攀西民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的財政政策研究

張旭輝，任代莉，房 紅

（1. 攀枝花學院經濟與管理學院，四川 攀枝花 617000；2. 攀枝花市財政局，四川 攀枝花 617000）

一、研究背景

近年來，脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接成為研究的焦點，主要聚焦在三個方面：一是從宏觀視角的邏輯關系出發，探討二者銜接的必要性、可行性與邏輯內涵，要接續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接［1］。兩者存在著以內容共融、作用互構和主體一致為表征的互涵式關聯［2］，有著共同的理論淵源、深刻的內在聯系和基層實踐需求等內在邏輯［3］。二是對于脫貧攻堅與鄉村振興銜接困境與銜接路徑的研究。二者面臨著“個體性和整體性的困難”“長期性和短期性的困難”［4］，也面臨著扶貧對象與鄉村振興對象、鄉村產業扶貧與鄉村產業振興及工作系統銜接困境［5］。有效銜接的路徑要注重從政府與市場著手、完善市場機制［6］，從體制機制、內生動力和產業發展發力［7］。三是對于脫貧攻堅經驗如何在鄉村振興中進行應用的研究。脫貧攻堅在組織建設、體制機制、產業發展等方面積累了大量經驗［8］，其借鑒意義在于“精準施策”“壓實責任”“全面動員”等方面［9］。四川阿壩州、河南許昌、廣東新會、廣西樂業等地都以生動的實踐推進二者有效銜接、協同發展。

目前的研究成果多從宏觀層面對脫貧攻堅與鄉村振興銜接的內在聯系和銜接機制進行分析和探究，但從財政支持視角開展的研究較少，尤其缺少針對特定民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的財政政策開展的研究。作為國家宏觀調控和政府治理的重要內容，財政政策具有的資源配置、公平分配等職能，使得其成為支持民族地區發展的政策體系中非常重要的一項政策，在促進民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的進程中發揮著非常重要的作用。本文以攀西民族地區為例，首先分析該地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接中財政政策的必要性、該地區通過財政政策支持脫貧攻堅與鄉村振興“有效銜接”面臨的困境，在此基礎上總結該地區在制定銜接政策時需考慮的關鍵因素，進而針對性地提出解決兩者銜接的財政方案。

二、財政政策在攀西民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接中的必要性

（一）是攀西民族地區鑄牢新時代中華民族共同體意識的客觀要求

2021 年8 月，習近平總書記在中央民族工作會議上指出“支持民族地區實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”“賦予民族地區鄉村振興各項政策舉措以彰顯中華民族共同體意識的意義”。會議提出了將“鑄牢中華民族共同體意識”作為新時期黨的各項民族工作的主線，扎實推動民族地區各項工作的開展。攀西民族地區少數民族多、民族人口數量多，曾經為國家級深度貧困地區，這就要求我們在推進攀西民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的各項工作中，站在“鑄牢中華民族共同體意識”的戰略高度，結合攀西民族地區的具體情況，采取系統有力的政策支持措施。財政政策具有資源配置、收入分配等特殊職能，是促進攀西民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的政策體系中最重要的組成部分，對于攀西民族地區鑄牢新時代中華民族共同體意識發揮著不可替代的作用。

（二）是攀西民族地區建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制的必然選擇

截至2021年，攀西民族地區脫貧攻堅工作取得全面勝利，但同時存在著返貧甚至規模性返貧致貧的風險，亟須健全鞏固拓展脫貧攻堅成果的長效機制，而財政政策在其中的作用非常特殊，非常重要。首先，通過適當的財政政策，能夠發揮政府在資源配置中的帶動和引領作用，使得資源更多地配置到當地的經濟建設中，推動攀西民族地區的經濟實現轉型發展；其次，通過財政政策的轉移支付等機制，能夠實現對于已脫貧群體的可持續的財政補助和財政救助，只有這樣才能在攀西民族地區避免出現大規模返貧現象，鞏固拓展脫貧攻堅成果。

（三）是攀西民族地區全面推進鄉村振興的重要保障

推動攀西民族地區實現鄉村振興，要求實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕等發展目標。目前攀西民族地區鄉村振興任務繁重，主要表現在優勢資源高質高效開發利用不足，產業鏈條短、產業結構不優、創新能力不強，新經濟發展內生動力不足，綠色低碳發展方式尚未形成，基礎設施建設滯后，瓶頸制約嚴重，基本公共服務短板突出，仍然不能滿足廣大人民群眾的要求。經濟社會發展不確定不穩定因素仍然較多，防范風險的挑戰和壓力依然較大。財政是國家治理的基石和重要支柱，攀西民族地區在全面推進鄉村振興的過程中，只有充分發揮財政政策的積極作用，通過提前做好財政政策的頂層設計，對全面推進鄉村振興提出一攬子財政方案，才能助推攀西民族地區不斷提升社會治理水平，持續完善經濟社會等各方面發展，加快推進鄉村振興。

