高職院校政府采購內部控制的優化研究①

司馬韋偉

（常州工業職業技術學院，江蘇常州 213164）

在西方內部控制機制完善與發展的影響下，世界各國逐漸掀起了研究“內部控制”的熱潮。為提升單位的內部控制質量，對內部控制工作進行規范，我國財政部頒發了《行政事業單位內部控制規范》，規定了政府采購的控制行為，并要求各事業單位結合自身的發展實際與建設特點，持續優化內部控制體系，提升內部控制的效率。2020年12月，教育部、財政部印發《中國特色高水平高職學校和專業建設計劃績效管理暫行辦法》，進一步明確了“雙高計劃”建設項目要注重資金配置效益和使用效率。按照《中華人民共和國政府采購法》相關規定，財政資金使用必須通過適合的采購方式，接受采購內控制度的嚴格監督和管理。政府采購作為業務與財務管理的銜接點，肩負著規范學校資金使用，提升資金使用績效，維護學校權益的重任。完善采購業務管理制度、創新采購業務工作模式、健全采購業務的內部控制體系對“雙高”建設資金使用績效提升具有重要意義。

一、政府采購內部控制的內涵、任務及流程

政府采購主要指單位在“財政監督”的基礎上，以法定程序或手段從市場上購買能夠“履行其職能與業務發展需求”的服務、商品的經濟活動[1]。為規范政府采購行為，深化政府采購管理質量，需要完善并制定有關政府采購的“管理”“流程”“方法”“政策”和相關法規，這些采購制度與采購法規的簡稱是“政府采購制度”。伴隨“放管服”改革的持續推進，“采購限額”日漸提升，“采購范圍”不斷縮小，這些新變化已難以適用于《政府采購法》的相關規定。所以應發揮好內部控制在政府采購中的風險防控作用。內部控制主要指單位在特定環境下為提高經營收益，且有效使用或獲取各類資源、實現既定目標，而在內部實施的各種調節、制約的“方法”“程序”“計劃”及“組織”。當前高職院校的政府采購內部控制，主要包括“內部監督”“信息溝通”“控制活動”“風險評估”及“內部環境構成”等要素。內部控制的任務包括：“構建內部控制制度”“提高管理職能”及“健全內控責任申報機構與監督審計”等內容。在政府采購的過程中，高職內部控制應圍繞“計劃管理”“采購預算”“活動管理”及“驗收管理”等環節，形成“科學的”“完善的”“標準的”內部管理體系，并達成政府采購與預算編制、相協調、相溝通的基本目標[2]。而在內部控制的過程中，應明確政府采購的業務流程，并將其劃分為：（1）采購預算經過審批后下達到業務部門，并制定相應的采購計劃與采購申請；（2）資產管理部門對采購申請和采購計劃進行論證；（3）審計部門對經費來源進行審核；（4）采購部門實施政府采購工作；（5）管理部門發布公告，并審核供應商的標書；（6）業務部門根據“中標書”簽訂相應的合同；（7）資產部門進行驗收并出具報告；（8）財務部門根據票據進行“做賬付款”。

二、高職院校政府采購內部控制存在的問題

（一）政府采購的預算編制不夠合理

我國高職院校政府采購內部控制使用的“單據”并沒有覆蓋“預算編制環節”，這個問題間接地反映出高職院校對預算編制的重視程度不高。預算編制是政府采購獲得資金支持的基本環節，是采購的核心與基礎。如果超過預算采購，將導致項目作廢，甚至帶來更為嚴重的后果。為此，預算應當由采購資金的使用部門，結合“工作安排”“采購計劃”以及“上年度的應用情況”，進行精細預算與統籌規劃。但我國高職院校在政府采購的過程中，缺乏合理的安排與優化，導致預算編報在財務管理過程中的“壓力較大”，資金使用部門難以規范化、標準化地進行單據設計，造成各部門報送的報告詳略不一，測算過程也難以得到充分的體現。并且為了確保資金的充足性，高職擬使用的資金量通常預留了過多的空間，導致數據的可操作性與可參考性不高，預算編制的過程難以得到可靠的依托，致使高職政府采購的實效性和有效性受到了極大影響[3]。

（二）內部監督難以得到有效落實

內部控制的有效實施應建構在科學的內部監督體系下，高職院校設置獨立的、有效的監督力量，對采購過程進行規范性監督，配合外部“監察部門”“審計部門”及“財政部門”，形成監督合力，可以提高政府采購的全面性與有效性。然而，我國部分高職院校卻存在內部監督環節沒有得到重視的問題，具體表現有如下幾點：首先是內部控制報告局限在編制階段，難以形成自我監督評價的格局，造成內控報告出現明顯的形式化傾向。其次是政府采購在實施環節、需求控制環節、預算編報環節，沒有形成常態化監督態勢，造成內部監督的作用和功能無法得到充分的發揮。最后是高職院校的政府采購項目缺乏“專項監督”或“重點監督”。領導小組給予的重視和小型項目沒有明顯的差別。例如需求部門在《審批單》上所體現的“詢價過程”“采購要求”“款項支付”等環節都缺乏相應的監督。內部監督體系流于形式，并且成為高職政府采購中最為明顯的“薄弱點”。

