問題導向視角下征地區片綜合地價調整更新的思考

作者簡介：潘樹鋒（1972-），男，漢族，福建閩侯人，本科，研究方向為土地管理、國土空間規劃等。

摘要：征地區片綜合地價是維護被征地農民合法權益的重要途徑，也是確保征地工作依法、和諧、高效開展的重要因素，對被征地農民和各級政府都具有十分重要的意義。文章以福建省為例，從現行征地區片綜合地價入手，以問題為導向，分析現行征地區片綜合地價在區片劃定、價格調整、系數設定方面存在的問題，并在此基礎上提出相應的對策，以期為全國其他相似省份和未來福建省新一輪征地區片綜合地價調整提供參考。

關鍵詞：征地區片綜合地價；調整更新；福建省

文章編號：1674-7437（2023）12-0104-03? ? ?中國圖書分類號：F301.2? ? ?文章標識碼：A

2019年新《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）實施后，根據新法對土地征收相關規定的修改原則，征地區片綜合地價主要包含土地補償費和安置補助費，是綜合考量土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平等因素后得出的征地補償標準[1]。為更好地維護被征地者合法權益，促進社會和諧穩定[2]，根據新法和《自然資源部辦公廳關于加快制定征收農用地區片綜合地價工作的通知》（自然資辦發〔2019〕53號）[3]，各省至少每三年調整或者重新公布一次征地區片綜合地價，以凸顯征地補償標準的現勢性。目前全國范圍內均已開啟了征地區片綜合地價調整更新工作，學者們多從測算方法等技術方面進行研究，而以問題導向為切入點對征地區片綜合地價調整更新工作的研究不多。面對征地區片綜合地價調整更新工作的新形勢，筆者以福建省為例，以問題導向為切入點，剖析福建省現行征地區片綜合地價存在的問題，并提出合理調整更新的對策建議，使更新后的征地區片綜合地價與經濟社會發展水平相適應，最大限度保護被征地農民的合法權益，縮小地區間征地補償差異，并最大程度地保持征地區片綜合地價的現勢性[4]，以此為契機推動征地制度改革，實現征地補償標準的平穩有序過渡。

1? ?研究區概況

福建省位于我國東南沿海，北臨浙江、西靠江西、南接廣東、東向東海，和臺灣隔海相望。陸域國土總面積12.40萬km2，其中農用地約占89.4%、建設用地約占7%、未利用地約占3.6%。全省土地呈現出“三多、三少”的特點：一是山地多、平地少。全省山地丘陵約占土地總面積的80%以上，素有“八山一水一分田”之稱；二是林地多、耕地少。全省林地面積約86.67萬hm2，森林覆蓋率65.12%[5]，長期位居全國首位，全省耕地保有量約92萬hm2，人均耕地約0.22hm2，不到全國平均水平的四分之一；三是中低產田多、高產田少。全省耕地質量等別集中在6-10等級之間，約占總量85%。全省轄9市1區（合計83個縣級單位）。從近年經濟社會發展水平看，2017-2022年福建省地區生產總值、財政總收入、省定低保最低標準以及城鎮居民和農村居民收入、消費水平等年均增長率在4%-10%之間[6]。全省經濟活躍區域主要集中在東部沿海地區，其中福州平原、廈漳泉平原地區是全省人口和經濟高度集中的地區，產業結構以現代服務業和高凈值工業為主，經濟社會高度發達；內陸地區的南平、三明、龍巖等地，經濟發展水平相對于東部沿海地區較弱。

2? ?現行征地區片綜合地價現狀及問題剖析

2.1? ?征地區片綜合地價現狀

福建省現行征地區片綜合地價實施以來，其對推進全省征地工作、確定被征地農民的合理補償、維護被征地農民合法權益、促進社會和諧穩定等方面均發揮了重要作用。筆者收集了福建省各地現行的征地補償標準，并對其分析研究，發現現行標準呈現出以下幾個特點。

2.1.1? ?征地區片綜合地價對象全覆蓋

福建省現行的征地區片綜合地價對象包含了所有集體土地（即集體農用地、建設用地、未利用地），不僅涵蓋了自然資辦發〔2019〕53號文的要求，同時也滿足了新《土地管理法》“征收農用地以外的其他土地的補償標準由省、自治區、直轄市制定”的規定[7]。征地區片綜合地價對象的全覆蓋有利于規范“征收各類集體土地補償標準不一致或無標準”的問題，從根本上維護了被征地農民和村集體合法權益，進而推進全省依法、和諧、高效征收各類集體土地的工作。

