少數民族地區村民自治的困境及對策研究

龍耀輝 周浩 李婉溶

基金項目：湖南省高校思想政治工作精品項目“鄉村振興戰略下大學生‘三下鄉‘12345實踐育人模式探究”（23JP032）；湖南省哲學社會科學基金青年項目“新發展階段、新發展理念、新發展格局的內在邏輯研究”（21YBQ090）；湖南省社會學科學成果評審委員會項目“鄉村振興戰略下示范村農民主體作用發揮的經驗與啟示”（XSP2023ZXC019）。

作者簡介：龍耀輝（2004-），男，漢族，湖南湘潭人，在讀本科，研究方向為鄉村治理。

周浩（1988-），男，漢族，湖南長沙人，博士，講師，研究方向為農業農村現代化。

李婉溶（1997-），女，漢族，湖南長沙人，碩士，助教，研究方向為鄉村治理現代化。

摘要：村民自治是中國農村基層民主的重要抓手，是推動農村基層民主政治建設的重要載體。大團侗寨作為中國少數民族特色村寨，具有悠久的歷史沉淀和民族特色。本研究采用觀察法、訪談法和問卷調查法等研究方法，聚焦大團侗寨村民自治現狀。調研發現，大團侗寨存在村民自治經濟基礎落后、自治制度不完善、自治主體意識不強等問題。在鄉村振興背景下要通過夯實村莊經濟基礎、完善村民自治模式、提升基層群眾自治能力等舉措提高村民自治水平。

關鍵詞：民族地區；村民自治；鄉村振興；大團侗寨

文章編號：1674-7437（2023）12-0001-05? ? ? 中國圖書分類號：D422.6；D633? ? ? ?文章標識碼：A

鄉村治理體系和治理能力現代化是實現鄉村振興的重要保證。黨的二十大報告指出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村[1]。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《鄉村建設行動實施方案》中進一步強調，推進鄉村建設，要“引導農民全過程參與鄉村建設”“激發農民主動參與意愿”“完善農民參與鄉村建設程序和方法”等[2]?？梢?，農民作為鄉村發展的參與者、見證者和實施者，在通過村民自治助推鄉村治理進而實現鄉村振興的過程中發揮著重要作用。村民自治是我國鄉村治理體系的重要組成部分，是推動農村基層民主政治建設的重要載體。筆者所在的調研團基于鄉村治理的大背景，實地駐村調研湖南省綏寧縣大團侗寨，通過入戶調查的方式，共發放問卷201份，回收有效率為100%。同時，對返鄉創業青年、老黨員、農場主、村干部等12位典型村民代表進行了深度訪談。試圖深度剖析民族地區村民自治的現實問題及成因，進而提出具有針對性的對策建議，為解決當地村民自治問題和實現鄉村全面振興提供適用性路徑和可靠方案。

1? ?大團侗寨概況

大團侗寨隸屬湖南省邵陽市綏寧縣樂安鋪苗族侗族鄉，全村面積8.2km2，由上團寨、中團寨和下團寨組成，村中共有283戶1 036人。其中，侗族人口約占95％。全村分為六個小組，上團寨一個，中團寨兩個，下團寨三個。全村共有黨員42名，其中有12名黨員在外務工。大團侗寨是一個侗族文化十分濃厚的少數民族特色村寨，村中擁有侗寨寨門、風雨橋、鼓樓等多種傳統文物建筑，至今保存完好。村莊集體經濟產業主要包括林木、油菜、中藥材茯苓加工，以地域特色大力發展村寨旅游，以傳統民族特色吸引旅客旅游觀光，寨內特色民居、自然風光、風雨橋、古樓、門樓、寺廟、款坪、古樹、古井、青石板路構成了一道美麗的風景。村莊域內設有包茂高速、武靖高速大團互通出口，包茂高速與省道S221穿域而過，距離縣城大約十公里。大團侗寨通過建立多樣化村民自治組織、創新實施村民自治舉措，不僅推動了民主建設的持續深化，也逐步提升了村民的自治能力。