（三）政府采購缺乏風險定級機制

“風險導向性”的內部控制不斷成為我國社會發展的主流，因此高職院校也應加強對自身風險的評估。從而幫助院校能夠“有效”復盤工作流程，細致檢查內控質量，并深化學校對內控環境的認識，提升學校預防潛在風險的能力。但從我國高職院校的現代化發展的層面出發，高職不僅要在政府采購內部控制中體現“相互制約”與“責權分明”；還要發掘高職院校的進步優勢與空間，弱化影響高職院校生存與發展的潛在因素[4]，例如制定風險評估機制等。但當前，我國部分院校的風險評估機制還存在“形式化”“粗放性”的特點，缺乏針對性和分層性，沒有設立科學的評估機構。由此看來，我國高職院校在風險評估上的重視程度還相對不足，無法明確風險評估對各項工作開展的必要性與重要性。一方面，部分高職院校缺乏對風險進行量化的意識，難以判斷出風險所帶來的影響，不能開展相應的應對手段。另一方面，高職院校只通過監察部門對政府采購過程進行評價和監督，導致高職風險控制存在諸多的“漏洞”，不能全方位地、多元化地完成對復雜風險的有效監督。

三、高職院校政府采購內部控制的優化策略

（一）完善政府采購預算與編制的管理體系

首先是要編制“政府采購預算和計劃”。政府采購預算的編制工作是高職院校管理體制與預算改革的基礎性工作。預算編制應遵循如下幾點原則：一是以部門預算為基礎，結合相關要求，列出預算范圍的項目金額、名稱等內容。二是結合相關法律法規從嚴編制采購預算，“協調一般”“突出重點”，提升預算編制的準確性與真實性。三是以合理性為抓手，適當開展“超前編制”。四是在預算批準后，高職院校應嚴格執行相關要求和標準，統一部署“資金來源”及“項目采購”等要素。五是將各項支出與收入完整地、全面地列入預算中，確保單據的全面性、規范性。其次是加強預算審核。高職院校在采購計劃與預算編制中，應加強對預算的審核，提升政府采購的整體質量。一方面，要仔細察看采購預算中是否包含了高職院校為實現自身的生產與發展所必須采購的項目；是否存在法律法規所限制的采購項目[5]。另一方面，要從項目的角度出發，審核單位是否正確填寫預算項目，明確項目所涉及的物品規格、類別及資金等信息是否準確無誤。并在此前提下審核項目是否出現“重復購買”“規模偏低”及“規格過高”等問題。唯有如此，高職院校才能確保政府采購單據設計的科學性、合理性及全面性。

（二）強化高職院校的“內部監督評價”工作

首先要明確監督評價規定。高職院校應完善“內部控制制度”在監督評價中的規定，細化監督評價內容，形成契合高職院校的監督評價流程，并以全程管理為抓手，做好采購評價與采購監督等工作。一般來講，完善過程監督機制，主要監督高職院校在政府采購中是否存在“規避集中采購”與“化整為零”的行為，采購方式是否規范合理，采購標準是否存在傾向性現象。而采購結果評價要求高職院校以結果為導向，評價采購結果是否契合預期要求，采購環節是否順利通暢。例如政府采購到的“工程”“服務”“貨物”是否契合采購目標，是否符合“合同承諾”與“預期標準”，是否出現“超出同類同規模的問題”。其次要匯聚監督合力。一方面，高職院校應激發內部監督的動力，革新內部監督的方法與手段。并結合高職院校政府采購的特點，成立監督小組，開展內部審計活動。隨后將監督評價結果納入個人考核中，使其對內部控制的實效性與有效性進行負責。在此過程中，高職院校應科學適配崗位權力與責任，形成科學的追責機制，例如當內控失效后，監督小組應承擔相應的連帶責任。另一方面，確?！芭e報監督”的通道有效。高職院校應在官網中開放反饋電話、舉報電話。特別對于采購服務面廣、采購量大的政府采購，應鼓勵廣大師生或服務對象對高職院校的購買行為進行監督，從而確保外部監督渠道的通暢性，提升群眾監督的全面性、實效性及有效性[6]。

（三）構建政府采購風險定級制度

首先要構建風險評估小組。高職院校應根據相關要求構建風險評估小組，校長、黨委書記應該為主要負責人；紀檢書記與學院副院長應擔任副組長；紀檢監察室、資產管理處、財務審計處，應構成風險評估小組的成員。在風險評估小組構建的過程中，高職院校應明確其基本職責。如：確定風險評估中的主體責任；審批建設規劃或方案；確定對事件、風險及決策的解決方案；審批或協調事件、風險及決策的業務流程等。其次要做好風險分析，明確風險的等級。開展風險分析工作應通過定量與定性相結合的方式對風險進行有效評估，降低風險出現的概率。在定性分析上，高職院校應將風險劃分為“低風險”“中下風險”“中等風險”“高風險”以及“超高風險”等類型。隨后結合風險的影響程度，將其劃分為“輕微”“中下”“中等”“重大”及“特大”等影響類別，最后通過所收集的證據和信息，對風險進行評估。在定量層面上，高職院校應根據風險對法律、財務及管理所帶來的影響，對其進行“打分”。在應對或預防風險時，高職院校應明確風險的可接受程度與范圍，并制定出相應的應對手段，從而分擔風險、規避風險、降低風險，提升政府采購的整體質量?？偠灾?，進行風險分析，明確風險等級，有利于高職院校在政府采購中科學規避、有效處理“采購風險”，控制風險所帶來的不利影響，確保政府采購過程的合法合規，使采購流程更加公正公平，從而為高職院校獲得更健康、更快速的發展，提供重要支撐。

四、結語

隨著信息技術與社會經濟快的快速發展，高職院校的業務不斷呈現出“多樣性”“多元性”的發展特征?！半p高計劃”建設項目具有明顯的新時代特征，是高職院校高質量發展的新起點，其對資金使用績效提出了更高的要求。高職院校應提高“內部控制”在政府采購過程中的地位，加強對“采購編制與采購計劃”的管理，改進“采購監督評價體系”，注重對“風險定級制度”的構建，提升政府采購的成熟性，帶動業務和財務工作的有效融合，從而推進高職院校各項事務的有效開展。