村民委員會成為行政訴訟被告主體的思考

作者簡介：賈超群（1987-），男，漢族，河南新鄭人，本科，講師，研究方向為黨史黨建和社會治理。

摘要：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。隨著國家行政向公共行政的轉變，村民委員會成為行政行政訴訟被告主體的案例逐漸增多，村民委員會的行政訴訟被告資格范圍不斷擴大。在此背景下，文章以新疆呼圖壁縣為例，分析了推動村民委員會成為行政訴訟被告主體的三個重要原因：村民委員會作用發揮不完善、村民委員會的行政化傾向、村民委員會功能的強化，在此基礎上，進一步分析了村民委員會成為行政訴訟被告主體帶來的影響，即進一步明確了村民委員會的的職責、進一步明確了鄉鎮與村之間的關系及進一步明確了村民委員會發展目標的重要意義，有助于全面提升村民委員會的履職盡責能力和進一步推動鄉村治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：村民委員會；行政訴訟；被告主體

文章編號：1674-7437（2023）12-0144-03? ? ?中國圖書分類號：D422.6；D925.3? ? ? 文章標識碼：A

2018年2月公布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十四條第一款指出：“當事人對村民委員會或者居民委員會依據法律、法規、規章的授權履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告。[1]”這充分明確賦予了村民委員會成為行政訴訟被告的資格、地位和相關條件。文章試圖結合呼圖壁縣司法實踐中關于村民委員會成為行政訴訟被告主體的調研情況，對村民委員會成為行政訴訟被告主體的背景、現實原因和深遠影響進行分析，以便提高村民委員會的履職效能。

1? ?村民委員會成為行政訴訟被告主體的背景

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。其中，追求法律的公平正義其實就是其中最重要的一項。筆者在對呼圖壁縣56個行政村和司法局的調研中發現，關于村民委員會成為行政訴訟被告的案子呈現出逐年增多的趨勢，2022年全年發生相關案件10起，2023年上半年就發生相關案件14起，主要涉及到房屋拆遷、土地合同、工傷賠償這幾個方面的內容，筆者從以下背景出發進行探討分析。

1.1? ?利益訴求分化

鄉村振興背景下，國家的土地三權分置改革、農村集體產權制度改革、土地確權、房屋不動產確權等相關改革政策的落地引起了群眾利益訴求的分化。例如，在對新疆呼圖壁縣部分農村的走訪中發現，“外嫁女”要求繼續分配村莊耕地、常年離開村莊的人希望城市戶口倒轉農村戶口去享受更多的福利待遇等問題存在。在這種情況下，村民委員會做事是否公平合法有序及是否滿足不同群眾的需求，成為新老村民關注的重點。

1.2? ?村民維權的法治意識不斷增強

隨著市場經濟的不斷發展和現代媒體的發展，農村村民的傳統思想觀念受到了沖擊，其民主法治意識和維權意識在日漸增強，在法治鄉村的推進下，依靠法律的力量來解決問題已經成為村民的共識[2]。例如，在走訪中了解到，有一位村民為了維護自己獲得獨生子女補貼費用的利益，將相關的法條全部背誦了下來。但同時，也不免會出現強調權利忽視義務、強調個人忽視集體、強調享受忽視參與的情況，也因此帶來了一系列的社會問題。

1.3? ?全方位監督的公開透明化

隨著全面從嚴治黨工作深入農村，村民委員會也成為了上級部門巡察的重點對象之一。每個村都設有紀檢委員，還有縣上的駐村律師定期給予指導和幫助，人人都成了監督者，村民委員會做事是否合法合理都在群眾的日常監督之中。例如，在走訪中發現，村黨支部書記要求村干部在做事過程中拍好照片，對于鄉鎮政府的下達任務，要有正式文件依據，否則村民監督委員會在審核時會以資料不齊全為由拒絕簽字和表達反對意見。

2? ?村民委員會成為行政訴訟被告主體的現實原因

根據《中華人民共和國行政訴訟法》，村民委員會成為行政訴訟被告必須符合行政主體的要求，即依法享有國家行政職權，能代表國家獨立進行行政管理并獨立參加行政訴訟，但是村民委員會并不符合這樣的條件[3]，但是也有學者主張基層群眾性自治組織可以成為行政主體，因為這符合主體“本土化、正當化和功能化”[4]的要求，也就是更符合我國的農村的實際情況。筆者更加認可后一種說法，因為2018年2月公布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十四條第一款關于村民委會成為行政訴訟被告主體資格的規定與我國農村的村民委員會職責的弱化、村民委員會的行政化傾向、村民委員會功能強化的現實相符。

