縣級央行優化縣域金融治理探索 以甘肅省為例

□楊宗政 王瑞祥

縣級人民銀行作為中央銀行履職的前沿陣地、神經末梢和政策傳導窗口，承擔著打通宏觀金融政策傳導、維護縣域金融穩定、提供高效金融服務“最后一公里”的重要職責，是央行組織架構的重要組成部分，在服務鄉村振興戰略、推動金融治理體系和治理能力現代化中具有重要作用。

縣級央行在縣域金融 治理中的地位和作用

——居于縣域金融治理的核心地位。金融管理部門和多元金融主體構成了縣域金融治理的基本框架?？h支行作為人民銀行派出機構，是縣域唯一獨立行使職能的中央金融管理部門，能夠有效彌補金融監管空白，居于縣域金融治理的核心地位并發揮主導作用。甘肅轄內共有86 個縣、63個縣支行，覆蓋率73.26%，組織體系健全，履行職責較為充分。特別是地方政府期望縣支行在促進縣域經濟、金融發展方面起到帶頭作用，加強對農村地區的金融監督管理和服務，增強運用政策指導和扶持中小企業及縣域經濟發展的能力。

——依法履行各項金融管理職責。金融治理的現代化必須以法治為基礎。在《中國人民銀行法》的整體架構下，先后出臺了《征信業管理條例》《存款保險條例》等法律法規，為縣支行依法履職提供了法制保障。職能上，按照2018 年國務院機構改革方案，人民銀行依法履行19 項職責，與縣支行直接相關的有15 項，構成了縣支行履職的法制基礎。結合縣域經濟和金融發展的要求，圍繞人民銀行的法定職責，加強了對外監督和內部管理，強化了推動縣域金融改革、維護縣域金融穩定、加強征信體系建設、改善金融服務、協調金融監管等方面的職責。

——推動健全金融運行制度機制。在金融治理框架下，縣支行致力于建立健全制度、機制、政策、標準，夯實了縣域金融長期穩健發展的制度基礎。制度方面，建立涵蓋貨幣發行、貨幣政策、金融穩定、金融統計、支付結算、國庫經理、反洗錢、征信管理等各個方面的完備制度體系，有效規范了縣域金融機構經營行為。機制方面，作為政府銀行代言人，逐步建立健全金融工作匯報會、金融聯席會、金融形勢分析會，銀行座談會等溝通協調機制，增強了各方落實金融政策的自覺性。

——統籌協調縣域金融改革發展。發揮縣支行在縣域金融改革與發展中的統籌協調職能，明確其在縣域金融工作中的中心地位，切實發揮縣域金融形勢監測和金融機構間的協調職能，確?？h域金融安全穩定。充分運用縣支行在地方金融體系中的核心優勢，發揮“代言人”的作用，真正處理好縣支行與地方政府、金融機構、銀保監會、社會公眾“四個關系”。適當授權和給予政策支持。對符合當地經濟發展要求且縣支行能夠處理的業務，適當下放權限，使縣支行有更多的具體經濟金融管理業務。如：授予縣支行反洗錢、征信、國庫、利率、貸款投向等方面相應的檢查權和處罰建議權，強化監督管理職能；適度下放給縣支行部分審批權限，如支農再貸款、再貼現等限額的審批權等，拓展縣支行的履職空間。

加強縣級央行 履職能力建設的甘肅實踐

——有效發揮了黨建引領作用。指導甘肅省縣支行以黨建為引領，深入開展“基層黨組織建設深化年”“抓調研，接地氣，轉作風”“找差距、強措施、爭一流”等活動，印發《甘肅省縣支行履職與全面從嚴治黨工作清單》，制定《甘肅省縣支行三年巡察工作規劃》，加大對縣支行班子和成員的管理監督，有效發揮了基層黨組織戰斗堡壘作用，確保黨中央、總行黨委各項決策部署在縣域落地見效。指導市州中支建立健全縣支行主要負責人工作業績和貢獻度評價機制，加強考核評價成果運用，激發工作活力。

——結合實際理順優化管理機制。深入縣支行實地調研指導，多次召開座談會、研討會，協調解決履職發展難題，制定實施了《關于加強轄屬縣（區）支行建設的指導意見》《關于縣支行全面履行金融穩定職責的指導意見》，突出履職重點，強化信貸管理、風險監測評估、存款保險管理、配合打擊整治金融亂象等重點任務，推動縣支行高效履職。在部分縣支行探索支行體制、科室化管理的“大科制”“營業室”模式。按照最低數量、因事設崗、規范管理的要求，確定了縣支行的標準職位數。同時，在堅持政策法規和業務制度的前提下，上收或集中部分業務，讓縣支行騰出更多力量抓重點工作，提升履職績效。

——推行標準化的縣支行業務管理體系。系統梳理縣支行業務工作政策法規和規章制度，編制《甘肅省人民銀行縣級支行業務操作標準》，印發甘肅省縣支行試行，為縣支行各部門、各崗位工作人員提供詳實的操作指南。在此基礎上，以創先爭優為核心、以標準化建設為基礎，按照“決策科學、管理規范、操作精細、內控嚴密、業績一流”的創爭理念，推動創建和培育了一批“標桿示范行”。通過創建工作的開展，充分發揮了示范帶動作用，使縣支行干部職工的標準化、規范化操作的意識進一步增強，內控制度建設進一步加強，履職能力進一步提高。

