導下的北約對內協調歐美防務政策，對外遏制蘇聯，通過政治和軍事聯盟實現集體防御。冷戰結束后，歐盟推動自身安全與防務領域的能力建設，試圖從民事力量向軍事力量轉型；北約的職能由集體防御向沖突預防、危機管理拓展，并且在美國的推動下向全球化方向發展。歐盟與北約的共同成員國不斷增加，在安全與防務領域的互動日趨頻繁，并于2002 年建立起戰略伙伴關系。21 世紀以來，歐洲經歷了金融危機、債務危機、難民危機、烏克蘭危機等，面臨著恐怖主義、大規模殺傷性武器擴散、地區沖突、“失敗國家”和有組織犯罪等傳統與非傳統安全威脅。為應對國際和地區安全形勢的變化，歐盟與北約通過歐盟政治與安全委員會（PSC）和北大西洋理事會（NAC）等高級政治機構的會議加強對話，并且在2016 年、2018 年和2023 年發表三份《歐盟—北約合作聯合宣言》（簡稱《聯合宣言》）宣示共同立場，在政治、外交和安全等多個領域密切協調，雙方的機制性對話和互動不斷強化。在歐洲地緣安全環境出現結構性變化、地緣政治博弈和大國戰略競爭重返歐洲的時代背景下，歐盟與北約的互動關系呈現出新的動向。

（一）互動議題從安全與防務領域延伸至前沿科技領域

起初，歐盟與北約的互動主要集中在危機管理、維和、反海盜等領域。2002 年12 月，歐盟與北約達成《柏林附加協議》（the “Berlin Plus” arrangements），在這一框架下，歐盟在后續多次危機管理行動中使用了北約的軍事資源。2003 年，歐盟與北約舉行首次聯合危機管理演習（CME/CMX 03）。[1]NATO, “First Joint EU-NATO Crisis Management Exercise (CME/CMX 03),” November 11, 2003, https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_20079.htm.2008—2016 年，歐盟與北約海軍部隊通過“海洋盾牌”（Ocean Shield）和“亞特蘭大”（EUNAVFOR Atalanta）行動在索馬里部署兵力，共同執行“肩并肩”反海盜任務。[2]NATO, “NATO - EU Relations,” July 2016, https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_2016_07/20160630_1607-factsheet-nato-eu-en.pdf.2016 年以來，歐盟與北約還就應對混合威脅、增強防務能力、加強海上安全和移民問題開展合作，并在國防工業和相關研發、網絡安全、能力建設等領域強化信息共享與協調。[3]NATO, “Joint Declaration by the President of the European Council, the President of the European Commission, and the Secretary General of the North Atlantic Treaty Organization,” July 8, 2016, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_133163.htm.雙方采取共同行動推動北約“防務規劃進程”（Defence Planning Process）與歐盟“能力發展計劃”（Capability Development Plan）之間的協調。[4]NATO, “Relations with the European Union,” July 25, 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49217.htm.歐盟與北約在2018年的《聯合宣言》中還就雙方的防務能力發展保持連貫（coherent）、互補（complementary）和互操作性（interoperable）達成共識。[5]NATO, “Joint Declaration on EU-NATO Cooperation by the President of the European Council, the President of the European Commission, and the Secretary General of the North Atlantic Treaty Organization,” July 10, 2018, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_156626.htm.2021 年，歐盟邀請加拿大、挪威、美國、英國等北約國家參與“永久結構性合作”（PESCO）框架下的軍事機動性相關項目。[6]EEAS, “Permanent Structured Cooperation - PESCO,” December 2022, https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/documents/2022-12-PESCO-Deepening-defencecooperarion.pdf, p.3.歐洲防務局也與北約強化互動：參加北約合作網絡防御卓越中心（CCDCOE）“鎖盾2021”演習（Locked Shields 2021），并邀請北約觀摩“網絡方陣”演習（Cyber Phalanx）；與北約就反恐和能力建設舉行非正式人員交流，推進歐盟—北約的軍事機動性結構化對話；與歐盟軍事參謀部（EUMS）共同參與北約支持的“多國能力發展運動”（MCDC）所舉辦的項目。[1]EEAS, “Annual Report 2021,” https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/documents/eda-annual-report-2021.pdf, p.27.