1.1? ?大團侗寨村民自治組織機構及職能

大團侗寨作為一個古老的少數民族村落，為了有效治理及維護民族團結，設立并優化了多種村民自治組織。一是進一步優化了村民委員會干部隊伍，在年齡結構上，確保配備1名30歲左右的年輕干部；在學歷方面，村民委員會成員的任用需要大專以上學歷；在人員構成上，村干部成員中至少有1名女性成員，大團侗寨的村民委員會干部隊伍從領導結構層面提升了基層治理能力。除此之外，大團侗寨還設立了由村民組成的自治組織（見表1），進一步提高了村民自治效能。

當涉及全村重大發展及重點事項時，村黨組織除組織召開村民代表大會外，還會通過村里紅白理事會、村民議事會、道德評議會、禁毒禁賭會以及結合村規民約進行民主決策。大團侗寨憑借著這些村民自治組織充分發揮村民的主體作用，使其能夠參與決策、管理和監督村務，基本實現自我管理和自治。

1.2? ?大團侗寨村民自治具體舉措及成效

由治理問題驅動民主制度的設計與創新，是我國民主實踐發展的一大特點[3]。大團侗寨因地制宜，積極探索具有侗族特色的“五治融合”基層治理模式。一是政治引領，大團侗寨黨支部將政治建設擺在首位，借助黨的建設為引領，突出圍繞組織建設、基層治理、服務群眾等方面提升基層治理體系和治理效能，通過黨員帶頭示范，帶動群眾積極參與政治生活。二是法治保障，大團侗寨堅持以法治思維和法治方式推動基層治理，通過“送法上門”“法律宣傳進院落”“普法背包客”等一系列舉措提高村民法治素養，形成崇法尚法的良好村莊法治氛圍。三是自治強基，大團侗寨充分發揮群眾自治作用，不斷提升村民公共事務管理能力，通過設立“五老”協會、孝善理事會、義務消防巡邏隊、村務監督委員會等村民自治機構，為村民提供了更廣泛的治理參與機會，使村民真正參與到村務決策、管理和監督的全過程。通過共同討論和決策，協調各方利益，激發民主主體的積極性和創造力，使村民之間的聯系和凝聚力得到增強。四是德治教化，大團侗寨堅持把社會主義核心價值觀融入鄉村法治建設和社會治理中，大力探索崇德、養德、揚德的“三德”建設，并定期評選“好兒媳”“好婆婆”“最美家庭”等典型模范，起到了以點帶面的作用。五是智治支撐，大團侗寨努力推進基層社會治理“智能化”建設，搭建村級網絡智慧化管理平臺，提升治理效能。此外，大團侗寨傳承古老的《大團侗寨款約》，將“廣泛踐行社會主義核心價值觀”與侗寨優秀傳統文化相結合，在《大團侗寨款約》的基礎上制訂了《大團侗寨鄉風文明公約》《大團侗寨村規民約》。

民族地區鄉村治理兼具鄉村治理和民族事務治理的雙重屬性[4]。大團侗寨在人居環境、民俗文化傳承和產業發展等方面也取得了顯著成果。其以獨特的民族特色和傳統文化為基礎，成功打造了一個具有吸引力的風景旅游目的地，并通過努力得到了大家的認可和贊賞，榮獲了中國少數民族特色村寨等榮譽稱號?？梢哉f，大團侗寨的成功經驗為其它地方提供了有益的借鑒。其自治措施和民主治理模式展示了一種可行的鄉村治理路徑，為實現鄉村振興提供了有力的參考。

2? ?大團侗寨村民自治現實困境

村民自治作為實現人民當家作主的重要途徑，是基層治理體系的重要組成部分。提高村民自治的實效是實現基層治理體系現代化的關鍵。調研結果顯示，在大團侗寨村民自治的現實境遇中，卻存在村民自治經濟基礎有待夯實、 村民自治制度有待完善、 村民自治主體意識有待加強等三方面挑戰。

