RCEP框架下成員國通關便利化比較及對我國的啟示

黨英杰 朱 振 掌孝恩 耿 麗 唐紅軍

根據《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）批準生效的有關規定以及RCEP成員國國內立法核準進程，隨著文萊、柬埔寨、老撾、新加坡、泰國和越南6個東盟成員國和中國、日本、新西蘭和澳大利亞4個非東盟成員國陸續提交核準書，RCEP自2022年1月1日起在上述10國正式生效。以此為契機，進一步深化通關便利化改革、提升跨境貿易便利化水平，對促進形成區域一體化大市場、加快構建我國新發展格局具有重要意義。本文選取RCEP成員國中與我國貿易份額比重較大、國際影響力較強的日本、韓國、新加坡等部分國家為主要研究對象，基于世界貿易組織（WTO）、世界海關組織（WCO）等國際組織機構對貿易便利化的有關要求，圍繞進出口貨物通關時間、“單一窗口”建設等便利化關鍵領域的實踐做法進行比較分析研究，由此得出對我國提升通關便利化水平的有益啟示。

一、RCEP中通關便利化的主要內容

RCEP協定主要框架包括序言、20個章節、4個市場準入承諾表附件；其中，通關便利化方面的措施主要分布在第四章“海關程序和貿易便利化”，在其他章節如第五章“衛生與植物衛生措施”、第六章“標準、技術法規和合格評定程序”等有所涉及。本文結合實踐中影響通關便利化水平的不同維度和實操層面需改進的方向，將RCEP協定中涉及通關便利化的內容歸納提煉為以下四個層面。

（一）宏觀制度設計層面

一是執法一致性問題。各締約方應在其關境內就法律法規和程序保持統一，這是首次在自由貿易協定中對執法一致性進行規定。各國應確保其進出境相關法律法規、規章制度等措施在全關境各個口岸保持一致。

二是公開透明度問題。各締約方應以非歧視和容易獲取的方式，及時公布進出境、過境相關的程序、表格和文件要求、稅率、用于海關目的的產品歸類、估價規定、禁限要求、費用規費、處罰規定等各類信息，并及時進行更新。

三是高效協調性問題。各締約方應當在可能的范圍內，保證其海關執法程序的相關制度規定與WCO等國際標準和建議做法相協調；應當以簡化海關程序、便利貿易為目的，優化審查其海關程序，并予以改進和完善。

（二）通關監管措施層面

一是貨到前處理。各締約方允許外貿貨物在抵達前提前申報，從而加快放行；海關應就相關信息予以提前處理，以便貨物抵達后第一時間放行。

二是預裁定制度。各締約方對涉及估價方法和標準的預裁定事項等做出義務性承諾，并考慮中小企業的需求，這大大超越了WTO及我國已簽署實施的自由貿易協定中相關規則承諾水平。

三是貨物擔保放行。各締約方應當采取或設立程序，只要貨物已符合所有除關稅、規費確定等以外其他必要的管理要求，允許企業在做出擔保后即可予以快速放行。

四是經認證的經營者制度。經認證的經營者（AEO）可獲得海關特別給予的貿易便利化措施，包括降低查驗比例、加快放行時間等具體優惠舉措。AEO范圍擴大到中小微企業，并采納中方建議，使用協調員制度。

（三）國際合作層面

一是加強國際合作。各締約方海關機構間應加強協調溝通，相互之間提供協助，共享海關管理發展的信息與經驗。

二是突出合作重點。鼓勵各方標準化機構加強標準、技術法規、合格評定程序等方面信息的交流與合作。

（四）信息技術應用層面

一是加強信息化系統應用。各締約方應在可能的范圍內，基于國際接受的貨物快速通關和放行標準，加強信息化技術應用，提升海關運行保障水平，包括在貨物運抵前提交申報等數據以及用于風險目標管理的自動化系統。

二是提升電子化方式接受度。以電子方式提交的貿易管理文件，締約一方應當加強與其他締約方的跨境合作，以提升締約各方對電子方式提交的貿易管理文件接受度。

二、RCEP部分成員國通關便利化的有益實踐

為對標國際先進，現選取日本、韓國和新加坡等與我國貿易關系密切，且在貿易便利化等方面走在全球前列的部分經濟體，分析其在優化口岸營商環境、提升通關便利化水平等方面的實踐做法。