在大國戰略競爭不斷加劇的背景下，新興技術日益成為維護國家安全的基礎核心能力。歐盟與北約十分關注前沿科技領域的發展以及新興技術帶來的挑戰。歐盟《戰略指南針》（Strategic Compass）與北約“戰略新概念”（Strategic Concept）均提到了將新興和顛覆性技術（EDTs）作為一個更深層次合作的領域納入其安全合作范圍，體現了雙方共同的價值取向。歐盟《戰略指南針》中提及“歐洲防務局提出新興和顛覆性技術行動計劃，歐洲將對事關安全和國防的關鍵和新興技術與創新進行投資”[2]Council of the European Union, “A Strategic Compass for Security and Defence,” March 21, 2022, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7371-2022-INIT/en/pdf, p.35.；北約在“戰略新概念”中也強調了科技對國防的重要性。雖然目前歐盟與北約在前沿科技領域更多地是各自出臺自己的戰略指導原則和政策文件，雙方在具體領域的合作尚未取得明顯進展，但歐盟正在緊跟北約的發展步伐協調自身的行動。2022 年12 月，歐盟與美國共同發布《可信賴人工智能和風險管理評估與測量工具聯合路線圖》，在人工智能政策領域與美國及其主導的北約保持“同頻共振”。[3]European Commission, “TTC Joint Roadmap for Trustworthy AI and Risk Management,” December 1, 2022, https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/ttc-jointroadmap-trustworthy-ai-and-risk-management.在具體實踐中，歐盟與北約也注重強化在前沿科技與防務領域的聯動。例如，為提升反無人機系統的協同作戰能力，2023 年9 月，北約通信與信息局（NCIA）與荷蘭國防部的下屬機構組織了反無人機系統技術互操作性演習（C-UAS TIE23），包括15 個北約國家、3 個北約伙伴國、歐盟以及工業界和科學界的300 余名軍事、科技專家參加了演習。[1]NATO, “NATO tests counter-drone technologies during exercise,” September 22, 2023,https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_218655.htm.而且，目前歐盟與北約都已經開啟防務領域的數字化轉型進程。2022 年10 月，北約通過了其首個《數字化轉型愿景》（Digital Transformation Vision）；2023 年7 月，北約通過了《數字化轉型實施策略》（Digital Transformation Implementation Strategy），而歐盟則批準了一個針對歐盟部隊數字化的戰略實施計劃，并在其《戰略指南針》的第四支柱（投資）下優先考慮數字化能力建設。[2]Simona R. Soare, “Digitalisation of Defence in NATO and the EU: Making European Defence Fit for the Digital Age,” The International Institute for Strategic Studies, August 2023,https://www.iiss.org/globalassets/media-library---content--migration/files/researchpapers/2023/08/digitalisation-of-defence-in-nato-and-the-eu-making-european-defencefit-for-the-digital-age.pdf, p.3.歐盟與北約在防務數字化轉型方面加強協調，意味著兩大組織會在技術、數據標準和操作策略上形成更加統一的立場。

（二）覆蓋地域從歐洲及其周邊拓展至亞太地區

早期，歐盟與北約的互動地域主要集中在歐洲及其周邊地區，就科索沃局勢、西巴爾干問題、阿富汗和平與穩定、達爾富爾危機等諸多歐洲周邊安全問題開展了協調行動。北約自1999 年以來一直在科索沃領導一支維和部隊，歐盟則向聯合國科索沃特派團提供民事資產，在警察、司法、海關領域協助和支持科索沃當局。21 世紀初，歐盟與北約依據《柏林附加協議》在北馬其頓和波黑地區聯合開展了代號為“協和”（Concordia）和“木槿花”（Althea）的行動。為聯合促進阿富汗的和平與穩定，歐盟與北約分別在民事和軍事領域發揮作用，北約領導的國際安全援助部隊（ISAF）幫助穩定當地的社會安全環境，歐盟駐阿富汗顧問則為其內政部和司法部的改革與發展提供支持。歐盟與北約還共同增加其在伊拉克的存在，歐盟關注民事安全，北約則幫助伊拉克建設國防和安全能力，為其派遣了一個非戰斗咨詢特派團。[3]NATO, “Relations with the European Union,” July 25, 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49217.htm.

近年來，隨著亞太地區在全球事務中的重要性不斷上升，歐盟與北約對該地區事務的關注度日益提高。歐盟及英國、法國、德國、荷蘭甚至立陶宛等多個歐洲國家近年都相繼推出自己的“印太戰略”；2022 年北約“戰略新概念”明確指出，“印太地區的形勢直接影響歐洲—大西洋安全，北約將強化與地區伙伴之間的對話與合作，應對跨區域挑戰并共享安全利益”。[1]NATO, “NATO 2022 Strategic Concept,” June 29, 2022, https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/290622-strategic-concept.pdf, p.11.歐盟與東盟、日本、韓國等通過定期磋商和首腦會議對政治外交、安全防務、經貿投資和全球治理等領域的合作進行協調。北約與“印太”國家的合作以安全互動為主，其形式由表態宣示和高層互動逐漸向情報共享、聯合演訓乃至核共享等實質性合作轉變。法國、英國、德國、西班牙、加拿大均在亞太海域開展過“航行自由”活動，英法德還分別與日本開展外交防務“2+2”對話。北約及其下屬機構則強化了與日本、韓國、蒙古國的網絡安全互動。北約和日本多次進行聯合演訓，已經建立起較為成熟的合作機制，一旦需要可以在短時間內整合指揮作戰系統。2023 年1 月，英國與日本簽署旨在便利雙邊防務與安全合作的《互惠準入協定》，助推北約勢力進入亞太地區。同月，北約秘書長斯托爾滕貝格（Jens Stoltenberg）訪韓期間提及中俄朝“核威脅”，暗示北約的核共享安排，在核裁軍與核不擴散問題上呈現消極動向。

此外，隨著綜合國力的不斷增強，中國日益成為促使歐盟與北約加大對亞太地區關注力度的重要因素之一。歐盟與北約強化了在對華問題上的協調，2023 年雙方在《聯合宣言》中首次以官方文件形式表達了對華共同立場，明確將中國視為“挑戰”。歐盟與北約對中國的看法進一步趨同，對華負面認知不斷增強，這種變化反映出美國對歐盟與北約《聯合宣言》基調及歐洲安全架構的影響和塑造。但需要注意的是，歐盟在對華交往中秉持“伙伴、競爭者與制度對手”三分法，而北約則更多是從地緣政治角度渲染“中國威脅”、推動加大對中國的制衡；歐盟對華主要關注經貿、科技競爭及人權、價值觀、意識形態等領域，而北約對華關注則主要集中在中國的軍力發展、中俄軍事合作，以及中國在海洋、網絡、太空的活動和5G、人工智能、量子計算等高新技術研發領域。歐盟與北約對亞太地區的關注重點存在差異，雙方目前在該地區的協調行動以北約為主、歐盟為輔，且主要集中在安全領域，這顯然不能滿足歐盟的利益訴求。