——豐富提升縣支行履職效能的手段。發揮縣支行作為推進縣域金融改革發展的綜合協調者的作用，明確人民銀行在管理協調縣域金融事務中的核心地位，以有效地履行縣域金融形勢監測分析和縣域金融機構、相關監管部門的協調職責，維護縣域金融安全穩定。積極運用自身在當地金融系統中的核心地位和“代言人”角色，切實解決好縣支行與地方政府、金融機構、銀行業監督管理部門、社會公眾之間的“四個關系”。適當下放部分權限并給予政策支持。凡是地方經濟需要且縣支行有能力承擔的業務，適當下放權限，使縣支行有更多的具體經濟金融管理業務。

——堅持人才供給與盤活存量相結合。堅持“人崗相適，人盡其才，才盡其用”原則，指導縣支行盤活存量、用好增量、提升效能。近10 年來，在總行大力支持下，全省行員招錄向縣支行傾斜，縣支行人員結構得到一定優化。按照“試點—推廣”的思路，在全省16 家具備條件的縣支行探索推行綜合柜員制，編制《綜合柜員制標準化管理工作手冊》，最大限度盤活現有人力資源。整合各類檢查考核，減輕縣支行工作壓力，提高了工作效率和質量。

制約縣級央行發展的主要困難和問題

——職能定位不清晰。從金融治理角度看，縣域經濟金融發展、金融風險化解、金融改革落地、金融事務協調等，人民銀行應當發揮更大作用，按照權責對等原則，需要賦予縣支行更清晰的定位和更大的職權。同時，縣域存在人民銀行、銀保監局監管組、金融辦三種金融管理力量，但對三者之間的職責定位無清晰明確的界定，存在職責交叉和監管空白。特別是隨著縣支行執法檢查權限的上收，縣支行金融監管職能更趨于弱化。目前，縣支行行政級別、內設機構等方面沒有充分考慮地區經濟發展水平、業務量大小等實際，制約了縣支行差異化發展。此外，支行疲于應付日常性工作和上級行布置的任務，自主性工作開展較少。

——履職重點不突出?？h支行3—5 個內設部門對應地市中支14—17 個部門，職能設置“大而全”，但受人員數量、結構等因素影響，存在兼崗過多、疲于應付的問題。除發行保衛人員外人均兼崗5—7 個，日常工作經常陷于“拉不開栓”的狀態，存在“表內”人員數量相對多、可調劑使用人員嚴重短缺的現象，對政策落實情況更多依靠窗口指導，缺乏有效的檢查督促手段，導致金融管理職能弱化，金融風險監測不夠精準，傳導和執行貨幣信貸政策效果受到影響，履職成效不理想。

——正向激勵不夠有效。據了解，縣支行員工待遇普遍低于當地公職人員收入，在接收地方政府資金后，各縣支行與本地公務員平均工資水平仍然存在較大差距，職工對自己收入不滿意，影響了員工思想和隊伍穩定。職務方面，縣支行科級職數較少，晉升空間有限。目前大多數縣支行沒有職數空缺，受科級非領導職數超配消化任務制約，縣支行優秀干部也無法提拔到中支機關任職，挫傷了干部職工干事創業的積極性。

增強縣級央行履職能力的建議

——加強頂層設計，從縣域金融治理的高度研究縣支行職能定位?；诳h支行是縣域唯一獨立行使職能的中央金融管理部門這一實際，考慮到縣支行在縣域金融治理中應擔的使命責任，建議在2009 年出臺縣支行建設意見的基礎上，根據新形勢、新變化加強頂層設計，專門組織力量就縣支行建設進行調研，研究縣支行職能定位，明確在縣域金融治理中的地位作用，指明縣支行發展方向和履職重點。

——加強統籌協調，推進金融管理工作機制的建立，明確責任界限。因體制機制改革等原因，此前在縣域設立的“金融辦”“監管組”等面臨職能調整、人員上收等新情況。建議綜合考慮縣域金融管理職責分工、力量配置等實際，加強統籌協調，厘清人民銀行、銀保監局監管組、縣金融辦職責邊界，建立健全責任清單，避免職責重疊、權責不清等問題，防止金融管理中的空白領域和監管死角，推進金融管理工作機制的建立，明確責任界限。

——優化機構設置，進一步提升縣支行對外履職績效?？h支行力量和精力有限，應堅持有所為有所不為，強化對外履職導向，確保在法律政策范圍內充分行使職權。建議在充分調研基礎上，按照規模大小確定縣支行機構配置，根據實際上收宣傳、科技、工青、財務、勞資等基礎工作，設立貨幣信貸、風險監測、經理國庫、信用建設、貨幣發行、普惠金融等重要職能相匹配的股室，專門行使相關職能，突出履職重點。

——完善制度機制，不斷夯實履職基礎。充分考慮縣支行職工的高齡化與近幾年的集中退休狀況，適當增加正式編制人員數量。對保衛押運等特殊性質崗位，放寬聘用制人員招聘條件，提高聘用制人員遴選行員比例，逐步解決人員不足和結構不合理的矛盾。加快推行縣支行紀檢組長派駐制。適當提高縣支行非領導職務職數比例，妥善解決任職年限較長干部的職級待遇問題。

——強化正向激勵，為縣支行高效履職強化人員支撐。充分考慮縣支行隊伍穩定性不足、干事創業動力不足的現狀，工資計劃分配中進一步向縣支行傾斜，切實提高職工收入。對于經濟發展滯后、收入差距較大的縣支行，保障縣支行人員經費使用和分配，以“酬”留人。適當考慮員工綜合費用率，擴大縣支行費用“總盤子”，解決臨時用工、聘用制員工公用經費缺口。建議參考公務員的職務與職級并行制度，設置與人民銀行相適應的職級序列，同時對于長期在縣支行一線工作的人員適當放寬中高級職稱評聘條件。