（一）日本邊境管理及港口運行效率較高

日本是世界第四大貿易國，其跨境貿易便利化主要做法有四個方面：一是注重對照國際規則對本國相關法律法規修訂完善。日本將WTO《貿易便利化協定》（TFA）、WCO相關條約等內容納入法律體系，并修訂海關相關法律法規。二是邊境管理上全面實施AEO、海關風險管理、提前審單等便利化制度，并依托“日本自動貨運清關系統”（NACCS）采取多種類型通關便利措施。三是港口管理水平和運行效率較高。日本為充分發揮港口集聚優勢，實行港口合并政策，降低貿易成本；同時在港口上應用智能運輸系統（ITS）以提高港口運輸效率，加速貨物流通。四是為全面實施貿易便利化，日本政府加快標準體系制定與一致化認證工作。特別是在制定行業標準時，充分考慮與國際同行標準保持一致，這有助于日本在國際市場上具有較強的競爭力。

（二）韓國法律法規及制度體系較為完善

韓國是世界第七大貿易國，其跨境貿易便利化主要做法有四個方面：一是構建較全面的促進貿易便利化法律法規體系。例如，將《貿易自動化法》修訂成《電子貿易便利化法》，對《對外貿易法》《電子交易法》《海關法》等進行重修，并在公共服務、市場監管等方面形成較完備的制度體系。二是積極簽訂自由貿易協定。韓國于1998年開啟自由貿易區談判，把簽署和實施自由貿易協定放在國家戰略高度，利用各類國際合作平臺推進貿易便利化進程。三是完善AEO制度。韓國為AEO企業提供降低查驗率、優先查驗、簡化通關手續、免除稽查等通關便利措施。截至2021年年底，韓國海關已完成與美國、加拿大、日本和中國等20多個經濟體的AEO互認。四是推廣應用單一窗口系統。2005年韓國海關推出單一窗口服務系統UNI-PASS，該系統服務項目全面，實現了對貨物全程供應鏈的管理，用戶可了解到全程物流與通關過程；利用UNI-PASS系統，貨物出口通關僅需0.7小時，進口通關僅需要1小時。

（三）新加坡注重提升客戶體驗且智能化水平較高

新加坡港是亞太地區的最大轉口港和世界第二大集裝箱港口，是全球最重要的航運中心之一。新加坡跨境貿易便利化主要做法有六個方面：一是實施高標準服務承諾，持續改善通關體驗。新加坡海關做出高標準服務承諾（見表1），助力企業高效運營。二是采用智能化集成系統，提供一站式服務。新加坡于1989年開通運行貿易網（TradeNet），是全球首個建成的全國性貿易通關系統。2016年建設互聯貿易平臺（NTP）①互聯貿易平臺（NTP）：由新加坡海關和政府技術局開發，政府各部委和機構（財政部、貿易和工業部、交通部、新加坡民航局、經濟發展局、企業發展局、信息通信媒體發展局、新加坡金融管理局和新加坡海港管理局）提供支持。，旨在提供超出現有系統服務范圍的服務。NTP的推廣使用助推新加坡打造全球領先的貿易港、金融港，每年為企業節省成本近6億新元。三是通過Trade FIRST實施企業管理、統一管理等各種便利項目。新加坡海關推動監管向與企業構建伙伴型關系方向發展，于2011年1月啟動新的貿易便利化及社會參與架構（Trade FIRST）。企業Trade FIRST等級越高，享受貿易便利越多。四是運用區塊鏈等技術，促進單證數字化及互聯互通。新加坡與本地及海外機構和行業伙伴合作，探索開發了一個互操作性框架（Trade Trust）用于數字貿易文件交換，使通過數字連接的貿易伙伴間貨物流動更加無縫高效。五是著力打造下一代港口，提升港口運營效率和管理水平。新加坡長期重視港口建設，對提升跨境貿易便利化水平起到積極作用。六是優化口岸查驗布局，配備先進查驗設施。注重加強查驗設施建設，提升科技應用水平。

表1 新加坡海關面向貿易商的服務承諾

三、我國與RCEP主要成員國通關便利化關鍵領域對比分析

RCEP第四章“海關程序和貿易便利化”和TFA中，對提升口岸通關效率提出了具體的便利措施?，F結合其中的主要條款內容進行比較分析，客觀總結我國在相關領域取得的主要進展成效，查找短板和不足，進行對比分析。

