在國土空間規劃改革背景下村莊規劃實施對策淺析

作者簡介：范秀梅（1984-），女，漢族，本科，研究方向為測繪技術、規劃利用，土地收儲政策研究等。

摘要：在新時代國土空間規劃改革背景下，在構建鄉村振興格局、實現“多規合一”、落實“三區三線”、戶籍與宅基地制度深化改革等政策引領下，國家相關部門對實用性村莊規劃提出了新的要求。國土空間規劃改革旨在優化土地利用結構，協調城鄉空間發展，提高土地資源的綜合利用效益，在此背景下，我國鄉村振興戰略的實施需要通過村莊規劃來打造宜居宜業的農村社區，提升農村環境品質，拓寬農民收入來源渠道，推動農村經濟轉型升級。文章從“主動與被動”“上與下”“編與管”和“遠與近”等角度去探討村莊規劃實施對策，以期為實用性村莊規劃實施提供一些理論參考，有力助推鄉村振興工作。

關鍵詞：村莊規劃；公眾參與；鄉村振興；實施對策

文章編號：1674-7437（2023）12-0107-03? ? ?中國圖書分類號：TU982.29? ? ?文章標識碼：A

國土空間規劃改革是我國推進城鄉一體化發展、優化空間布局的重要舉措，也是加強國土空間管理、提高資源利用效率的必然要求。村莊規劃作為國土空間規劃中的重要組成部分，對于實現農村發展、保障農民權益、改善農村環境具有重要意義。近幾年國家明確要求村莊規劃以生態文明為目的，高度重視全域空間規劃，更好地提升空間利用率。文章以北高鎮埕頭村村莊規劃為例，對該村村莊規劃編制過程中存在的問題進行梳理和總結，探討村莊規劃實施對策，以規劃創新推動鄉村高質量發展。

1? ?研究區概況

1.1? ?區位優勢明顯

北高鎮位于福建省莆田市荔城區東南沿海（119.14E，

25.34N），地處興化灣南岸。該鎮的東部與秀嶼區埭頭鎮相鄰，北臨興化灣，西部與黃石鎮、秀嶼區笏石鎮接壤，南部與秀嶼區東嶠鎮相鄰。北高鎮的行政駐地與莆田市主城區距離約為24km。埕頭村位于北高鎮東南部，是北高鎮橋東片中心，225縣道及201省道（黃北第二通道）從片區穿越，區域交通條件優越。北側與竹莊村相鄰，西側與欄山村、吳城村及鹽場用地相鄰，東側與埕前和前亭村相鄰。

1.2? ?有一定的產業基礎

北高鎮埕頭村以加工和銷售金銀珠寶為主導產業，沿225縣道已形成較具規模的珠寶一條街，共有店面1 000多間，吸引大量知名企業和批發中心入駐。珠寶街周邊有加工企業300多家，從業人員1.5萬人，年交易量達20多億元[1]。

1.3? ?建設用地結構集中

埕頭村建設用地相對集中，大多連片集中分布，主要分布在225縣道、201省道（黃北第二通道）兩側，局部適度分散，新舊建筑交錯分布，朝向不一，整體形象一般。

1.4? ?基礎設施有待進一步完善

村內公共設施建設相對薄弱，缺乏完善的健身設施、文化娛樂場所、社會福利設施、健身場所、停車場等。埕頭村的道路交通條件相對較差，道路狹窄、路面不平整，缺乏交通標志和標線，給村民出行帶來不便，村內尚無雨污水管道系統，導致雨水無法有效排放和處理，雨水一般會隨著地形的自然流動匯集，最終排入自然水體或周邊地勢低洼處，地勢低洼處的積水會給村莊帶來不便和安全隱患，積水會進入居民房屋、影響道路通行。除此之外，區內存在若干條水渠，村莊地勢低洼，容易受到降雨或河水上漲等因素的影響，產生洪水災害，給村莊的建筑、農田和居民的生命財產帶來嚴重損失，甚至危及人員安全，甚至導致道路中斷、通信中斷等問題，影響救援和應急管理的效果。