（三）各層級對話和議題協商的制度化水平不斷提升

早期歐盟與北約之間并未建立制度性聯系，雙方主要是在一些重大問題上宣示共同立場和行動原則，在具體議題上則通過“一事一議”的非正式方式進行協商，交流機制并不成熟。自21 世紀初歐盟與北約建立起戰略伙伴關系以來，雙方逐漸形成多層級、多領域的協作機制。歐盟與北約三份《聯合宣言》的發表更是顯著增強了雙方的制度性互動，體現了雙方關系的機制化和穩定性逐步提升。

一方面，歐盟與北約通過歐盟政治和安全委員會與北大西洋理事會的定期會議保持聯系，并建立起包括大使級、部長級、軍事代表和國防顧問、工作人員以及各級職能委員會之間橫向和縱向多個層級的聯絡機制。2001 年1月，兩大組織以北約秘書長和歐盟輪值主席國交換信件的形式確定了雙方的合作范圍和協商模式，設立常設性磋商安排，規定雙方外長每年舉行兩次會晤，大使級會議則每季度召開三次，歐盟政治和安全委員會與北大西洋理事會在每個歐盟輪值主席國期間（半年）至少舉行三次會議。[1]Council of the European Union, “Permanent arrangements for consultation and cooperation between the EU and NATO,”5251/1/01, REV 1, January 16, 2001, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5251-2001-REV-1/en/pdf.此外，雙方還建立起歐盟—北約軍事委員會及其附屬委員會會議、軍事參謀部定期會議等對話機制，討論雙方共同關注的議題；工作人員層級也可以舉行聯席會議交換信件；歐盟外交與安全事務高級代表與北約秘書長每1—2 個月會晤一次，并視需要增加會晤次數。[2]Public Diplomacy Division of NATO, “NATO Handbook,” 2006, https://www.nato.int/docu/handbook/2006/hb-en-2006/Part8.pdf, pp.247-248.為方便互動，雙方在對方軍事機構互設常駐聯絡小組，2005 年歐盟軍事參謀部設立北約常駐聯絡小組，2006 年北約歐洲盟軍最高司令部（SHAPE）設立歐盟小組。[1]NATO, “Relations with the European Union,” April 4, 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49217.htm.

另一方面，歐盟與北約根據具體議題設立專門工作組保持行動協調。例如，為協調防務能力建設，在2000 年的歐盟費拉峰會上，歐洲理事會建議歐盟向北約提議設立四個“特設工作組”，以討論和處理雙方在安全事務、能力目標、歐盟利用北約資產和能力的方式以及確定歐盟—北約常設性磋商安排的內容等方面的問題。[2]European Parliament, “Santa Maria Da Feira European Council: Conclusions Of The Presidency,” June 19, 2000, https://www.europarl.europa.eu/summits/fei2_en.htm#an6.2003 年5 月，歐盟與北約建立能力小組（Capability Group）。此后，歐洲議會安全與防務附屬委員會（SEDE）與歐洲防務局和盟軍轉型司令部（ACT）的代表多次就歐盟—北約能力發展合作舉行不定期會議交換意見。雖然在實踐過程中歐盟與北約能力小組的工作因雙方的戰略分歧而進展受阻，但其成立對于兩大組織在常規時期的政策協調以及危機管理時期的信息交流起到輔助與補充作用。在網絡安全方面，2016 年，北約計算機事件響應能力（NCIRC）和歐盟計算機應急響應小組（CERT-EU）簽署《網絡防御技術安排》，以協調網絡安全合作、預防和應對網絡攻擊。[3]NATO, “NATO and the European Union enhance cyber defence cooperation,” February 10, 2016, https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_127836.htm.在韌性議題方面，自2022 年烏克蘭危機爆發以來，歐盟和北約相關部門的工作人員多次開展結構性對話，以交流信息、協調工作。2023 年1 月，歐盟與北約設立了一個“韌性和關鍵基礎設施保護”特別工作組，主要關注能源、交通、數字基礎設施和太空四個領域[4]NATO, “NATO and the EU set up taskforce on resilience and critical infrastructure,” January 11, 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_210611.htm.；2 月，歐盟與北約在此基礎上成立了一個海底基礎設施協調小組（UICC），以協調成員國之間實施海底基礎設施保護計劃[5]NATO, “NATO stands up undersea infrastructure coordination cell,” February 15, 2023,https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_211919.htm?selectedLocale=en.；6 月，歐盟與北約共同編寫并發布了《關鍵基礎設施韌性最終評估報告》，對雙方當前面臨的安全環境進行評估，并就加強關鍵基礎設施的韌性提出具體行動建議。[1]European Commission, “EU-NATO TASK FORCE ON THE RESILIENCE OF CRITICAL INFRASTRUCTURE——FINAL ASSESSMENT REPORT,” June 2023, https://commission.europa.eu/system/files/2023-06/EU-NATO_Final%20Assessment%20Report%20 Digital.pdf.這也體現出在烏克蘭危機發生后的能源和關鍵基礎設施武器化背景下，歐盟和北約對確保關鍵基礎設施韌性、抵御潛在安全風險的重視。