（一）取得的主要進展

1.在通關時間方面，我國持續壓縮進出口整體通關時間富有成效

國際貿易貨物約90%以上跨境運輸方式為海運，本文研究通關時間影響因素并對比分析，聚焦以海運方式進口的一般貨物。關于進口放行時間計算口徑，RCEP第四章提出，一般貨物應盡可能在抵達后48小時內放行，易腐貨物和快運貨物應盡可能在6小時內放行。根據WCO《放行時間研究指南》（TRS）計算口徑，進口貨物時間計算始止點為進口“貨物抵達港口”和“貨物放行”。目前，日本、澳大利亞等國均采用WCO《放行時間研究指南》計算口徑，即進口貨物放行時間為自貨物抵達港口起，至貨物放行止所花費的時間。其中，“貨物抵達港口”為裝載進口貨物的運輸工具實際抵港時間，“貨物放行”為海關系統放行、進口商可自由提離海關監管場所的時間，這與我國目前整體通關時間計算口徑基本一致。

2021年下半年，為了解日本、韓國、新加坡、新西蘭和澳大利亞等RCEP成員國貨物放行時間和通關便利情況，本研究設計了中英文調查問卷，對部分報關、物流、生產等企業開展問卷調研，共回收有效調查問卷225份，參與調研者主要來自江蘇（125家次）、廣東（87家次），還有少數來自國外的調查參與者。

如表2所示，有效問卷中，參與調查者中分別有86.42%、83.08%、65.00%和66.67%的比例，認為日本、韓國、新加坡和澳大利亞進口普通貨物基本可在48小時內（計算口徑為貨物運抵且進行申報至貨物允許提離）完成放行。

表2 RCEP部分成員國普通貨物48小時放行時間調查情況 單位：%

如表3所示，有效問卷中，調查者中分別有90.91%、76.74%、70.00%和62.16%的比例，認為新加坡、日本、澳大利亞和韓國進口易腐貨物（如水果）基本可在6小時內（計算口徑為貨物運抵且進行申報至貨物允許提離）完成放行。

表3 RCEP部分成員國易腐貨物6小時放行時間調查情況 單位：%

近年來，特別是2017年以來，海關總署會同國家相關部門和各地方政府認真貫徹黨中央、國務院決策部署，扎實落實國務院關于壓縮貨物整體通關時間的部署要求。聚焦企業通關需求，深化通關便利化改革創新，持續采取有效措施，盡力協調應對新冠肺炎疫情等外部因素對進出口貨物通關時間的影響，穩步推進重點口岸公布作業時限、大力推廣機檢集中審像作業模式、擴大智能審圖作業范圍、提升口岸管理信息化智能化水平和鞏固壓縮進出口貨物整體通關時間，已取得明顯成效。據海關總署統計，2021年12月，全國進口、出口整體通關時間分別為32.97小時和1.23小時，較2017年分別壓縮了66.14%和89.98%，圓滿完成了國務院確定的“到2021年底，整體通關時間比2017年壓縮一半”的目標任務。從2021年1-12月平均通關時間看，全國進口整體通關時間為36.64小時；其中，海運進口整體通關時間為47.74小時，總體低于48小時。目前，全國進口、出口貨物整體通關時間處于合理區間，為企業提供了相對穩定合理的通關預期。當然，對個別一般貨物進口整體通關時間超過48小時、易腐貨物和快運貨物超過6小時的具體情況需結合企業實際情況另做分析研究。

2.在稅款征繳方面，我國已采取多種有效方式為企業提供便利條件

TFA提出要采用措施或設立程序，允許企業選擇以電子方式向海關支付，允許采取擔保的方式先放行貨物。對此，RCEP未明確提出具體措施，但稅款征繳方式對口岸通關效率影響較大，對此做以下比較分析。據企業調查反饋，目前日本稅收征繳方面提供了較大便利度，實行進出口稅收延期繳納制度，包括個別延期、總括延期、特例延期三種，在擔保情況下最長可延期3個月繳納稅款。新加坡目前只對4類商品（煙草制品、酒、石油和汽車）征收關稅，征稅程序較簡單。調研中大部分企業反映，日本、韓國和新加坡允許電子支付和擔保放行，占比基本都在90%以上。個別企業還反映，日本基本是聯網繳稅，直接從企業賬戶扣款。