2? ?村莊規劃編制情況

2.1? ?上輪村莊規劃情況

埕頭村上輪規劃《莆田市北高鎮埕頭-山前片區村莊規劃（2013-2030）》編制時處于村鎮體系規劃階段。由于多方原因，導致規劃實施較為困難。一是，村莊規劃存在理論體系不完善、標準不統一的問題。很多村莊規劃建設中，熱衷于將城市規劃的思維和方法直接應用于村莊規劃，并沒有結合村莊建設的實際情況，導致規劃建設缺乏實用性；二是村莊規劃未分類實施，各村莊規劃千篇一律，加上各地存在任務傾向，對埕頭村莊基地分析不足，缺乏地域性，指導性較弱；三是，在全面推進鄉村振興的背景下，產業發展應作為村莊規劃的重要內容。然而，原有村莊規劃對埕頭村黃金珠寶產業發展關注不足，導致參考性和落地性不強。

2.2? ?本輪村莊規劃編制實踐

機構部門改革和“多規合一”的國土空間規劃重構，打破了鄉村規劃與管理部門的分割壁壘，為村莊規劃提供了契機。本次規劃加強在前期調研、中期方案編制、后期成果的工作力度，統籌謀劃村莊發展定位、主導產業選擇、用地布局等，力求編制高標準、實用性強的村莊規劃，指導埕頭村經濟發展，在支撐鄉村振興中發揮扎實的基礎性作用。

2.2.1? ?多形式結合深入調研，充分了解村域基地條件

為充分了解村域基地條件，本次規劃編制團隊采用現場踏勘、集中座談、入戶訪談、發放問卷、部門對接、微信建群多種方式，與領導干部、村民代表、新鄉賢等進行充分溝通，對村莊現狀基本情況、存在的主要問題及主要訴求認真摸排。

調研主要包括一些重要地點，例如全省首家微型民間黃金珠寶博物館、媽祖文化廣場、瀛洲書院、珠寶一條街、媽祖靈慈宮等，這為產業布局、國土空間整治等打下了牢固的基礎。

2.2.2? ?分類分級編制村莊規劃，積極做好產業對接

規劃期內將埕頭村定位為“集聚提升中心村莊”，符合村莊發展需求，也兼顧鄉村振興的發展定位。同時，結合埕頭整體產業現狀，埕頭村構建了“農旅結合、以旅強農”以及“以金飾文化為本，工匠文化+媽祖文化體驗”的文旅模式。

2.2.3? ?規劃“留白”與彈性預留，增加彈性空間

為增加規劃的靈活性和彈性，北高鎮采用了兩種方式，第一種方式是規劃留白，即對于目前難以明確具體用途的建設用地，在規劃中暫時不做具體規劃，而是保持一定的留白，為未來的發展預留空間。第二種方式是彈性預留，為了滿足村莊人居環境改善和村莊產業發展等未確定位置和規模的用地需求，在規劃中根據實際情況預留不超過5%的建設用地機動指標，避免過早地鎖定用地用途，讓土地具備更大的應變能力和適應性，待具體建設項目規劃審批時，再確定具體的用地指標和規劃用地性質。采用這兩種方式，北高鎮的規劃更加靈活，使得未來的發展能夠有更多的選擇和調整的空間[2]。

2.2.4? ?簡化村莊規劃成果，滿足實用需求

村莊規劃成果必須清晰、簡單、實用，才能有效地指導村莊發展。為保證村民能理解村莊規劃成果，積極參與到村莊建設中，本次規劃簡化了村莊規劃成果表達，讓規劃“看得懂、用得著、管得住”。

3? ?村莊規劃實施中存在的問題

由于土地的協調機制缺失，拆遷補償機制不完善，缺乏一套合理、行之有效且規劃有序的實施機制等原因，規劃難以形成“編制一審批一實施一評估一整改一提高”的良性運作系統[3]，影響規劃有效實施。

