海疆治理的內外層面

劉永連

我曾在《海南熱帶海洋學院學報》2022年第4 期“南海研究”專欄的導語《海疆治理研究及其應有的視野與思路》中主張，研究海疆治理問題應該具有歷史思維、國際思維和整體思維。這是以外部視角來考察問題?，F在反過來從海疆治理問題本身剖析，海疆治理則有豐富且復雜的層面值得我們關注。

海疆治理具有豐富且復雜的層面，是由其在所有南海問題中的地位所決定的。像南海這樣的區域，對中國而言最為核心的問題無疑是主權問題，此外莫過于海疆治理問題。那么，無論是資源開發，還是國際關系等各領域問題的處理，務必要放在有利于維護我國南海主權的原則下來考量。中央提出了海洋強國的戰略目標，與南海地域和問題相關的所有活動也應該服務于此。就學術研究而言，無論是涉海的自然科學研究，還是涉海的歷史文化、地緣政治、海洋法等人文社會科學研究，都有歸結到或關照主權和海疆治理的必要。

關于海疆治理問題的多個層面，我曾經以行政管轄、資源開發、基礎建設等日常經營的多個領域來劃分，基于上述關系也可以從內、外不同層面來劃分。關于內、外層面，既可以從海疆事務參與者角度區分為核心、中間和外部三大圈層，也可以按海疆事務性質區分為內政與外交兩大部分。

立足于海疆事務參與者來考察，政府部門是經略和治理海疆的主要力量，是海疆事業發展的主導者；漁民、商人、學者及相關各社會團體等是開發、建設和宣傳、研究海疆的重要參與者，是憑借社會輿論推動對外交涉和以文化教育建設、發展海疆的主要力量；中國周邊涉入海疆問題及與中國交往密切的其他國家，包括域外一些社會群體，往往是中國就海疆問題對外交涉的對象，是中國推動海疆事業發展的外在互動力量。由此，我們可以將中國海疆史厘定為三個層次：內層是以政府管理為紐帶的海疆治理史，中間是民間力量參與的海疆開發建設史，外層是中國與周邊國家不斷互動式的海疆交涉史。在這一框架結構中，政府管理明顯處于核心地位，并在海疆開發、建設及對外交涉等層面無處不在，以政府管理為主線聯系起來的海疆治理史也就成為海疆史研究的主體部分（參考拙作《如何加強中國海疆史研究》，載《史學集刊》，2023年第4期）。

從海疆事務性質考察，如果是我國海域疆界之內的事務，且純粹由我國內部處理而無涉外因素的話，這就應該是內政問題，可定義為我國海疆治理的內部圈層。相應，如果是我國與鄰國之間的海疆邊界等方面的事務，或者是即便是疆界之內但涉及外國因素的事務，無論主權交涉還是國際合作，甚或是影響到海疆主權的地緣政治、國際法事務，都可納入海疆事務的外部圈層。

不過，以上簡單區分內外層面的做法過于籠統。因為繼續剖析下去，我們還可以發現許多更為細致的層面需要清晰認識，以便在該領域發現和探討更多重大問題。

就內部圈層而言，與政府治理活動直接相關的層面有管理部門、管理人員、管理政策、管理措施、管理過程、管理實效等。同時我們也應該知道，這些治理活動是在管理者思想意識的指導或影響下進行的。那么，海洋意識和疆域觀念、海疆治理思想等，就是非常重要的背景層面。如果將其放在意識萌生、觀念形成和思想發展的歷史進程中去考察，就可看到其內容豐富而有價值。目前學界已經達成一個共識，即我國在海疆觀念上經歷了一個從“無疆無界”經“有疆無界”到“有疆有界”的歷程。不過，具體怎樣從“無疆無界”過渡到“有疆無界”再過渡到“有疆有界”，疆域觀念在某些階段的態勢和變化又怎樣影響了海疆治理和主權維護，則因其歷史漫長、發展曲折且內容層面復雜，而存在著太多的細節和問題需要深究。