二、歐盟與北約關系發展的影響

歐盟與北約關系的發展強化了雙方的戰略伙伴關系，但對歐盟戰略自主的發展以及相關地區的安全形勢產生了不利影響。

（一）削弱了歐盟的戰略自主性

北約與歐盟的關系在歐洲地區安全架構中經歷了主從地位的確立和不斷鞏固的過程。冷戰時期，歐盟不具備防務能力，為此，北約率先確立了其在維護歐洲安全格局中的主導地位；冷戰后，歐盟開始發展自身的防務能力，但始終被限制在北約框架下。另外，歐盟成員國之間在推進戰略自主和獨立防務上存在分歧，在歐洲安全問題上關于“歐洲主義”和“大西洋主義”的爭論長期存在且缺乏戰略共識。大多數中東歐及北歐國家更信任美國和北約，質疑法、德等國安全保護的可靠性，對歐洲獨立防務能力建設持懷疑態度且意愿不強烈，不愿為之投入高昂成本。在中東歐國家看來，烏克蘭危機的爆發在某種程度上證明了法德此前對俄羅斯接觸政策的失敗，部分削弱了兩國在歐洲的領導力和影響力，也降低了歐盟在安全與防務領域相對于北約的競爭力；烏克蘭危機加劇了中東歐國家對俄羅斯長期存在的恐懼感，導致它們更加倚重美國和北約的安全保護。烏克蘭危機發生后，北約大力援助烏克蘭，動員成員國增加軍費開支并升級軍備，強化北約在歐洲的軍事存在和人員部署，從而進一步鞏固了其在歐洲安全中的主導地位。歐盟對北約的安全依賴加重，一定程度上造成了北約在議題空間上對歐盟的擠壓，安全議題消耗了大量的政治、經濟和外交資源，壓縮了歐盟對經濟復蘇、數字轉型等其他發展事項的投入，延緩了歐盟推進戰略自主的進程，亦對歐盟的國際地位造成了挑戰。2023 年北約與歐盟發布的《聯合宣言》稱，“北約仍然是盟國集體防御的基礎，對歐洲大西洋安全至關重要。北約認識到更強大、更有能力的歐洲防務的價值，它可以為全球和跨大西洋安全作出積極貢獻，與北約相輔相成……”[1]NATO,“Joint Declaration on EU-NATO Cooperation by the President of the European Council, the President of the European Commission, and the Secretary General of the North Atlantic Treaty Organization,” January 10, 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_210549.htm.，這體現了北約和歐盟在歐洲安全中的主從地位得到進一步鞏固。

雖然作為歐盟核心國家的法國和德國仍堅持發展歐洲獨立防務，但兩國的發展目標和路徑偏好也不同，在武器聯合研發、軍備采購以及歐洲防空和導彈防御系統建設等多個合作項目中存在分歧。法國更熱衷于武器裝備的自主研發，而德國則更傾向于購買美國武器，對歐洲聯合采購或生產武器熱情不高。烏克蘭危機爆發后，德國設立的1000 億歐元軍事現代化基金的首批支出是采購80 架美制F-35 戰斗機；2023 年，德國又花費85 億美元從美國購買了60 架CH-47F 型“支奴干”直升機以及發動機等相關備件、導彈預警系統和電子對抗裝備等。[2]Mike Stone,“US State Department approves potential sale of Chinook helicopters to Germany, Pentagon says,” Reuters, May 12, 2023, https://www.reuters.com/business/aerospacedefense/us-state-department-approves-potential-sale-chinook-helicopters-germanypentagon-2023-05-11/.此外，美國通過強化前沿部署、軍事援助、軍備交換計劃等推進美制裝備搶占歐洲防務市場；隨著歐洲國家因對烏克蘭援助力度的不斷加大而導致武器庫存告急，且其更傾向于選擇現成或能夠盡快交付的軍備產品，歐洲軍備采購很大一部分流向了美國的軍工企業，導致美國對歐洲防務市場進一步壟斷，這顯然不利于歐洲國防工業的發展。

歐洲各國對地緣安全態勢的感知以及對歐盟安全保護的信心存在差異，這削弱了歐盟內部的凝聚力，一定程度上阻礙了歐盟防務一體化的進展。未來較長時期內，歐盟防務很可能將繼續作為歐洲安全機制的補充，其主要任務是策應配合北約和美國的行動，這將限制歐盟戰略自主的發展。不過，北約“亞太化”轉向也表明了美國對歐洲地區的關注度和資源投入將有所減少，大國競爭加劇前景帶來的不安全感將促使歐盟尤其是西歐大國在強化與北約協調的同時加快自身獨立防務建設，而德國的“再軍事化”一定程度上會促使歐美軍事力量向更加平衡的方向發展，這無疑會影響未來歐洲地區安全格局的重構。

（二）加劇歐洲地緣政治緊張態勢

自冷戰結束以來，歐洲和俄羅斯摩擦與沖突不斷。尤其自2014 年烏克蘭危機發生以來，俄烏關系持續惡化，歐洲與俄羅斯圍繞烏克蘭加入北約、克里米亞領土糾紛、烏東地區獨立以及俄羅斯的安全訴求問題進行了長期博弈。歐盟和美國聯手在金融、能源等領域制裁俄羅斯；北約在東歐地區增加軍力部署并多次舉行聯合軍演，與俄羅斯進行政治和軍事對抗，俄羅斯也通過增加西部軍力和演習及試射洲際導彈等行動進行了一系列反制，歐盟與俄羅斯雙邊關系趨緊。但由于歐俄在經濟和能源領域的相互依賴程度較高，雙方關系仍處于“斗而不破”的狀態。2022 年爆發的烏克蘭危機使歐俄關系徹底走向對立，歐盟認識到自身安全難以通過與俄羅斯的伙伴關系實現，因而防務建設的動力極大增強。尤其是歐盟與北約強化協調，軍費開支創歷史新高，其在安全防務領域的系列動作可能會加劇同俄羅斯在歐洲周邊地區的較量，激化歐洲地區軍備競賽，地區局勢發生新一輪動蕩的可能性增加。