三、攀西民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的財政政策困境

（一）受疫情、外部不利環境影響，財政支持有效銜接缺乏精準性和延續性

一是，在推進銜接的過程中面臨較大的資金缺口。目前攀西民族地區在全面推進鄉村振興的實踐中面臨較大的財政資金短缺問題，這在很大程度上影響了城鄉基本公共服務均等化的實現，也嚴重阻礙了資本等生產要素向鄉村的流動。二是，公益性服務設施運行經費短缺的問題。脫貧攻堅期間建成的衛生室、文化室、廁所、產業路、公用水窖等公益性服務設施由于缺乏必要的運行維護機制和經費，造成了閑置或廢棄的現象，影響了財政投入產出效益，也影響了廣大群眾的切身利益。三是，對于脫貧群體的財政扶持政策延續性不夠。目前攀西民族地區對于已脫貧群體尚未建立可持續的財政補助和救助政策，導致存在因病、因災致貧返貧的風險。四是，對財政銜接政策的細化不夠。目前攀西民族地區未能在《中央財政銜接推進鄉村振興補助資金管理辦法》等綱領性文件的基礎上，結合本地區實際制定配套的細化政策，在政策延續和完善上存在缺陷。

（二）財政資金缺口大，難以滿足產業振興與基礎設施建設的需要

脫貧摘帽任務全面完成，相關扶貧政策逐步退出，但鄉村振興戰略的總體要求更高、范圍更廣、資金規模相對更大［10］。攀西民族地區屬于欠發達地區，財政力量相對薄弱，在推進鄉村振興的過程中面臨較大的資金瓶頸，尤其在產業振興、現代化基礎設施建設等重點領域。一方面，鄉村振興的核心是要實現產業振興。攀西民族地區目前產業發展基礎薄弱，需要財政資金進行較大力度的扶持。而囿于財政資金的短缺，目前攀西民族地區的產業扶貧資金嚴重不足，無法滿足產業振興的需要。另一方面，攀西民族地區基礎設施薄弱，亟須在交通、水利、電力等方面持續加大資金投入。而目前攀西民族地區財政力量難以滿足基礎設施建設的需要，必須要建立包括財政資金、社會資本、金融資本等在內的更多元化的資金來源渠道。

(三)依賴性較強，內生動力不足

攀西民族地區自我發展能力不強，部分貧困縣（鄉）在解決“兩不愁三保障”問題（“兩不愁”即不愁吃、不愁穿，“三保障”即義務教育有保障、基本醫療有保障、住房安全有保障）做了不少探索［11］，但有意或無意地拔高了標準、吊高了胃口，“吊高胃口”的脫貧標準使貧困群眾陷入“福利陷阱”，導致出現“懸崖效應”，使得攀西民族地區在全面脫貧的同時存在著局部甚至較大規模返貧的可能性。脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接要求脫貧地區不斷壯大內生發展動力，逐步擺脫對于外部的依賴。而目前攀西民族地區整體上對于國家財政資金存在著較強的路徑依賴慣性，這成為制約攀西民族地區鄉村振興的難點，也在很大程度上影響著攀西民族地區實現脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接。

（四）市場化資源配置能力不強，難以撬動社會資本下鄉

鞏固脫貧攻堅成果不僅需要財政政策的引導，還要依靠大量社會資本和金融資本下沉到農村［12］。由于交通便利度不高、市場發育不足、基礎承載能力弱、村落分散、聚集人口少等多重原因疊加，攀西民族地區對于社會資本的吸引力有限，社會資本在攀西民族地區的投資較少，包括在康養進農村、現代農業+、有機農業、人居環境、水利基礎設施等領域的投資；另一方面目前攀西民族地區州（市）縣兩級政府通過市場競爭性方式擇優選擇社會資本、金融資本的能力不足，難以撬動社會資本下鄉，一定程度上呈現出“政府熱、社會弱、市場冷”的局面。

四、攀西民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的財政政策關鍵因素

攀西民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的財政政策需要考慮“四個關鍵因素”。首先，銜接政策應具有什么特征？其次，銜接政策取向是什么？第三，銜接政策著力點在哪里？第四，銜接政策的角色如何定位？