3.1? ?上位國土空間規劃的缺失，給規劃實施帶來了一定的挑戰

村莊規劃作為“五級三類”體系中的詳細規劃，需銜接上位規劃確定的各項約束指標，落實“三區三線”劃定成果，指導村莊建設；同時又需有效指導各專項規劃。因此，村莊規劃的合理、科學和有效尤為重要。新一輪國土空間規劃強調以“三區三線”逐級傳導。在北高鎮國土空間規劃尚未完成的背景下，本輪村莊規劃需盡可能在技術上和制度上進行補救[4]。

3.2? ?規劃監管力度薄弱，監管體系有待進一步完善

村莊規劃往往存在重規劃、輕監管的現象，在村莊規劃實施過程中，監管部門的職責和力量不足，監管人員數量不足、監管手段不夠科學、監管力度不夠強大，導致規劃實施的監管不到位，一些規劃違法行為如未經批準擅自改變土地用途、違規建設等偶有發生。因此，監管體系需要進一步完善，包括規范監管程序、強化監管手段、提高監管效能等方面。

3.3? ?規劃政策機制不健全

鄉村規劃包括原村莊規劃、村土地利用規劃、村莊建設規劃等方面，是“多規合一”的實用性村莊規劃[5]。原村莊規劃是對現有村莊進行整體規劃，包括村莊的布局、建筑形態、交通組織等。村土地利用規劃是對鄉村土地進行合理利用的規劃，包括農田、林地、水域等的利用方式和用途。村莊建設規劃是對村莊建設項目進行規劃，包括農村道路、水利設施、公共服務設施等。然而，目前我國的土地政策、戶籍改革政策、農村集體經營性建設用地等政策機制不夠完善，給鄉村規劃的實施帶來了一定的困難，導致農村土地資源的合理配置受到限制，很難滿足鄉村規劃的需求，影響農民參與鄉村規劃的積極性。

3.4? ?規劃宣傳力度不足，公眾參與積極性和有效性有待提高

村民既然是村莊的主人，村莊的建設與發展與之息息相關，因此，在村莊規劃中如何做到“以人為本，以農富農”至關重要。本次規劃在修編階段采取發放問卷、入戶訪談、專題座談、聽證會等相結合的方式，盡可能充分廣泛聽取村民意見和意愿，但由于大部分村民受教育水平、規劃專業知識水平以及規劃宣傳力度不足等限制，村民參與規劃編制積極性不高，無法有效參與規劃審批和規劃實施。

4? ?村莊規劃實施對策

在村莊規劃中，應以“多規合一”為指導，深入了解當前村莊規劃管理需求，以“實用性”為靈魂，以“鄉村振興 ”為目標，確保規劃“能用、管用、好用”。

4.1? ?處理好“上與下”的關系，建立和完善規劃全鏈條傳導體系

鄉村振興的基礎在于產業興旺，埕頭村以黃金珠寶為特色支柱產業，局部地區的生活方式和經濟發展模式，已經區別于傳統意義上的農村，通過建立末端反饋機制、上下銜接機制等，建立和完善“縱向到底、事權清晰”的全尺度空間傳導鏈條，讓村莊規劃更加合理和科學。除此之外，根據當地產業制定具體可行的村莊規劃，對當地的產業進行深入調研和分析，了解該地區的產業特點、發展潛力以及現有的經濟基礎，根據產業調研結果，明確村莊規劃的發展目標，確定發展的主導產業、發展規模、發展速度，并結合當地的市場需求進行合理地定位。根據發展目標制定相應的規劃布局，確定產業園區建設的位置、功能分區、道路交通布局、公共設施配套等，充分考慮產業發展對土地、環境、交通等方面的要求，合理安排各類用地，確保規劃的可行性與協調性。例如，在黃金珠寶產業的基礎上，鼓勵埕頭村發展相關的產業鏈條，完善上下游產業環節的銜接，培育金飾設計、加工制造等相關行業，形成完整的產業鏈，提升產業附加值與利潤空間。