此外，歐美聯合對俄羅斯的企業、實體和個人實行了多輪制裁，制裁力度和范圍前所未有，極大地破壞了歐俄經貿關系和能源合作，加劇了雙方關系的對抗性。芬蘭和瑞典曾長期奉行軍事不結盟政策，但在烏克蘭危機的刺激下相繼申請加入北約，使得俄羅斯與北約之間的戰略緩沖地帶消失，俄羅斯西部戰略環境進一步惡化并基于對地緣政治安全態勢的感知被迫采取反制措施維護自身安全。2023 年2 月，俄羅斯宣布暫?！缎孪鳒p戰略武器條約》，這是目前俄羅斯與美國僅存的雙邊軍控條約，此舉進一步增加了核戰爭發生的風險和不確定性；5 月，俄羅斯廢止《歐洲常規武裝力量條約》，從而可以增加在北方邊境的軍隊部署。10 月，俄羅斯國家杜馬主席維亞切斯拉夫·沃洛金（Vyacheslav Volodin）發表聲明，稱“俄羅斯計劃撤銷對《全面禁止核試驗條約》的批準”[1]“Russian lawmakers will consider rescinding ratification of global nuclear test ban, speaker says,” AP News, October 7, 2023, https://apnews.com/article/russia-ukraine-war-putinnuclear-test-parliament-d62547b20a2e76f28f826df10ce13029.；同月，北約秘書長斯托爾滕貝格宣布將在意大利、克羅地亞和地中海舉行“堅定正午”（Steadfast Noon）年度核威懾演習。[2]NATO,“NATO holds long-planned annual nuclear exercise,” October 13, 2023,https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_219443.htm.歐洲與俄羅斯對彼此地緣安全威脅的認知趨于強化、安全困境日益凸顯，雙方的長期對峙態勢將極大地影響歐洲地區的政治生態和安全形勢。

（三）攪動亞太地區安全局勢

北約與歐盟近年來對亞太地區事務的關注度不斷上升，為維護其在該地區的戰略利益，不斷增強同地區伙伴國家的政治、經濟互動和安全聯系。這一方面呼應了歐美的“印太戰略”和北約“亞太化”戰略布局，另一方面，北約與歐盟向亞太地區支點國家出售軍備、轉讓軍事技術，與其加強軍隊互通性操作，增加了亞太地區地緣環境與安全態勢的復雜性。雖然目前北約和歐盟在亞太的行動主要是輔助、配合美國的戰略布局和地區行動，但不排除未來美國會推動北約在亞太地區的地緣政治博弈中發揮更大作用。

此外，北約與歐盟同中國周邊國家的安全互動也在增加，導致中國周邊地區局勢趨于緊張。北約利用日韓急于擴大自身政治與軍事自主權的投機心理，通過利益捆綁推動兩國憑借特有的地理、經濟、科技等條件掣肘中國，增加了中國參與和引導地區事務的成本。在朝鮮半島問題上，北約和美國官員高調訪韓，加劇了朝鮮的不安全感，導致后者多次通過發射導彈等手段回應，增加了東北亞地區摩擦或沖突的可能性，嚴重威脅地區和平與穩定。歐洲國家在南海地區的“航行自由”行動及穿越臺灣海峽等行為對中歐關系造成了消極影響。烏克蘭危機爆發后，美國等西方輿論將其與臺灣問題相提并論，鼓噪“今日烏克蘭，明日臺灣”，渲染臺海地區緊張局勢，散布“大陸準備攻臺”等不實言論，美國企圖利用“臺海沖突”風險進一步拉攏歐洲盟友共同對華實施“集體威懾”，增加了中國實現國家統一的壓力?？傊?，歐盟與北約對華政策的競爭性和對抗性提升，同亞太國家的互動增加，這在一定程度上給中國處理與周邊國家的關系、推進地區合作制造了阻力。

三、歐盟與北約關系發展的局限性

多年來，歐盟與北約從基本平行運作到建立戰略伙伴關系和逐步開展制度化合作，雙方關系獲得了較大發展。但由于歐盟與北約對歐洲安全主導權存在競爭、其對俄政策共識的持續性存疑以及二者戰略重心和威脅認知難以趨同，因而雙方關系的發展也存在局限性。