（一）適用鄉村振興的政策特征

攀西民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的財政政策應適應鄉村振興的政策特征，包括政策實施的普惠性、政策作用的整體性、政策效力的持續性、政策對象的主動性等方面。一是更強調政策實施的普惠性。鄉村振興無論是在地域范圍上，還是在受益對象上，都貫穿了全域共享、全面共享的發展理念，著眼于農村全面振興、農業齊步發展、農民共同富裕。從財政職能出發，在解決好特定時期突出問題的基礎上，銜接政策更應兼顧公平性和一致性，讓人民群眾能夠更加充分享受經濟社會發展的成果。二是更強調政策作用的整體性。鄉村振興解決的是鄉村發展過程中區域不平衡、產業結構失衡等深層次矛盾，需要從經濟、政治、文化、社會、生態等五方面一體化推進，這就要求財政銜接政策必須從更廣的視野出發，在更大的格局上整體謀劃，增進“上下間”“橫向間”政策的協同性、系統性，發揮好政策集成效應［13］。三是更強調政策效力的持續性。實施鄉村振興戰略是一項長期而艱巨的任務，政策需要與經濟社會發展所處階段性特征相契合。因此，支持鄉村振興的財政政策必須立足長遠、適時修正，以確保政策目標精準、作用持久、成效明顯，才能更加高質量地服務于鄉村振興，為鄉村發展注入源源不斷的“源泉”和動力。四是更強調政策對象的主動性?！胺鲐毾确鲋尽?，既是脫貧攻堅取得的寶貴經驗，又是實施鄉村振興戰略必須一以貫之的工作理念，需要在財政銜接政策中加以體現，廣泛推行民辦公助、先建后補等建管方式，調動群眾主人翁意識，由政府“搭把手”轉變為群眾“快步走”，在鄉村振興中持續提升自身發展能力。

（二）財政政策銜接轉化的取向

在銜接政策取向方面，攀西民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的財政政策需要實現從特殊性向普惠性、區域性向整體性、階段性向長久性、外部性向內生性的“四個轉變”，才能保證政策有效銜接。一是特殊性向普惠性轉變。把脫貧攻堅中用于建檔立卡貧困戶、實施成效好的財政政策，拓展至更多群眾，讓他們能夠有機會共享政策紅利，體現財政政策公共性。二是區域性向整體性轉變。把目前明確僅適用于貧困縣、貧困村和貧困戶的財政政策，合理拓展至更多地區乃至整個鄉村，形成財政政策的區域連片效應。三是階段性向長久性轉變。把局限于脫貧攻堅期內有效的財政政策，延長至整個鄉村振興戰略實施期，讓這些政策可以持續釋放紅利，形成政策放大效應［14］。四是外部性向內生性轉變。把更多的財政直接投入政策，調整為財政獎補、財金聯動等方式，以激發群眾和社會資本參與鄉村建設積極性，讓他們真正“當家作主”。

（三）找準銜接政策轉化著力點

圍繞財政銜接政策轉化取向，轉化著力點應突出區域發展差異性，分區域量身定制財政政策，提高政策精準性。攀西民族地區屬于脫貧區域。相對于邊緣區域和領先區域，脫貧區域的發展基礎更為薄弱，返貧的風險更大。中央已經明確對脫貧區域實行“四不摘”，其中之一就是摘帽不摘政策，意味著銜接期內脫貧區域的整體投入不會減弱，但政策轉化著力點將從基礎設施建設調整為產業鞏固升級，尤其是要發揮脫貧區域生態優勢，發展綠色有機農業，提升產品質量和內在價值，夯實鄉村產業基礎［15］。

（四）把握好財政政策角色定位

攀西民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的財政政策要體現公平性、導向性、績效性，提升財政對鄉村振興的治理效能。一是解決發展差異，體現公平性。政策取向要體現公平，但不同地區受區位條件、地理結構、資源稟賦、人力支撐等影響，區域差異性客觀存在，解決路徑就必須采用差異化財政政策，才能實現落后地區追趕式發展，最終實現相對公平。如中央確定的脫貧區域政策力度不減，就是用差異政策解決發展差異，促進區域發展齊頭并進、共同富裕。二是優化資源配置，體現導向性。政策功能要突出導向，妥善處理好政府和市場配置資源的聯動關系、不同時期不同區域資源配置的協同關系。如財政配置資源的力度，邊緣區域要高于領先區域，領先區域配置資源主要以市場為主，依靠政府“規劃引領、適當獎補”方式，調動市場主體，通過市場化運作高水平推進區域發展；三是瞄準戰略目標，體現績效性。政策實施要講究績效，不論是“造血性”政策，還是“輸血性”政策，都要聚焦鄉村振興這一總體目標，實時優化調整政策，保證政策與目標路徑高度一致［16］。對于上述三個區域，應分別制定不同的績效目標體系和與之匹配的政策體系，并強化績效結果運用，真正把財政資金用在刀刃上、發揮“1+1>2”的績效作用。