在官員與民眾共同參與的海疆治理活動的中間層面，我們會看到海疆調查、建設規劃、資源開發、設施建設、漁業生產、海外貿易、海關稅務、衛生檢疫、海上航行、海上救助，乃至科學研究、媒體宣傳、文化教育等更為廣闊的領域。這是最能展現海疆治理問題廣泛存在的部分，不但涉及諸多的社會生產、生活領域，而且參與人群和涉及人物眾多。同時在這些層面問題的探討上，可以觀察的角度也很多。除去不同的歷史時段和問題側面等可以分別考察外，不同的群體和人物與海疆治理的關系等也是很好的視角。一些重要群體如承辦商人、駐島漁民、調查團隊、科研人員、基層官員及相關社會團體等，一些突出人物如張之洞、張人駿、蔡康、洪念宗、李祿超、鄧彥華、沈鵬飛、利寅等，他們都以各種角色，從各個層面、各個角度在海疆治理上產生過歷史作用和影響，從極其重要的“人”這一元素反映著海疆治理問題，因而都是我們探研海疆治理問題很有價值的考察對象。

就外部圈層而言，首先是世所關注的海疆主權和海洋權益交涉活動。一方面，其交涉活動本身直接關系到我國海疆的主權安危、權益保障，影響到我國在海疆的治理政策；另一方面，其交涉起因即海疆摩擦和糾紛事件的產生從側面反映了當時我國海疆治理在政策和制度上的許多問題。以民國時期日本人盜采東、西沙群島資源的事件為例：日本外務省等部門檔案中，收錄了平田末治等日本商人與承辦西沙群島開發事業的中國商人何瑞年前后簽訂的多份合同，記載了何瑞年為坐收經濟利益而將西沙鳥糞從挖掘、運輸到加工、售賣等幾乎全部開發權益轉賣給日本人的賣國行為，暴露出當時中國政府在監管開發活動上的嚴重缺失；所收錄關于日本商人、漁民多年持續盜采東沙群島海人草乃至強占島嶼、破壞我國開發設施設備、迫害承辦商公司職工等事件的文獻，則反映出當時中國政府對承辦開發的民眾缺乏保護、海軍部門與地方政府之間的協調配合不足、外交部門接受海疆信息的環節過長、外交節奏嚴重滯后等諸多問題。這些問題在海疆治理領域都是不容忽視的內容。其次，一些大國借用地緣政治和國際關系來干擾南海海疆的活動直接影響到我國海疆安全和海洋權益；而我國與周邊國家之間合作開發海洋資源、加強基礎建設等活動也在海疆治理問題上具有重大影響和意義。

本期推出4篇學術論文?！稏|沙島事件前后中國南海疆域觀念的嬗變與主權維護》指出，清朝末年東沙島事件發生前后，是中國疆域觀念從古代傳統“天下觀”到近代“國家觀”過渡的關鍵時期，而這一觀念的嬗變直接影響到我國對海疆主權的維護和治理，我國政府不但成功收回了東沙群島主權，而且加快了明晰南海海疆邊界、落實海島巡視和命名、籌劃開發建設以固主權等策略和行動，是反映近代我國海疆治理轉型的一篇佳作?！恫炭蹬c南海海疆治理——以東沙島治理為例》從人物角度入手，重點考察候補廣州知府、籌辦東沙島事務專員蔡康，分析其提出的開發思路及一系列具體措施，介紹其主持的東沙群島諸多開發建設活動，闡釋了其“以開發固主權”的海疆治理思想，指出其開辟我國近代海疆治理先河的意義，反映了我國海疆治理的重大發展?！栋莸钦哪虾Ｕ吲c中國的應對策略》從國際關系和地緣政治角度論述了美國南海政策對我國南海治理的外部影響，《環南海國家郵輪產業資源優勢度評價》則從資源整合與國際合作角度拓寬了我國海疆治理的視野和思路。四篇文章初步剖開了我國海疆治理領域的一些層面，論述了一些重要問題。不過這只是一個開始，未來還有更多更復雜的層面有待揭示，可以挖掘的內容和問題還很多，海疆治理勢必成為南海研究的一個重要領域。