（一）歐盟戰略自主與北約安全主導之間存在矛盾

一直以來，以法德為代表的歐盟大國將戰略自主視為其對外戰略的重要基礎，而發展獨立防務能力是其戰略自主的一個重要方面。烏克蘭危機的爆發暴露了歐盟硬實力的缺陷，其引以為傲的“規范性力量”在處理對俄關系中失效，以美國為首的北約主導了對危機的應對，歐盟面臨被邊緣化的風險。雖然因歐盟需要美國提供安全支持，其與北約在能力建設、軍費分擔等方面的矛盾被暫時掩蓋，但歐盟并不會甘心一直在歐洲安全事務中處于從屬地位，將會繼續追求戰略自主、推動自身獨立防務能力建設。這勢必會削弱北約的影響力，也與美國通過北約控制歐洲安全事務的戰略意圖相沖突。因此，美國對歐盟設立歐洲防務基金、啟動永久結構性合作、發起“歐洲天空之盾”倡議等始終持保留態度。同時，歐盟與北約在歐洲安全與防務的體制、功能與職責方面存在重疊，在資源獲取上存在競爭。兩大組織的人員和資金主要來源于成員國貢獻，目前歐盟與北約共有22 個共同成員國，二者在資源汲取方面存在很強的同質性。此外，歐盟防務的發展也會使歐美在國防工業、技術和防務市場上的競爭更加激烈。隨著歐洲防務能力的提升，歐盟與北約對歐洲安全主導權的爭奪也會進一步加劇。必須看到，歐盟內部就歐盟與北約關系問題一直存在爭論，歐盟“堅定追隨盟友”與“追求戰略自主”之爭仍將在很長時間里持續，這將限制歐盟與北約關系的進一步發展。

（二）歐盟與北約對俄政策共識的持續性存疑

一方面，烏克蘭危機長期化導致的歐洲外部安全威脅和內部發展困境加劇了歐盟各成員國之間對俄政策的分化，歐盟與北約關系面臨新考驗。美國主導的北約對烏克蘭的援助不斷升級加碼，希望通過持久戰消耗、拖垮俄羅斯。德國基爾世界經濟研究所（IfW Kiel）的數據顯示，2022 年1 月24 日至2023 年1 月15 日期間，40 個國家和歐盟機構承諾向烏克蘭提供1430 億歐元的政府間援助，其中歐盟機構及其成員國的承諾總額為549.2 億歐元，而美國的承諾總額為731.8 億歐元，僅美國一國的投入就超過所有歐盟國家投入的總和。[1]Kiel Institute for the World Economy, “The Ukraine Support Tracker: Which countries help Ukraine and how?” February 2023, https://www.ifw-kiel.de/fileadmin/Dateiverwaltung/IfW-Publications/-ifw/Kiel_Working_Paper/2022/KWP_2218_Which_countries_help_Ukraine_and_how_/KWP_2218_Trebesch_et_al_Ukraine_Support_Tracker.pdf, p.2.隨著戰事延宕，歐洲國家面臨著對俄制裁的反噬效應，內部的對俄政策分歧逐漸公開化。西歐國家出于長遠發展利益考慮，不愿過度刺激俄羅斯。法德雖然出于政治正確及盟友壓力對俄羅斯實施了制裁，但同時也頂住了美國壓力，表達了希望與俄羅斯保持對話、避免雙方關系破局的立場。例如，法國總統馬克龍（Emmanuel Macron）曾表示“要始終尊重俄羅斯”，“國際社會現在的首要目標是避免戰爭升級和擴大”。[2]“‘Always respect Russia,’ Macron urges,” RT, March 8, 2022, https://www.rt.com/russia/551461-macron-russia-ukraine-respect/.中東歐國家由于地理和歷史因素堅持強硬的對俄立場，支持嚴厲制裁俄羅斯。意大利等南歐國家本就面臨較大的債務壓力，制裁俄羅斯所帶來的能源價格上漲、通貨膨脹等加劇了它們的發展困境，致使其對俄制裁政策面臨考驗。隨著各國利益越來越難以調和，當前歐洲對俄制裁政策的共識能持續多久猶未可知。

另一方面，北約以及北約和歐盟多個成員國面臨著領導人換屆問題，其對外政策的連續性存在變數。在英國“脫歐”、新冠疫情及烏克蘭危機為歐洲地緣政治和安全環境帶來諸多不確定性的形勢下，為確保北約領導層的穩定性和連貫性，現任秘書長斯托爾滕貝格自2014 年任職以來已4 次延長任期，直至2024 年10 月1 日。烏克蘭危機已持續近兩年，沖突雙方之間極度缺乏信任，北約秘書長的未來繼任者面臨如何平衡各方立場、彌合分歧、加強內部團結，以及如何處理與俄羅斯的關系，進而構建新的歐洲安全秩序等重大問題。此外，2024 年，美國、英國、烏克蘭、立陶宛、羅馬尼亞以及歐洲議會都將面臨新一輪領導人選舉，烏克蘭危機久拖不決帶來的物價上漲、難民問題等外溢效應嚴重影響各國民眾生活，導致它們從同情支持烏克蘭逐步轉為注重自身實際利益，歐洲多國發生了民眾反戰示威游行，部分國家右翼民粹主義勢力抬頭，這些因素都將體現在政府和國家領導人的選舉中，而新任政府和國家領導人的立場無疑會影響歐盟與北約、歐洲與美國關系的走向。

（三）歐盟與北約的戰略重心和威脅認知難以趨同

目前美國的戰略重心已然東移至亞太地區，雖然烏克蘭危機發生后，歐盟與北約聯手應對俄羅斯造成的“安全威脅”，但美國及其主導下的北約轉向亞太的趨勢不會輕易改變。歐盟雖然也關注亞太局勢并提出了《歐盟印太合作戰略》（EU Strategy for Cooperation in the Indo-Pacific），但其首要關注點仍在歐洲及其周邊地區，盡快結束烏克蘭危機、恢復歐洲安全秩序是目前歐盟最重要的利益。此外，歐盟推出自己的“印太戰略”固然部分呼應了美國的“印太戰略”和北約“亞太化”轉向，但歐盟并非完全追隨美國進行集團對抗和地緣政治競爭，《歐盟印太合作戰略》的名稱也體現了歐盟更強調合作、希望強化戰略自主的考量。