目前，我國進出口稅收征繳方式實踐情況較好，電子支付比例高達90%，允許企業采取匯總征稅模式。同時，還有保證金、“一保多用”稅收總擔保、關稅保證保險、企業集團財務公司擔保、企業增信擔保等多元化擔保模式，稅收征繳方式上給予了較大便利。

（3）框架或剛架結構的類型：當框架或剛架用于計算時，如果需要進行抗震設計，結構類型參數可以定義為：燈罩工廠根據“低延性，高度靈活”的性能設計，2倍的抗震力。在當前鋼結構設計規范的彈性設計階段，塑料耗能區外的板的寬厚比可以通過板的厚度與厚度比減小，從而節省鋼消費。

3.在信息化智能化方面，我國國際貿易“單一窗口”建設取得長足進步

“單一窗口”已成為大多數國家推進國際貿易領域信息化建設、提升通關便利化水平的重要載體之一。目前，RCEP各成員國都已根據本國實際建設了“單一窗口”系統。在推進“單一窗口”建設進程中，各成員國政府部門都面臨著類似挑戰，包括信息系統的技術問題、組織架構、跨部門協作及管理等。由于建設“單一窗口”涉及部門多、參建單位利益訴求不同、項目實施復雜，大多數經濟體選擇漸進式模式建立本國“單一窗口”并逐步向成熟度更高級別演進。

日本、韓國、新加坡等國較早建設“單一窗口”，三國均先后建立通關信息化處理系統，并依托“單一窗口”實現了跨部門跨區域數據互聯互通。21世紀初，日本調整單一窗口模式，將日本海關進出口貨物通關信息處理系統（NACCS）調整為單一的核心系統（core system），將海關、運輸、報關、倉儲、航空、船舶和金融等多部門系統整合并入其中，形成單一系統模式，通過無紙化、電子化加快提升通關物流速度。韓國于1998年建成所有通關申請和申報文件都能進行電子化處理的系統，2005年韓國海關推出單一窗口服務系統（UNI-PASS），貨物出口通關僅約需1.5分鐘，進口通關僅約需1.5小時。新加坡海關自1989年起使用基于電子數據交換（EDI）為基礎的貿易網（TradeNet）自動化邊境管理系統（匡增杰，2013），通過多機構協調合作，以“單一窗口”形式向貿易商提供一站式服務，同時TradeNet系統還與美國、日本聯網并發展為國際信息網絡，有利于統一跨境貿易標準化管理。問卷調研中，大部分企業均認可日本、韓國、新加坡等發達國家通關信息化水平和“單一窗口”建設成效，認為這三個國家已基本實現包括海關業務在內的申報、物流、金融等業務一體化辦理，實現了口岸通關全流程無紙化電子化，國外的一些成熟實踐做法值得借鑒研究。

從我國海關推進信息化智能化情況看，中國海關是我國各政府部門中較早推進信息化技術應用的部門，從先后使用H883、H2000、H2010系統到目前使用的H2018系統，我國海關已實現全流程信息化處理和貨物無紙通關。在“單一窗口”建設方面，我國自2006年起由海關總署牽頭建設國際貿易“單一窗口”，依托“單一窗口”實現與25個口岸相關部門（單位）間系統對接、信息共享和互聯互通，積極推進跨部門業務協同和流程優化，積極拓展口岸物流和金融服務，2019年已經實現“單一窗口”貨物申報、艙單申報、運輸申報等核心業務應用率達到100%，目前已基本實現口岸執法服務“一口受理”，建成了19大類780多項服務事項。

