村鎮融資政策實施困境與對策

□張子堯 羅崇菲

為解決村鎮融資困難這一問題，近年來，政府部門不斷推出創新政策，拓寬村鎮獲取資金的渠道。2003 年，政府部門推動村鎮信用社改革，對試點地區的村鎮信用社給予稅收上的優惠。2008 年起，財政部對特定符合要求的機構給予費用補貼。對農戶小額貸款業務的稅收直接進行減免，鼓勵農戶盡可能多地嘗試進行小額貸款業務，對地方村鎮特色產業或主要支柱產業給予大量貸款利息減免，并降低貸款門檻。2013 年前后，中國人民銀行在中央的統一部署下，大力推動《中共中央 國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》《國務院辦公廳關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》《國務院辦公廳關于金融支持小微企業發展的實施意見》等政策落實工作。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略后，為解決鄉村振興過程中村鎮發展資金不足的問題，大量相應政策相繼出臺。2018 年，農業農村部、住建部等部門根據《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見（討論稿）》內容，針對各自領域融資難的問題，分別提出了相應的政策。

中央政府多次提出關于建設鄉鎮的總方針時，總會重點強調基層建設中的資金問題。這從側面也可以反映出，村鎮資金不足問題，并沒有因為大量政策的出臺而得到較好的解決。

村鎮融資政策實施現狀

即便中央政府出臺了一系列政策，但目前為止，村鎮資金依舊短缺。金融系統內部的存差十年來不斷積累，如何解決農村融資難題已經成為一個世紀性難題。從“三農”問題到“新農村建設”“鄉村振興”期間，政府針對農村融資問題推出了大量政策，但從現狀來看，尚存在下列問題：

對于農戶而言，農戶貸款覆蓋面不大，享有農戶貸款的農戶，基本不超過一半。根據《農村金融服務報告》的數據指出，享受農戶貸款服務的農戶僅占總共農戶的31%。大量農戶連融資貸款的概念都不知道，更何談享受相應服務。對于鄉鎮企業而言，資金緊缺已經成為嚴重制約鄉鎮企業快速發展的決定性因素。國家出臺大量的政策尚未達到應有目的，鄉鎮企業較為普遍地認為自身稅收壓力大，融資渠道狹窄。為落實鄉村振興政策，中國人民銀行向基層政府大力撥款。國家每年都在加強惠農政策的撥款力度，一年比一年大，但就現階段來說，大量鄉村基層政府資金仍算不上充裕，甚而負債累累。

村鎮融資政策實施困境

——商業銀行向村鎮企業貸款存在障礙。由于時代背景的原因，村鎮企業發展初期信用制度與法律制度存在許多問題，政府往往成為村鎮地方企業的信用擔保，并借此機會對企業發展擁有較大的話語權。然而，由于政府干預的負面作用以及民營化浪潮的興起，大量地方政府部門退出企業擔保人行列，村鎮企業由于自身在規模、創收、技術水平等諸多因素上均相較缺乏，極其容易因自身信譽不佳在向銀行申請貸款時遭到拒絕。一些村鎮企業還存在違約、拖欠貸款、偷稅漏稅等問題，使村鎮企業的自身整體形象更加下降。即便早在2006 年國家就下發了《鄉村企業信用管理規范》來解決這一問題，但直到現在依舊不夠理想。在這種情況下，即便在鄉村振興的大背景下，中央政府下發文件放開銀行融資、拓寬村鎮企業貸款渠道的要求也難達到預定目標。隨著法律制度與規范的健全，國內銀行自身也形成了一套較為完整的貸款流程，村鎮企業憑借自身素質很難通過銀行的信譽評估體系，若因政策強行貸款，毫無疑問會為銀行系統帶來巨大的壞賬隱患。近年來，基層銀行壞賬頻出，從河南恒豐銀行壞賬率超過28%，瀕臨破產的邊緣，到貴州獨山縣400 億元天價外債，中央政府對頻頻爆雷的金融機構監管力度越來越嚴。這毫無疑問會使本來就處于猶豫中的銀行更加難于對村鎮企業放松貸款限制，村鎮企業的相關融資將更難實現。

——村鎮金融機構較少，金融市場競爭力空缺。根據調查，我國農村居民平均每萬人擁有金融機構2.5 個，相較于城市居民而言差距較大，大量村鎮沒有正規金融機構存在。根據2021 年調查結果，在城鎮中，農村信用合作社總資產已經超過40萬億元，資產量已經遠遠超過工商銀行，在村鎮的市場總份額中占據主要份額。較高的市場份額使得消費者難以擁有足夠的議價權，阻礙了鄉鎮企業貸款渠道的拓展。

——村鎮政府內部相關制度存在缺陷。村鎮融資政策實施困難的原因不僅僅在于政策實施對象所處外部環境的不足，還有村鎮政府自身內部相關制度也存在缺陷。目前而言，在我國許多地區，村鎮政府財政管理在很大程度上依賴于縣級財政部門代管，這一做法的確可以減少行政成本，緩解村鎮政府的行權壓力。但從另一個角度看，這種做法也使得鄉鎮喪失了鍛煉其財政資金管理的機會。近年來，隨著鄉村振興戰略的提出，上級政府加大對基層的支持力度，不僅進行大量轉移支付，還積極向基層下放權力，突破基層權力束縛。面對從天而降的“筆桿子”與“錢袋子”，村鎮往往由于缺乏經驗而導致資金管理混亂，相關預算不合理這一情況，資金調配失度。此外，近年來中國在反腐倡廉方面取得了令人矚目的成果，但基層檢查制度的建設并不完善，相較于城市而言，基層政府監督能力較弱的這一現象未得到徹底扭轉，這一因素進一步導致村鎮政府資金利用率的低下。

村鎮融資政策有效實施的路徑

為確保特定政策能夠順利實施，除政策本身外，也需要為政策的實施提供適合的環境。

——加強村鎮基層財會人才培養與建設。高素質的專業人才是政策順利實施的關鍵。面對日益繁重的村鎮建設工作，建立一支高素質的財會人員隊伍也是必須的。在過去，由于基層村鎮財務通常由縣財政局直接負責，結果導致村鎮基層政府失去了鍛煉與培養自己財會隊伍的寶貴機會。建議嚴格按照公務員選拔條件從高校財會專業畢業生中引進合適的財會人才，鼓勵在職人員參加相應證書考試，每年定期開展培訓活動。

——完善村鎮財務制度。完善的財務制度是確保融資政策正常運作的基石。村鎮基層政府將財務工作上交縣政府來進行的同時，也必然導致財務制度建設出現空缺。村鎮基層政府應當在上級政府的指導下，經由專業人員進行調查的基礎上，制定標準化的、適合本地基層政府部門的財務管理制度。與此同時，需要同步制定監督制度，確保財務制度能夠長期順利地運行。

——提升村鎮市場主體自身實力，拓寬融資渠道。村鎮企業在資金不足、規模較小、科技能力較差的情況下，應當努力適應當地經濟與市場，積極尋找符合當地特色的經營模式，生產具有當地特色的產品。政府部門應當對本地村鎮企業進行積極引導，既可以定期組織企業領導人員進行集中培訓，也可以針對不同企業特點對其進行單獨指導。積極發揮本地政府的主觀能動性，吸引更多商業銀行參與本地融資市場，提高競爭力。地方政府可以協助銀行部門開展放款業務，為優質企業提供適當擔保，主動淘汰清理本地僵尸企業及落后企業，提高本地金融資源使用效率，使融資政策發揮其真正作用。