2.1? ?村民委員會作用發揮不完善

《中華人民共和國村民委員會組織法》規定了村民委員會辦理本村和協助上級完成并對村民會議、村民代表會議負責的職責，但是隨著城市化的快速發展，呼圖壁縣農村大量的青壯年勞動力外出務工，很多農村都成為空心村，以老年人為主。由于沒有充足的后備人才，村民們很難通過選舉找到滿意的“帶頭人”，鄉村治理主體嚴重弱化，進而導致村民自治制度難以有效運行，村民委員會的作用難以有效發揮。鄉村振興，關鍵在人，更在人才。呼圖壁縣農村要想使村民委員會作用發揮完善，就積極拓寬選拔吸納人才的渠道，從事業發展需要出發，依托返鄉大學生、退役軍人、退休干部三類人員，大力集聚高素質人才，不斷壯大村民委員會干部人才隊伍，為鄉村振興注入動力。

2.2? ?村民委員會行政化傾向

村民委員會作為溝通村民與鄉鎮的橋梁，既要盡到自己的職責，更要完成上級的任務，有時甚至是縣上的攤派任務，部分任務是村干部不愿意做而不得不去做的，因為在村干部看來，這些除了帶來一些榮譽外，并未給村民帶來實實在在的好處，這種“政務”大于“村務”的情況也成了司空見慣的事情[5]。例如，筆者在調研中發現，呼圖壁縣部分鄉村的村黨支部書記是由鄉鎮政府指派的，并不是本村人，這也導致村民認為這種下派來的村黨支部書記是為了完成上級的任務指標而下村，而不是為了村莊的發展、為了給村民謀利益。

2.3? ?村民委員會的功能強化

進入新時代，村民委員會履行公共行政職責的范圍逐漸增大，承擔的職能也會越來越多[6]，村民委員會的公共功能也開始拓展。在調研中發現，呼圖壁縣部分農村在全面推進黨群服務中心、維穩綜治中心、農村發展中心“三個中心”建設方面，涉及到小微權力43個項目之多，很多原來不屬于村民委員會的職能也開始納入村民委員會的職能當中。同時，村民委員會還兼顧著維護穩定、維護民族團結、促進宗教和諧方面的職能。按照村民的基本權利劃分，村民委員會成為行政訴訟被告主體的相關案件主要分布在村民身份資格、村民住宅權、村民重大知情權等，但是村民委員會侵犯村民的利益，也必然涉及到穩定、團結、和諧、生態等方面。

3? ?村民委員會成為行政訴訟被告主體的現實影響

雖然《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》明確了村委會和居委會的行政訴訟被告資格，但這也是有條件的，不是村民委員會一旦侵害村民利益就可以成為行政訴訟的被告，也就是說從法律來看，在有些事情上，村民委員會可以成為行政訴訟的被告主體，有些是屬于村民內部的事務。但對于普通群眾而言，只要現行的法律解釋了村民委員會可以成為行政訴訟被告主體，群眾就會認為只要村民委員會損壞了自身利益，就可以得到法律救濟。在法治社會下，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》能夠確定村民委員會的行政訴訟被告主體資格本身就是對村民委員會的職能定位的重塑和完善，也必將對其作用發揮和正常運轉產生深遠影響。村民委員會成為行政訴訟被告主體，一方面強化了村民委員會協助上級完成任務的部分職能，另一方面也確認了村民委員會在授權、委托情況下必須承擔相應的責任，不是可以任性而為的[7-11]。

3.1? ?進一步明確了村民委員會的的職責

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》與《中華人民共和國村民委員會組織法》規定村民委員會的職責雖有所交叉，但是整體而言，較為明晰，這樣有助于區分村民委員會的職責。對于村民委員會而言，有些能自己做，有些必須有授權和依據才能去做。這樣，村民委員會的職責更加清晰，村民委員會在運行過程中能夠依法履行自己的職責，也會在利益多元化的情況下相對更少受到干擾[12]。

3.2? ?進一步明確了鄉鎮與村之間的關系

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》其實也是進一步強化鄉鎮和縣的職能，要求它們必須依法行政，否則會收到群眾的依法“民告官”。對于鄉鎮而言，在授權村民委員會履職的同時也會更加謹慎，更加綜合平衡各方面的利益和規范相關的程序[13]。

3.3? ?進一步明確了村民委員會的發展目標

一方面，在《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》中明確規定了受案范圍、訴訟參加人、出庭應訴制度等，這些司法實踐真正地推動了法治鄉村建設，有助于確保社會大局穩定。另一方面來說，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》始終踐行以人民為中心的發展思想，堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，村民委員會工作的規范化就是在踐行以人民為中心這個原則[14]。

4? ?結束語

關于村民委員會成為行政訴訟被告主體的司法實踐還有很多，最高法院作出具體解釋的目的是要以推進依法行政為使命擔當、切實保障人民老百姓的訴求可以得到解決。村民委員會在具體的社會實踐中也承擔著多項的職能，扮演者多重的角色，在這種情況下，只有積極做好村民委員會成為行政訴訟被告主體積極闡釋和宣傳，才能進一步發揮它本身在促進鄉村治理體系和治理能力現代化方面的積極作用。在具體的司法實踐中，也更加需要村民委員會作為一個自治組織積極向廣大村民宣傳法治的作用，依法為人民服務，發揮好自身的示范帶動作用。

參考文獻：

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07].https：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-80342.html.

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