（二）存在的短板和不足

1.在貨物抵達前處理方面，我國“提前審單”工作仍需進一步強化

RCEP及TFA均提出貨物“抵達前處理”要求，通過采取措施或設立程序，允許提交貨物進口所需的文件和其他信息，以便在貨物抵達前開始處理。就部分RCEP成員國與我國主要做法比較而言，在申報方式上，目前韓國、日本和新加坡等國家均允許提前申報。在單證審核制度上，日本等國家允許貨物到達前，對企業提供的申報文件開展“提前審單”（何力，2010），在貨物運抵前開展文件審批，廣泛應用于包括食品衛生檢驗等海關程序領域，加快貨物運抵后的通關速度。在“抵達前處理”方面，日本較早開展良好實踐，并于2013年向WTO提交經驗介紹（甘睿森，2017）。同時，新加坡對6個自由貿易區貨物實行最小監管制度，在市場出售前無需向海關申報。調研中有的企業反映，日本、韓國和新加坡選擇提前申報的企業分別達75%、78%和65%。同時還反映，日本可以提前審核發票、合同和裝箱單等單證，韓國可以提前審核發票、裝箱單、提單、衛生證和產地證等單證，新加坡可以審核健康證書、到貨通知單、提貨單、發票和裝箱單等單證；日本、韓國和新加坡均允許在貨物運抵前提前辦理海關審價和歸類手續。

近年來，我國海關持續優化口岸營商環境，深化通關便利化改革，目前在推廣“提前申報”“兩步申報”等方面做得較好，并已成為企業常態化申報模式，企業可以采取“提前申報”疊加“兩步申報”方式。但在海關“提前審單”方面應用較少，特別是在貨物運抵前開展提前審價和歸類方面實踐較少，還有進一步完善和改進提前審單工作的空間。

2.在風險管理方面，我國查驗效率仍需進一步提升

RCEP及TFA均提出要建立海關監管的風險管理制度，對低風險貨物加快放行。RCEP成員國中，以日本、韓國、新加坡海關風險管理和貨物查驗為例進行比較。日本海關采取風險管理制度，建立與走私可能性相關的風險評估體系，包含進口商、貨物類型、所占空間大小、貨物金額及貨物來源等不同指標，對所有報關單進行評估，除應用于防范走私等風險外，還應用于檢驗檢疫等其他進出口程序。韓國通過選擇查驗系統決定是否開展查驗，選查分為計算機選擇和人工選擇，其中計算機選擇又分為規范式選擇和隨機選擇2種；Han和Ireland（2014）對韓囯海關選擇查驗系統的效能評估顯示，人工選擇查驗是隨機選擇查驗的6～8倍，規范式選擇查驗查獲率是隨機選擇查驗的2倍左右。新加坡進出口查驗比例為1%（李貞，2018），且查驗時間基本在1天左右完成，較低查驗比例可以確保通關效率較高。

問卷調研中，大部分企業反映，日本、韓國、新加坡與我國一樣，采取放行前口岸查驗方式。部分企業反映日本、韓國查驗率低，韓國允許查驗異常貨物先申請提離。剔除選擇“不了解”的問卷，大部分企業認為日本、韓國、新加坡等國家查驗所需時間在2天內能完成；其中，被問卷企業認為日本情況最好，能在2天內完成的可達83.57%，澳大利亞被認為最差，能在2天內完成的僅為50%（見表4）。

表4 RCEP主要發達成員國查驗時間調查情況 單位：%

我國目前與日本、韓國等國一樣，依托信息化系統建立了較為完善的口岸風險管理制度。2018年海關與檢驗檢疫融合后，已形成囊括口岸公共衛生、動植物檢疫、進出口商品檢驗、進出口食品安全等監管全領域，覆蓋貿易及郵遞、快件、跨境電商、旅檢和邊民互市等業務領域全渠道，延伸到事前、事中、事后等監管全鏈條的風險管理制度。關檢融合前，海關進口、出口查驗比例分別保持在4%和2%以下；關檢融合后，因疊加檢驗檢疫等要求，實際檢查比例較之前有所提升。

調研中，大部分企業（包含部分AEO企業）認為，與日本、韓國和新加坡等國家相比，我國查驗率相對較高，特別是目的地查驗比例高，部分查驗還需要采樣送檢，疊加部分場地資源、專業化人力資源配置等條件限制，影響企業通關和商品進入市場效率。部分調研企業還認為，目前查驗效率仍是影響貨物通關效率的主要因素，對降低檢查比例、簡化查驗流程、提升查驗效率等訴求較多。

此外，在信息化智能化建設方面，我國“單一窗口”及相關配套建設與發達國家相比、與企業實際需求相比仍存在一定差距，在進出口各環節涉及的核心業務流程整合優化、跨部門跨區域信息共享、跨境數據交換等方面仍有較大提升空間。