五、攀西民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的財政政策建議

要接續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接，推動建立長短結合、標本兼治、有效銜接的體制機制［1］。要充分發揮財政政策在脫貧攻堅與鄉村振興的引導、保障和催化作用［17］，針對財政支持脫貧攻堅與鄉村振興“有效銜接”的困境，針對性地提出了解決兩者銜接的財政方案。

（一）保持財政資金投入的連續性，提升財政保障能力

發揮財政資金“四兩撥千斤”的調節作用，堅持政策的持續性，不斷保持和提升攀西民族地區財政資金對于鄉村振興的保障能力。一是依據鄉村振興建設任務對于財政資金的需求，在五年的過渡期期間分年度保留適度的財政專項扶貧資金，在鞏固脫貧攻堅成果的基礎上全面助力鄉村振興戰略的推進。二是將攀西民族地區劃分為脫貧區域、邊緣區域、領先區域三種不同的區域，分別將每年一般公共預算增量的5%～15%的部分投入到鄉村振興建設中，提高財政資金對于鄉村振興的保障作用。三是出臺相應的人才激勵機制相關政策，讓人才“育得好、引得進、留得住、用得好”，確保鄉村振興戰略推進中對于人才的需求。

（二）統籌整合涉農資金，推動特色優勢產業發展

建立涉農資金統籌整合長效機制，理順涉農資金管理體系。州（市）級財政銜接推進鄉村振興補助資金、蠶桑發展資金、馬鈴薯產業化建設項目資金、州級支農農田水利專項建設資金、現代農（林）業園區建設資金、農田建設資金、林業產業基地建設資金、農村公路建設地方配套資金（獎補資金）、電子商務發展專項資金。確保攀西民族地區的涼山州596 個四川鄉村振興重點幫扶村、攀枝花市12個四川鄉村振興重點幫扶村實現脫貧基礎更加穩固、成效更可持續，堅決守住不發生規模性返貧的底線，接續推進鄉村全面振興［18］。支持攀西地區特色優勢產業，如蠶桑、馬鈴薯、芒果、早熟蔬菜等實現全產業鏈發展。打響“大涼山”“攀果”特色農產品品牌，建設綠色化、標準化、信息化的種養產業基地。延伸特色農產品的價值鏈，統籌發展農產品初加工、精深加工和綜合利用加工。推進產銷一體化，大力發展、倉儲、保鮮、烘干、配送、冷鏈物流、電商物流等流通設施建設，解決農產品“賣難”問題。補齊必要的垃圾清運、廁所等農村人居環境公益性基礎設施整治和小型水、電、路、網等農業生產配套設施建設短板。

（三）加強財政引導，撬動社會資本下沉鄉村振興

鄉村振興涉及領域范圍廣、投資空間巨大，州（市）、縣各級政府進一步加強“三農”自我積累投資，充分發揮財政優化配置資源的作用，激發社會資本參與鄉村振興的積極性，實現財政資金和社會資本的有機聯動［19］。為助力鄉村振興發展，可以從以下幾個方面發力。一是通過財政貼息、保費補貼、以獎代補、政策性擔保等方式，加大對社會資本、工商資本投資“三農”的力度，增強自我造血能力。持續優化社會資本進入鄉村的政策環境，讓社會資本“敢進入”“敢投入”。二是激勵政府與社會資本合作，創新鄉村振興的多元投融資機制。采取措施盡快破解鄉村振興“融資難”“融資慢”等難題，充分發揮產業基金市場化運作優勢，以財政資金為推動力，引導金融資本和社會資本積極參與，形成資金來源多元、合作共贏的新型鄉村振興投融資長效機制。三是攀西民族地區社會資本投入鄉村振興主要在市場需求旺盛、投資期短、回報率高的鄉村旅游和農業產業，積極探索涉農領域投資回報相對低的項目，建立合理回報機制，例如通過適當的資本配置，與優質旅游資源打包、提供土地使用權、優質資源打包、挖掘商業價值等，增強項目對社會資本的吸引力，充分考慮財政資金的有限性和社會資本的脆弱性，發揮財政“四兩撥千斤”的杠桿作用，引導撬動社會資本參與才能更好地滿足“鄉村振興共同需要”。四是發揮鄉賢的作用，為企業投資鄉村振興提供條件。充分發揮鄉賢的積極作用，通過鄉賢引導資金、技術、信息等資源向鄉村的回歸。發揮三次分配的作用，鼓勵鄉賢反哺鄉村，支持鄉賢集資和捐獻，助力鄉村振興。