2.1.2? ?設定征地區片綜合地價最低標準

根據《福建省人民政府關于全面實行征地區片綜合地價的通知》（閩政〔2017〕2號），全省以縣級行政區為單位，設定了福建省征地區片綜合地價最低標準，這有利于解決各地征地補償標準嚴重偏低的問題，實現補償標準的公平性，依法維護被征地者的利益，做到被征地農民“原有生活水平不降低、長遠生計有保障”。全省按照經濟社會發展、財政收入、土地價值等情況將征地區片綜合地價最低標準劃分為四個地區類別，“一類區為3.88萬元／畝；二類區為3.78萬元／畝；三類區為3.68萬元／畝；四類區為3.58萬元／畝”[8]。同時，明確規定各地補償標準不得低于省定最低標準。

2.1.3? ?征地區片綜合地價呈現沿海高于內陸

從全省來看，福建省現行征地區片綜合地價平均為71.19萬元/公頃，其中，福州市、廈門市、泉州市

3地平均價分別比省平均價高出25.37%、71.28%、

6.71%，南平市、三明市、龍巖市、寧德市、漳州市等地平均價均低于省平均價[8]。全省征地區片綜合地價總體呈現東部沿海地區高于內陸地區的趨勢，基本符合福建省東部沿海地區經濟社會發展水平普遍高于西部內陸地區的現狀。

2.1.4? ?片劃分數量呈現東部少于西部

福建省各地現行征地區片劃分數在1-5個之間，全省83個縣級單位共劃定征地區片236個，其中征地區片劃定1個的有19個縣級單位（占比22.89%），主要分布在福州市主城區、莆田市、泉州市主城區、廈門市；征地區片劃定2個的有17個縣級單位（占比20.48%）；征地區片劃定3個及以上的有47個縣級單位（占比56.62%），主要分布在南平市、三明市、龍巖市、寧德市和漳州市。全省征地區片劃分數量總體呈現出東部沿海少于內陸各地的格局，這與福建省東部沿海地區自然地理環境差異小、經濟社會高度發展、地區均質化程度較高的現狀相吻合。

2.1.5? ?地類調節系數設置較多且分布在內陸

福建省現行的征地區片綜合地價允許各地設置1-5個地類調節系數，全省83個縣級單位地類調節系數設置1-2個的有20個縣級單位（占比24.10%），主要分布在福州平原和廈漳泉核心區；地類調節系數設置3個以上的有63個縣級單位（占比75.90%），主要分布在南平市、三明市、龍巖市、寧德市、泉州市等內陸地區以及漳州市主城區以外地區。全省地類調節系數設置數量總體呈現內陸地區較多而沿海地區較少的情況，這符合福建省西部內陸多山地丘陵、自然地理環境差異較大、經濟社會發展滯后的現狀。

2.2? ?存在問題

2.2.1? ?區片數量劃定不一

福建各地自然資源稟賦、經濟發展水平存在差異，現行的征地區片綜合地價共劃定征地區片數236個，且各地區片劃定不一，有近1/3的縣級單位區片劃定數量在4個以上[8]。同一個縣級范圍內不同鄉鎮自然條件和經濟社會條件差異大，但同一行政村內部或相鄰行政村之間土地的自然條件和經濟社會條件差異不大，如果區片邊界穿村而過或相鄰行政村分屬不同征地區片，則容易產生“同村不同價”或“鄰村不同價”[1]的問題。區片劃分數量越多，級別差異就會越大，征地區片更為破碎，不利于縮小區域間的征地補償差異。尤其在征地過程中，征地區片的交界處最易產生矛盾，被征地農民往往會與附近地區的補償標準進行橫向比較以判斷是否得到合理賠償，由此產生攀比的現象[1]，這容易引發征地補償矛盾等社會穩定問題和征地困難現象。

2.2.2? ?地類調節系數設置多樣

福建省現行征地區片綜合地價允許各地設置地類調節系數，但部分地區設置調節系數的地類高達19個。同一個村內部，征地區片綜合地價中的地類分類過細，無形中擴大了各地類之間的征地補償差異，被征地農民會在補償過程中對比而產生抵觸情緒，進而阻撓征地，不利于維護被征地者的權益和征地工作的開展。另一方面，部分地區設置了經濟林、非經濟林、有養殖水面等調節系數，沿襲了征地統一年產值中年產值倍數法計算的內涵，部分縣市未利用地類的調節系數極低，僅為0.06，亟須調整優化。

2.2.3? ?征地區片綜合地價與經濟發展匹配度不夠

2007年以來，福建省經濟發展勢頭良好，綜合經濟實力明顯增強，城鎮化速度快于全國平均水平，發展形勢不斷向好，但現行的征地區片綜合地價與全省經濟社會發展匹配度不夠。一方面，與周邊省份及經濟發展水平相近的省份比較，福建省現行的征地區片綜合地價偏低，全省最高和最低補償標準均低于浙江、江西、安徽、江蘇、山東等省份，其中與補償標準最高的山東相比，福建省征地區片綜合地價補償最高標準僅約為其三分之一。另一方面，縱觀全省，盡管總體呈現東部沿海高于內陸地區的態勢，但全省最高價的分布地區與其經濟社會發展水平不匹配。比如，全省最高價為三明市三元區，但其經濟發展水平卻滯后于東部沿海地區的福廈漳泉等地。此外，縣域范圍同樣存在征地區片綜合地價與縣域經濟發展不匹配的情況。例如，泉州的石獅市，其經濟活躍的中心城區綜合地價為0.33萬元/公頃，但外圍區域則為0.67萬元/公頃。