2.1? ?村民自治經濟基礎有待夯實

農村經濟的發展對于基層民主制度的推進具有至關重要的作用。若缺乏相應的經濟基礎，村民自治將難以為繼，面臨諸多挑戰。由于歷史和地理等原因，大團侗寨的經濟發展相對滯后，這也導致鄉村治理缺乏足夠的物質保障。調研發現，大團侗寨主要經濟形式為農產品種植以及民族特色旅游開發，受季節限定性影響較大。除此之外，大團侗寨的財政收入主要依賴上級財政撥款，而其所屬的樂安鋪苗族侗族鄉在撥付項目建設資金和發放干部工資后，分配給各村的鄉村治理經費極為有限。加之，其村集體經濟收入，除去固定分紅外，也幾乎沒有額外資金補充村財政。此外，大團侗寨村經濟結構單一，多元化程度不高，各產業仍是以農耕為主要收入來源，這也使得其村集體經濟實力不強。而集體經濟與村民自治的運作有密切的相關性，集體經濟力量可以為村民自治的正常運作提供重要的物質支撐，大團侗寨村集體經濟的薄弱，使得村“兩委”缺乏資金，無錢無物為村民做好各項服務工作，村民參與自治的積極性減弱。由于大團侗寨經濟發展滯后，村干部待遇普遍偏低，一定程度上降低了村干部為村民服務的熱情。

2.2? ?村民自治制度有待完善

實現鄉村善治，民主自治制度是必不可少的。大團侗寨在落實村民自治制度的實踐過程中，尚存不足之處。一是自治制度機制不健全，村內組織參與度不夠。比如，村民認為本村的村規民約主要是由當地政府和村黨組織所推行的，并非由村民自身積極參與的。村內各項條例雖有明文規定卻缺少專人負責監督落實，主要依賴村民自覺遵守，導致自治效果不佳。二是村民自治組織落實不力。依據村規民約所產生的村民自治機構職責不明、分工不清。比如，在五老協會、孝善理事會、志愿者服務協會、義務消防巡邏隊四個大團侗寨基層自治機構中，村民認為孝善理事會的作用最顯著，但他們對孝善理事會的組織結構和運行原則卻并不清楚。其余三個自治機構作用有限，存在“空殼化”現象。究其原因，一方面是村黨組織引領力不夠。調研數據顯示，大團侗寨黨員隊伍年齡結構老化、文化水平較低、且由于勞動力外流導致青年黨員發展受限，使得大團侗寨黨支部呈現“空心化”、人口老齡化等問題，導致黨組織缺少凝聚力、戰斗力，在開展基層治理工作時缺少動能，很難帶動廣大群眾參與其中。另一方面是民主監督欠缺。大團侗寨設有村務監督委員會，但其成員平時大部分時間忙于農務，并不能及時參與到村內事務監督管理工作中，這也使其在村民民主監督工作落實上并不到位，導致村莊事務決策有時缺少透明度和公正性，村民獲取真實、全面的信息變得困難，進一步削弱了村民的參與意愿。

2.3? ?村民自治主體意識有待加強

黨的二十大報告指出，要堅持人民主體地位，充分體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力[1]。在基層治理工作中，人是最重要的基礎。針對大團侗寨的情況，以下幾個問題值得關注和深入研究。一是村民自治主體流失。大團侗寨產業發展薄弱且周邊勞動就業崗位稀少，大量年輕人外出務工。根據調查數據顯示，自2008年以來，大團侗寨勞動力持續外流，現有500余人在外長期務工，村中常駐人口僅有200余人，其中46歲及以上村民占比約66%，留守的村民對于參與村莊事務決策和管理的積極性和能動性不足，而外出的村民也不能及時回村參與民主管理。二是自治主體意識不強，農村地區群眾大多知識水平較低，他們對于自治政策和原則的宣傳教育不夠，這使得村民對自治的重要性和價值缺乏認知。加之村莊經濟落后、基礎設施不完善，村民生活困難，他們更關注自身生計，只能被動地參與基層民主自治，無法積極主動地了解并參與到村中各項事務的處理中。

3? ?提升大團侗寨村民自治水平的對策

村民自治作為基層治理的重要組成部分，是鄉村振興戰略的重要支撐，同時也是推動基層治理體系現代化的關鍵環節。為適應時代發展和滿足現實需求，應不斷提升村民自治水平。

3.1? ?夯實村民經濟基礎

農村集體經濟承擔著提供社會公共服務的重要使命，農村集體經濟組織治理結構的完善也是推進鄉村有效治理的重要方面[5]。經濟利益是多元化主體參與到鄉村治理的關鍵[6]，促進大團侗寨經濟發展主要可以從以下幾個方面入手。

