縣城城鎮化下縣級城投平臺發展建議

□常雪瑩

縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，因此在“十四五”規劃和2035 遠景目標推進縣城城鎮化的背景之下，分析縣級城投平臺的現狀以及如何在這一背景之下突破困境謀求新發展，對縣域經濟發展、促進新型城鎮化建設以及構建新型工農城鄉關系等都具有重要意義。

縣級城投平臺發展困境

——城投平臺成立較晚，擴張迅速。城投平臺是基于我國的政治經濟制度與政府融資模式應運而生的，我國首個地方融資平臺于1992 年成立于上海，1994 年我國實行分稅制改革，使得基層地方政府在財政權層層上收的同時經濟建設任務層層增加，縣級政府不得不開展融資進行地方經濟建設，縣級城投平臺由此成立。事實上絕大部分縣級城投平臺的建立和發展是在2008 年以后，4 萬億經濟刺激計劃之后政府投資項目增多，地方財政投入有限，于是為了融資各地區縣級城投平臺迅速發展增多，起步晚但擴張迅速的縣級城投平臺致使地方政府債務規模迅速擴大，至今依然受到爭議。

——盈利能力弱，依賴政府補貼。2014 年新的《中華人民共和國預算法》實施，對地方政府發債權利進行了明確，本質上也是對地方城投平臺的融資發債能力進行了限制。目前較為發達地區的部分縣級城投平臺的職能已經有所轉變，由單純為地方政府進行發債融資轉變為基礎設施投資綜合服務運營商，逐步開展盈利業務，轉型發展情況較為樂觀；經濟較為落后的中西部地區的縣級城投平臺的運作則不太理想，主要業務仍然是土地整理、市政建設等傳統公益性項目，自身盈利能力差，經營性業務發展不足，依賴政府補貼，長期可持續發展能力較差。

——行政級別劣勢?！吨袊峭缎袠I發展報告》顯示了目前我國將近12000 家城投公司的分布情況，其中超過70%為區縣級城投公司，目前區縣級城投公司是地方投融資平臺的主要構成部分。不可忽視的是，行政級別劣勢對于主體信用等級有負面影響，尤其當面臨監管機構對發行債券的主體采取收緊政策的情形時，對于公開評級不佳的縣級城投來說影響重大，依靠債券融資的可能性被大大降低，投資渠道也無法擴展?？梢哉f，縣級城投平臺獨立性較差，長期背靠政府、依賴政策生存，這些致使縣級城投債違約以及縣級城投公司被清理的情況并不罕見。

縣城城鎮化背景下 縣級城投平臺的優勢

——深入推進農業轉移人口市民化，釋放二次人口紅利。截至2021 年中國常住人口的城鎮化率為64.72%，戶籍人口城鎮化率為46.7%，可見中國有2.6億農村戶籍的人口常年在城鎮生活?！丁笆奈濉毙滦统擎偦瘜嵤┓桨浮反罅娬{對戶籍制度的改革，放寬落戶條件，目的在于促進區域協調發展，促進基本公共服務均等化。

縣城作為鄉村振興與新型城鎮化的銜接點，這一輪新型城鎮化未來將會二次釋放人口紅利，新型城鎮化以人為中心，城鎮更新的基礎是改善基礎設施建設，如老舊小區改造，甚至智能網絡、智慧社區等新基建，高標準的基建項目下沉不論是對于經濟增量還是對于民生保障來說都有進一步的推動作用。隨著縣城在基礎建設、公共服務、產業發展等領域有更多需求，縣級城投平臺也會因此獲得更大的投融資增量空間和更寬廣的產業范疇，迎來新的發展機遇。