3? ?征地區片綜合地價調整更新的若干思考

新一輪征地區片綜合地價調整更新勢在必行，筆者綜合考慮經濟社會發展水平、財政可承受能力、農產品價格上漲、被征地農民社會保障水平等因素，從區片劃定、價格調整、系數設定等方面對征地區片綜合地價調整更新提出如下對策建議，以促使調整后的征地補償標準與福建省經濟社會發展水平相適應。

3.1? ?限定區片數量，合理調整征地區片

隨著高鐵、高速公路的建設，各地通達性顯著提高，區域之間的交通逐步趨于一致，區位差異逐漸縮小。因此，為體現征地補償的公平公正，從省級層面明確區片劃分的原則——“大穩定、小調整”。適度縮減區片劃分數量，省級層面將縣域范圍內的征地區片劃定數量控制在3個以內，鼓勵各地在縣域范圍內實行一個征地區片，實現同地同價同權。在調整過程中，確保征地區片的完整性，原則上規定界線不宜打破行政村界線。一方面，要求將土地資源條件一致、土地區位條件相近、綜合質量相似、經濟產出能力及承載或服務人口狀況相近的區域劃入同區片，避免因橫向比較而產生的征地矛盾糾紛。另一方面，要求與現有征地區片充分銜接，避免征地區片不合理的調整。

3.2? ?明確測算方法，因地制宜調整征地區片綜合地價

為較好體現全省范圍內測算結果的可比性，統一全省征地區片綜合地價測算方法，從全省層面部署地方測算具體價格時采用農用地產值還原法、征地案例比較法、社會經濟指標更新法。同時，明確要求地方在測算過程中守住底線，嚴格遵循“調整后的征地區片綜合地價不低于內涵可比的現行征地補償標準”，要求相同空間位置以及同一地類的綜合地價均不得低于現行的征地補償標準，確保調整后的征地補償標準不降低，被征地者利益不受損，同時補償標準還在政府的可承受范圍內。

3.3? ?設定系數個數，完善地類調節系數設定標準

地類調節系數對于平衡地類間的差異，科學合理確定不同地類的征地補償標準發揮著重要作用。由于福建省地域差異明顯，同一征地區片可能出現土地質量差異較大的情況，在制定征地區片綜合地價時，各地宜根據資源稟賦、地區特色和土地質量等設定若干地類調節系數。為此，從全省層面統一設置地類調節系數的個數和類型，如設置耕地、除耕地以外的農用地、建設用地和未利用地共4個調節系數。同時，為了體現對耕地特別是永久基本農田的嚴格保護，可在耕地中增設永久基本農田調節系數，從而進一步規范地類調節系數的設定標準。

4? ?結束語

征地區片綜合地價是維護被征地農民合法權益的重要途徑，也是確保征地工作依法、和諧、高效開展的重要因素，對被征地農民和各級政府都有十分重要的意義。開展征地區片綜合地價調整既是法律法規的要求，也是發展和維護農民合法權益的需要。福建省在征地區片綜合地價調整過程中嚴格遵循新《中華人民共和國土地管理法》及自然資源部相關文件精神，目前全省征地區片綜合地價調整更新已完成。筆者認為，此次調整更新結果做到了依法依規、科學合理，實現了新舊征地補償標準的有效銜接和平穩過渡，有利于規范政府征地行為、維護社會穩定，但在同地同價和系數設定方面還需要進一步完善，相信通過多輪的調整可以實現“逐步縮小地區間差異，真正做到同地同價”的目標。

參考文獻：

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[3]中國政府網.自然資源部辦公廳關于加快制定征收農用地區片綜合地價工作的通知[EB/OL].（2019-12-09）[2019-12-09].http：//gi.mnr.gov.cn/201912/t20191231_2494824.html.

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[6]福建省統計局.福建省統計年鑒（2023）[M].北京：中國統計出版社，2023.

[7]中國人大網.中華人民共和國土地管理法[EB/OL].（2019-09-05）[2019-09-05].http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/201909/t2019

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[8]福建省人民政府網.福建省人民政府關于全面實行征地區片綜合地價的通知[EB/OL].（2017-01-20）[2017-01-20].https：//www.fujian.gov.cn/zwgk/zxwj/szfwj/201701/t20170122_1180157.htm.