3.1.1? ?大力推動當地文旅結合

大團侗寨產業基礎較為薄弱，但基于黨中央提出的“耕地紅線”“生態紅線”等要求，并不能對該地基本農田進行開發，因此，大團侗寨缺少產業用地來進行投資辦廠。而大團侗寨被列入第五批中國傳統村落名錄，自身擁有深厚的歷史文化底蘊。為此，該村可以通過整合農村地區豐富的農業資源和獨特的鄉土文化，大力發展生態旅游業。比如，大團侗寨擁有五百多畝油菜花田，其既是集體產業又是旅游資源。由村集體對外承包，以當地特色的“油菜花節”“四八姑娘節”為契機吸引游客前來觀光，可以在壯大村集體經濟的同時提高大團侗寨在外界的影響力。此外，大團侗寨也承載著豐富的革命歷史資源，如英雄窖、魏連長等可歌可泣的紅色故事。通過挖掘這些資源來開發紅色旅游，打造一條具有當地特色的紅色旅游線路，例如，建立紅色革命紀念館、烈士陵園等，可以展示革命歷史文物和場景，吸引游客了解和體驗革命先輩的奮斗故事。同時，也需要加強對村民的宣傳和教育，提高其文化自信心和服務意識，使其成為文旅融合的積極參與者和推動者。

3.1.2? ?培養本土優秀人才

鄉村地區的人才培養和引進是促進鄉村振興和實現可持續發展的關鍵。大團侗寨青年人才少，干部隊伍老齡化，村集體經濟產業基礎薄弱，急需優秀的管理人才和服務人才。針對大團侗寨的實際情況，一是大力開展宣傳工作，鼓勵年輕人留在農村，服務家鄉，同時，向其提供專業技能教育和培訓，培養其創新精神和實踐能力，以適應鄉村發展需求。二是要根據鄉村實際需求情況，有目的性、針對性地引進外來人才。依托國家政策和互聯網平臺，宣傳人才需求。三是通過政策扶持、項目補助等手段，為外來人才提供廣闊的發展空間和創新機會，鼓勵其參與鄉村振興產業項目和創新創業實踐，為鄉村產業振興注入活力。

3.1.3? ?推進數字鄉村建設

數字鄉村建設的關鍵在于優化網絡基礎設施，強化村內寬帶網絡，提供高速穩定的網絡連接，以解決信息傳輸瓶頸問題。大團侗寨青年勞動力少，村內大量農田無人種植，產生了撂荒現象。通過建立農業數據平臺，統計和管理村內閑置農田，統一承包給種植大戶，在產生經濟收入的同時，也起到了防止“有田無人種”的作用。同時，引進電商直播平臺，打造侗寨特色品牌，對村民進行數字化教育，為優質農產品提供在線銷售渠道。此外，可以利用大數據分析技術，推動產業融合發展，構建多元發展格局，兼顧農業生產的同時壯大村集體經濟。

3.2? ?完善村民自治模式

3.2.1? ?打造“黨建+”治理格局

農村基層黨組織作為領導村民自治的核心力量，能夠為村民自治提供組織保障和政策指導，推動村莊事務的決策和管理。通過“黨建+”模式，可以充分發揮黨組織的優勢，依靠“黨建+經濟”“黨建+民生”“黨建+生態”“黨建+治理”“黨建+民族團結”等實踐模式，做到黨建工作與鄉村治理同謀劃、同部署，確保自治活動符合黨的路線、方針和政策，有助于構建富有活力、民主、法治和文明的鄉村社會。在打造“黨建+”模式時，同步加強黨的宣傳教育工作，起到引導和激發村民的自治意識的作用，增強他們對自身權利和義務的認同感，推動村民自治的深入發展。

3.2.2? ?創新自治參與機制

大團侗寨由于人口大量外流，致使當地人口老齡化、“空殼化”現象嚴重，村民不能及時地參與到民主自治當中，基層治理產生了“空間差”。數字空間所形成的虛擬公共空間突破了現實空間的阻隔，為村民參與村莊公共事務的議事協商提供平臺[7]。通過搭建鄉村廣播站，創建村民微信群、QQ群等，構建村務溝通微平臺，方便了在外村民參與民主管理的同時，也能及時地將村務信息和方針政策通知到每家每戶。網絡平臺推動鄉村管理精細化、決策透明化，便于村民監督村內事務，避免政策執行變形走樣，提高村民委員會的回應、決策和執行能力。