歐盟與北約對安全威脅的認知亦不完全相同。雖然歐盟與北約在2023年的《聯合宣言》中對雙方面臨的安全威脅進行了界定，包括俄羅斯與烏克蘭的爭端，“來自中國的日益激烈的戰略競爭”，以及歐洲鄰國的持續沖突、脆弱性和不穩定等[1]NATO, “Joint Declaration on EU-NATO Cooperation by the President of the European Council, the President of the European Commission, and the Secretary General of the North Atlantic Treaty Organization,” January 10, 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_210549.htm.，但這一涵蓋傳統與非傳統安全威脅的廣泛界定實際上只是為了彌合成員國之間的利益分歧。歐盟與北約對華威脅認知的不同界定，同樣表明了歐美在地緣政治和安全關切方面的差異。美國視中國為長期競爭對手，認為中國是“21 世紀最嚴峻的地緣政治挑戰”，傾向于推動北約將中國視為“首要戰略競爭對手”，希望歐洲盟友與美國共同遏制中國。例如，在美國的推動下，2023 年7 月，北約維爾紐斯峰會發布的聯合公報聲稱要防范中國的“脅迫策略和分裂聯盟的努力”，應對中國對歐洲—大西洋安全構成的“系統性挑戰”。[1]NATO, “Vilnius Summit Communiqué,” July 11, 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_217320.htm.但歐洲國家在對華問題上并非一味追隨美國，依然重視同中國的經貿往來。此前，美國推出《削減通脹法》損害了歐盟利益，導致美歐間齟齬不斷；美英澳核潛艇合作更是激化了美國與法國之間的矛盾，并引起了德國的疑慮。[2]陳積敏：《美國“印太戰略”的實施效果與前景評估》，載《和平與發展》2023 年第5 期，第43 頁。雖然中國在經貿和科技領域與歐洲存在競爭，但并未對歐洲安全造成實質性威脅，也不似美國般忽視歐盟權益。目前歐洲面臨通貨膨脹和經濟衰退，許多國家不愿承擔對抗中國所帶來的經濟風險，因而“中國威脅”難以成為凝聚歐盟與北約團結的主要動力。何況當前歐洲深受能源危機困擾，美國卻利用歐洲身處困境之機趁火打劫，一面對歐高價出口能源，一面通過采取保護主義措施誘使歐洲企業向美國轉移，以歐洲去工業化換取美國再工業化，這表明在真正涉及美國國家安全和戰略利益時，美國依然會置同盟關系于不顧。為此，以法德為代表的歐洲大國希望推動歐盟擺脫“美主歐從”的追隨者角色，在維持中美平衡狀態中尋求自身發展與利益最大化。

四、中國對歐盟與北約加強戰略互動的應對

歐盟與北約強化戰略合作，尤其是在針對中國的問題上相互協調立場和行動，無疑會對中國產生重要影響。中國需要高度關注、及時跟蹤歐盟與北約的互動態勢并加強與其接觸，從多方面妥善應對相關風險。

（一）管控分歧，防止地緣政治對抗升級

一些歐洲國家雖然派遣軍艦在中國周邊海域開展“航行自由”行動、加強在亞太地區的軍事存在，但其主要目的是謀求擴大自身在亞太地區的影響力，這有別于美國在南海、臺海及其他領域實施的挑釁行為；同時，歐洲國家由于行動能力有限，總體而言介入“印太”的方式相對溫和。鑒于此，中國首先應該保持戰略定力，梳理同歐洲存在分歧的領域并根據問題性質區別對待，在涉及中國領土主權完整和安全等事關中國核心利益的敏感議題上堅持底線思維、絕不妥協退讓，在經貿投資、科技創新等存在分歧但有望通過對話解決的議題上可定期開展對話，在社會制度、意識形態和文明理念等在短期內無法達成一致但可以求同存異的議題上可選擇暫時擱置。其次，中國應同歐盟和北約建立健全分歧管控和危機管理機制，并將其納入現存的各級外交和安全對話機制中，保持各層級對話溝通渠道暢通，為建設性管控和解決分歧創造條件。此外，中國應進一步加強與亞太國家的戰略溝通，通過坦誠交流、增信釋疑，避免與周邊國家的矛盾被利用和激化；維護亞太地區原有的經濟合作機制和安全合作架構，與相關國家加強合作，阻止歐盟與北約在亞太地區通過建立或參與新的小多邊機制削弱原有地區合作的功能并造成地區秩序的碎片化和陣營化。