——城鎮化建設利好于縣級城投平臺獲得更多融投資機會。2022 年3 月17 日，國家發改委印發的《2022 年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》為縣城推進新型城鎮化建設提供了指導性意見及多項資金保障措施，這些相關文件也為縣級城投企業后續投資方向提供了參考。截至2022 年3 月下旬，全國已累計發行27 只城鎮化專項債券，發行規?？傆嫾s184.8億元，預期收益主要來自基建項目出租收入較為穩定，償債能力可靠。其中債項評級為AAA 的債券超過85%，因此不必擔心發行標準較為寬松、申報進度逐步提升的城鎮化專項債券會增加信用風險。城鎮化專項債券一方面拓寬了縣城開展新型城鎮化建設的資金來源，另一方面進一步提高項目投資效率，切實提升新型城鎮化建設的發展動能，雖然目前不同地域的縣級城投平臺在參與新型城鎮化建設中仍然呈現差異，但是絕大部分重點縣城的城投所獲得的資金傾斜已有所加強。

縣級城投平臺發展對策

——注重靈活轉型，防范信用風險。隨著政府治理加快轉型、國企改革持續深化以及防范化解重大風險等工作的推進，城投平臺的業務審核也不再是以往高速發展時期的“粗放式”，近些年因為城投債務違約導致縣級城投公司被清理的新聞時有出現，縣級城投平臺的轉型也成為短期未來的必然。城投平臺長期以來都是在基礎設施建設、公共服務及產業發展等領域依靠政府和政策進行業務發展的，因此城投平臺轉型不是易事。多元化的經營戰略是符合市場經濟需要的，也是城投平臺的轉型方向，縣級城投平臺首先應當考慮的是自身財力和抗風險能力，切忌照搬照抄省市級城投的轉型經驗，縣級城投平臺負擔較重收入來源較單一，因此化解債務壓力，防范違約風險，是轉型考慮的重要前提。

——開拓多元可持續的投融資渠道。推進縣城城鎮化建設，發展縣域經濟，最重要的是要進一步完善融資平臺，為縣域經濟發展提供資金支持?？h級城投平臺的業務大體分為公益性業務與盈利性業務，對于公益性業務，主要以公共事業為主，這部分業務可以加強地方財政資金投入，其中符合條件項目可通過縣城新型城鎮化建設專項企業債券予以支持；對于經營性業務，應當鼓勵本地銀行業金融機構特別是開發性政策性金融機構增加中長期貸款投放，提升縣域綜合金融服務水平。此外，《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》中還提到了推進基礎設施公募REITs 試點，運用市場邏輯謀事，利用資本力量做事也是縣級城投平臺的重要發展方向。

——縣級城投公司整合業務或并入上級城投公司。由于縣級城投平臺在業務體量和行政級別上的劣勢，在現有的發展環境下，城投公司整合升級亦是一種大趨勢，綜合來看大致有兩種途徑：一種途徑是城投公司根據業務類型進行整合，如浙江省新昌縣三家從事城市建設業務城投公司合并新設立了新昌縣城市建設投資集團有限公司，這種重新整合轄區內資源的合并能有效提高投融資效率，更有助于本地的建設發展；第二種途徑是縣級城投公司并入上級公司，或將股權上劃給上級政府，如陜西省大荔縣城市開發投資集團有限公司的股東原為該縣國有資產管理局，將60%的股權劃轉至渭南市國資委后實際控制人變更為渭南市國資委，這代表公司已升級為市級城投公司。長遠來看，城投公司完成整合后，不僅能提高公司綜合實力，還使公司主體信用級別得到提高，公司財力和可支配資源都會有一定程度上的提升。

——發展特色產業，打造優勢項目?？h級城投平臺以主體信用融資面臨較多的困難，但可以通過打造優質項目來融資的方式拓寬融資渠道。與傳統的銀行貸款債券融資不同，項目融資更加看重項目未來創造現金流的能力，因此在現有政策機遇的背景下可以充分利用各種項目融資模式，如BOT 模式、PPP 模式等，引入社會資本減輕縣級政府財政負擔。利用市場化盈利的前提是項目具備競爭力，在現有政策背景下可以打造優質縣城城鎮化建設項目，如綠色產業、生態旅游項目等，借助本土優勢，不斷推進特色產業的發展，從而推動城鎮化建設。