3.2.3? ?村規民約與時俱進

大團侗寨作為一個少數民族村落，擁有獨特的侗民族原始民約——“款約”，距今已有上百年歷史。只有在繼承村規民約原有優良傳統的同時，注重創新村規民約的內容體系，與鄉村社會物質文明相適應，才能推動鄉村精神文明的建設。為此，大團侗寨在《大團侗寨款約》的基礎上制訂了《大團侗寨鄉風文明公約》《大團侗寨村規民約》，但新時期的村規民約應具備時效性、創新性，需不斷豐富和發展。因此，大團侗寨的村規民約在制定過程中，應將黨的領導和鄉村振興戰略納入其中，使其具有制度層面的規范性和約束性。同時，評選遵規守法的榜樣，以點帶面，促進全村遵守村規民約，營造新時期文明鄉風。

3.3? ?提升基層群眾村民的自治能力

3.3.1? ?提高村民民主意識

村民作為農村基層民主自治的主體，其民主素養的高低直接影響到農村基層民主自治的水平和效果。因此，提高村民的民主素養是推進農村基層民主自治的重要任務之一。對此，要提高村民的主人翁意識，通過政策宣傳、“民主夜?！钡确绞綄Υ迕襁M行教育，使村民明確自身的權利與義務，增強其對于民主自治的自信心。同時，提高村內已有自治機構的參與度。例如，拓寬“五老”協會的職能范圍，由其成員召開議事會和座談會，創新民主互動方式，確保村民在民主治理中的參與度；創新村務監督會的參與方式，定期舉行村務公開座談會，吸取村民的意見等。與此同時，通過集中培訓村民，包括推廣社會主義先進文化、民主制度解讀等，提高村民參與村內治理事務的積極性和能力。

3.3.2? ?強化村民監督能力

強化村民監督是推進村民自治和鄉村治理的關鍵。要發揮好村民監督管理會的作用，積極監管村內事務，保障群眾的監督權和知情權。同時，暢通群眾溝通渠道，鼓勵群眾參與村莊事務。定期召開群眾座談會，及時公開村務，設立群眾信箱或留言板，汲取村民智慧，接受監督，達到提高鄉村治理效能、實現鄉村振興的目的。

3.3.3? ?推動村民協商共治

培育參與型協商村民，一方面，注重培育普通村民的“公共理性”，另一方面，提升村民的協商能力。在培養“公共理性”方面，鼓勵村民相互協助、共享資源，建立鄉村協商共享共治機制，例如，在舉行侗族“四姑娘節”“油菜花節”時組織村民共同謀劃、共同參與，以增強村民的團結合作意識，提高鄉村凝聚力。在提升村民的協商能力方面，提供相關培訓和技巧，提高村民溝通和協商的能力，以更好地解決公共問題。此外，也可以采用創新方法，如開展角色扮演活動、設立沖突解決調解室等，促進村民間的理性對話與合作，從而提高公共決策的質量和效果。

4? ?結束語

文章從鄉村治理視角，以特色鮮明的大團侗寨為例，深入調研了民族地區村民自治問題，調查發現，當地村民自治存在經濟基礎落后、制度不完善、主體意識不強等問題。這些問題既源于外部政策、經濟環境等因素，也與內部村民觀念、村莊歷史等因素相關。對此，提出了發展村民經濟、完善自治模式、提升主體素質等對策，為實現鄉村振興和可持續發展做出更大的貢獻。只有通過不斷探索和實踐，才能讓鄉村治理更加科學、民主、有效，為民族地區的發展和進步提供堅實的保障。

參考文獻：

[1]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2022.

[2]央廣網.中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《鄉村建設行動實施方案》[EB/OL]. （2022-05-24）[2022-05-24].https：//travel.cnr.cn/

jjpd/gdxw/20220524/t20220524_525836299.shtml.

[3]王江偉.“全過程人民民主”的實踐形態：結構要素與生成機制[J].求實，2021（05）：17-30+109-110.

[4]陳蒙.新時代民族地區鄉村治理現代化瓶頸及對策[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2020，40（05）：58-63.

[5]唐海龍.關于發展新型農村集體經濟的思考[J].農業經濟問題，2022（11）：70-74.

[6]王燕.鄉村振興背景下強化農村集體經濟的路徑研究[J].農業經濟與科技，2023，34（06）：119-122.

[7]丁波.數字治理：數字鄉村下村莊治理新模式[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2022，22（02）：9-15.