四、對我國通關便利化的優化啟示

綜合上述比較分析，結合RCEP、TFA及我國申請加入的自由貿易協定，積極借鑒研究日本、韓國、新加坡等國實踐經驗及有關企業調研訴求，對進一步提升我國通關便利化水平，得出以下五點完善優化的啟示。

（一）進一步完善高標準的貿易便利化制度體系

針對RCEP強調海關監管一致性、透明度、協調性等要求，建議以加快推進《海關法》修訂為牽引，進一步優化完善貿易便利化制度體系，逐步形成以《海關法》為核心的系統完備、科學規范、運行高效的海關法律制度體系，營造更加規范有序、公平高效的法治環境。同時，發揮好國家層面口岸工作部際聯席會議和地方層面口岸工作綜合管理機構的統籌協調作用，推動相關口岸部門進一步確權明責、向社會公布權力清單并嚴格執行，依法整合優化執法事項，以企業為單元、以貿易流程為中心，構建更加便捷高效、安全可靠的促進貿易便利化的制度體系。

（二）進一步完善高質量的海關監管服務體系

結合RCEP提出的優化流程、簡化手續等通關便利化措施，建議在守牢國門安全底線基礎上，統籌安全和發展，進一步采取措施強化監管、優化服務，著力做好以下四個方面的工作：一是堅持底線思維，構建以風險管理為主線的國門安全防控體系，全面履行監管職責，堅決維護國家安全和人民群眾利益；二是強化改革系統集成，以確權明責改革為引領，聚焦市場主體關切，尊重企業自主選擇，提供更多通關模式選擇，進一步提升通關效率和運行監控水平；三是完善海關企業信用管理體系，推進AEO國際互認，在風險評估基礎上給予更多通關便利，有效提升覆蓋面和影響力；四是加強外貿統計監測預警，幫助進出口企業有效應對貿易壁壘。

（三）進一步完善高精度的通關時間科學評價體系

針對RCEP倡導提出的一般貨物48小時放行、易腐貨物和快運貨物6小時放行的通關要求，進一步科學界定進出口通關時間統計口徑，針對特定運輸方式、特定商品及特定環節（如易腐易變質商品的查驗環節等）明確時限要求，綜合各影響因素并考慮企業實際需求，在實現通關時間管控底線基礎上，適時研究探索通關時間評價向兼顧不同區域、運輸方式、商品特點、企業需求等多元因素的綜合性評價轉變，更好體現監管措施的精準度和有效性，滿足不同條件下的差異化需求，更好發揮評價體系導向作用，有效提升企業實際獲得感和滿意度。

（四）進一步完善高水平內外統籌的跨境通關合作體系

對外，在RCEP框架下，加大力度推進我國與主要貿易伙伴口岸城市間相關數據的互聯互通，在原產地證書、檢驗檢疫證書等方面依托信息化系統，實現更大范圍電子數據交換，圍繞重點項目和特色產品，加快推進與相關成員國交流合作。對內，深化國際貿易“單一窗口”建設，加大力度推進國家“標準版”推廣應用和功能升級，完善“單一窗口”跨部門協調機制，強化海關與口岸查驗單位、口岸管理部門以及港口、機場等單位間協同共管，全面提升口岸通關治理水平。

（五）進一步完善高效能的現代化科技應用支撐體系

以“智慧海關、智能邊境、智享聯通”建設為抓手，進一步提升科技創新應用水平。著力加快推進智慧海關建設，在具備條件的口岸加大區塊鏈等新技術試點應用力度，推進貨物流、數據流、資金流、視頻流與實體流深度關聯，實現物流、資金、儲運等全鏈條溯源監管。進一步豐富完善“單一窗口”功能，打造“一站式”貿易服務平臺和跨境貿易大數據平臺，推動形成良好的貿易服務生態，推動口岸數字化轉型。加快各類口岸管理信息系統整合優化，加強口岸執法監管設備研發，升級單兵查驗系統和執法設備，實現海關監管更加智能、精準、高效。結合口岸業務分布情況，持續完善海關實驗室技術體系，提高海關實驗室科研攻關能力，建設推廣海關實驗室管理系統，提高實驗室技術保障水平。