（二）區分歐美，緩解歐美聯手打壓中國

首先，雖然歐盟與北約擁有共同的價值觀和意識形態，但其利益訴求和戰略重點并不同步。尤其在對華交往中，歐盟以經濟合作導向為主，而北約則秉持地緣安全至上原則。面對中美戰略博弈背景下經貿和科技議題被泛政治化、安全化的傾向，歐盟已經意識到在對華政策上一味追隨美國及其所主導的北約增加了自身利益受損的風險，歐洲的經濟和產業界亦不愿卷入美國對華戰略競爭。一年來，多位歐洲領導人密集訪華，中歐高層往來頻繁，這表明歐洲有意借助與中國適度接近來增強自身戰略自主能力，進而提升其在歐美關系中的議價地位，對此中國也給予了積極回應，向歐洲釋放了溝通、合作、穩定的信號。并且隨著歐美在經濟與科技領域的競爭逐漸成為常態，雙方之間的利益沖突加劇、政策協調難度上升。中國應把握歐美在同中國“脫鉤斷鏈”、出口管制、新興技術、投資審查等具體議題上的利益分歧，區分歐盟、北約及其成員國各自的立場，為中歐合作爭取更多的外交空間和伙伴，謀求歐盟在中美戰略競爭中保持相對中立，進而在適應歐美同中國摩擦不斷這一新常態的同時主動塑造同歐美的關系。其次，中歐在促進烏克蘭危機盡早和平解決方面也存在一定共識，隨著烏克蘭危機對歐洲的負面影響不斷加劇，歐盟日益認識到中國在促進烏克蘭危機政治解決中所發揮的積極作用并期待中國為解決烏克蘭危機做出更多努力，中歐可在勸和促談上加強溝通和協調，從而拉近雙方之間的距離。另外，中國和歐洲在調解新一輪巴以沖突上也存在共同利益。中歐不僅對中東能源均有需求，不希望看到沖突外溢導致國際能源價格走高，而且在促進巴以雙方?；鹬箲?、通過政治調解和外交斡旋恢復東地中海地區的和平與安全方面也有合作空間。

（三）拉住歐洲，密切中歐務實合作

中歐固然在多個領域存在競爭關系，但不存在不可調和的矛盾；多數歐洲國家同中國不但沒有根本利益沖突，而且還同中國保持著密切的經濟聯系。雖然歐洲在對中國進行安全圍堵、經濟脫鉤、出口管制、投資審查、科技遏制等方面對美國進行了部分配合，推出了對華“去風險”計劃，但歐洲并不希望與中國“脫鉤斷鏈”，例如，2023 年12 月7—8 日在北京舉行的第24 次中歐領導人會晤期間，歐洲理事會主席米歇爾（Charles Michel）和歐盟委員會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）表示，歐方高度重視同中國的關系，不希望同中國脫鉤，期待同中國發展長期穩定、可預測、可持續發展的關系。[1]外交部：“習近平會見歐洲理事會主席米歇爾和歐盟委員會主席馮德萊恩”，2023年12 月7 日，https://www.fmprc.gov.cn/zyxw/202312/t20231207_11196399.shtml。另外，在歐盟具體落實“去風險”計劃的過程中，選擇權主要在成員國手里，歐洲各國與中國的經貿依賴程度以及對“風險”的認知存在差異，反映在具體政策上也會不同。特別是中歐發展水平不同、經濟具有高度互補性、彼此合作遠大于競爭的客觀現實不容忽視。對此，中國應保持充分的戰略清醒和戰略耐心，利用自身市場大、產業鏈供應鏈較為完備以及國際影響力與日俱增等優勢，將強化經貿關系、攜手應對全球性挑戰等作為改善中歐關系的一個抓手，一方面強化中歐合作機制和平臺，增強中歐關系的穩定性、互惠性，并積極加強同歐盟與北約各成員國的雙邊聯系，利用各國對華政策“溫差”分別與之開展合作，保持并擴大雙邊非敏感產品的貿易往來，減緩其對華“脫鉤”傾向；另一方面，與歐洲各國積累戰略信任，引導其盡快走出對華認知誤區，彌合雙方政策分歧，并推動雙方在數字經濟、清潔能源、高科技產業、第三方市場以及人文交流等領域拓展合作，同時，加強國際協調，共同應對氣候變化、糧食安全、公共衛生等全球性問題。

結 語

受國際形勢演變、歐洲自身實力變化、歐盟與北約各自戰略調整影響，歐盟與北約關系呈現出互動議題范圍日益擴大、覆蓋地域范圍逐漸拓展、各層級對話和議題協商的制度化水平不斷提升的發展態勢。

當前，歐洲面臨嚴峻的地緣安全形勢和發展危機，基于對共同經濟利益、安全利益和價值理念等因素的考量以及應對大國戰略競爭的需求，歐盟與北約很可能將繼續強化雙方之間的協調。不過，歐盟與北約在安全與防務領域的不對稱關系仍將長期存在，歐盟將在北約主導下的歐洲安全格局中繼續尋求戰略自主和建設獨立防務，雙方的歐洲安全主導權之爭仍將持續。此外，由于中美歐三邊存在復雜的相互依賴關系，尤其是中歐之間不存在根本的利益沖突而歐美之間存在利益分歧，歐盟和北約應不會徹底與中國走向對立，而更可能是彌合不同成員國的對華態度差異，在對華政策上達成最低限度的協調一致。同時，歐盟與北約可能會繼續在網絡、太空等“新疆域”以及人工智能、大數據、量子計算等新興技術領域強化共同立場，并通過加強規則制定和制度協調在更廣泛領域內形成排斥中國的多邊互動機制；而歐盟與北約的防務數字化轉型，將增強其成員國在信息戰、網絡戰和其他技術驅動的現代戰爭中的行動能力，并對中國構成一定的潛在安全威脅。

總體上，未來歐盟與北約的關系將呈現出合作為主、有限競爭的競合并存特征，歐盟可能將有限追隨美國和北約對俄羅斯、中國雙遏制的政策目標，同時對美國和北約相對“激進”的對俄、對華政策形成一定的制約。但歐盟與北約因追求各自戰略利益而導致的對外政策差異難以消除，甚至可能會因歐美關系裂痕加深而進一步增大。