4.2? ?處理好“編與管”的關系，建立健全規劃全生命周期管理體系

積極納入國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統是為了保障各類空間管控要素能夠精準落地，并支撐國土空間規劃編制、審查、實施、監督全流程在線管理[6]。首先，國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統將集成各類空間管控要素的數據，包括土地利用、城市建設、交通網絡等方面的信息，通過空間數據的統一整合和標準化，實現各類要素之間的無縫銜接和相互關聯，確保各項規劃目標能夠有效落地。其次，國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統還將實現宏觀到微觀的貫通管理，通過系統中的各項指標和數據，對國土空間進行全面的分析和評估。從宏觀層面上，對全國范圍內的國土空間進行整體規劃和布局；而在微觀層面上，對具體的地區、城市、鄉鎮進行精細化管理和調控。除此之外，該系統能夠實現對國土空間的全域、全要素、全生命周期管理，具備風險預警和決策支持的功能，通過對各類空間管控要素的監測和分析，以保障國土空間的可持續發展[7]。

4.3? ?處理好“主動與被動”的關系，優化公眾參與，落實以人為本

堅持開門編規劃。規劃優化提升過程中，始終堅持村民的主體地位，廣泛聽取各方意見和需求，確保規劃成果既符合行政部門的管理要求，又能適應村莊發展的實際需要。通過官方網站、官方微信公眾號等渠道發布通告，并積極借助媒體力量進行推廣。采用線上征集，線下座談、調研、走訪等相結合的形式，提高公眾參與度，讓公眾參與貫穿規劃全過程，并建立相應的規劃信息公開、成果反饋機制和效果評價機制，提高村民參與的有效性和可操作性[8]。

5? ?結束語

新時期的村莊規劃逐步完成依法審批和規劃數據庫備案，進入規劃實施階段。北高鎮埕頭村編制村莊規劃的過程中無論是公眾參與的“主動和被動”角色轉化、規劃“上與下”的有效傳導以及“編與管”的有機結合，還是規劃“遠與近”動態監測評估實施監管機制的建立，都需要不斷地探索和完善。只有如此，才能編制出一個好規劃，才能讓一個好規劃落地生根，才能繪就新時代宜居宜業和美鄉村建設新畫卷，為全面建設社會主義現代化國家和實現中華民族偉大復興做出積極貢獻。

參考文獻：

[1]朱曉清.國土空間規劃背景下實用性村莊規劃編制的對策[J].房地產世界，2022（08）：41-44.

[2]福建省自然資源廳.福建省自然資源廳關于印發《福建省村莊規劃編制指南（試行）》的通知[R/OL].（2019-09-18）[2019-09-18].https：//zrzyt.fujian.gov.cn/zwgk/zcfg/gfxwj/202106/t20210607_5611867.htm.

[3]楊亮.村莊規劃實施面臨的困境與對策探析[C]//中國城市規劃學會，東莞市人民政府.持續發展 理性規劃——2017中國城市規劃年會論文集（18鄉村規劃）.北京：中國建筑工業出版社，2017：6.

[4]張洪升.缺失上位國土空間規劃的村莊規劃編制預案與補救——以清流縣沙坪村為例[J].福建建設科技，2022（03）：9-12+23.

[5]周敏，林凱旋，王勇.基于全鏈條治理的國土空間規劃傳導體系及路徑[J].自然資源學報，2022，37（08）：1975-1987.

[6]李古月，盛歡.國土空間規劃背景下寧波市土地全生命周期管理的實踐與探索[J].浙江國土資源，2020（S1）：101-105.

[7]莫婷婷，雷征.“規劃+監測”雙向協力助推村莊規劃建設[J].南方自然資源，2022（02）：23-24.

[8]王婷婷，宋會訪.村莊規劃中公眾參與有效實施探析[J].住宅與房地產，2020（09）：261.