稅費優惠政策對企業成本的影響研究

中國財科院“企業成本”調研“稅費政策”專題組

內容提要：2023 年，緊緊圍繞高質量發展這個首要任務，我國延續、優化、完善了一批稅費優惠政策。中國財政科學研究院調研組基于對代表性省市相關職能部門、重點行業協會及企業的調研發現，2023 年稅費優惠政策聚焦經營主體減負擔、穩預期，政策精準有力，征管精細有效，有效降低企業成本，穩定市場預期。但與此同時，稅費優惠政策在規范性、公平性、前瞻性及激勵綠色低碳發展等方面還存在進一步完善的空間。對此，本文在梳理總結全球后疫情時代稅費政策特征的基礎上，建議進一步提高稅費優惠政策穩定性和精準性，提高稅收政策區域公平性，加大綠色低碳發展領域的稅收扶持力度，強化非稅收入管理，提前謀劃符合“雙支柱”相關規則的新的稅收激勵方式。

2023 年，隨著疫情防控平穩轉段，我國經濟持續回升向好，但仍在波浪式發展、曲折式前進，面臨新的困難挑戰，主要體現在一些企業經營困難、重點領域風險隱患較多等。為更好支持企業紓困發展，圍繞高質量發展這個首要任務，我國延續、優化、完善了一批稅費優惠政策，聚焦經營主體減負擔、穩預期，政策精準有力，征管精細有效，2023 年1—11 月共為經營主體新增減稅降費及退稅緩稅緩費超1.8 萬億元。為科學評估稅費優惠政策實施效果，中國財政科學研究院調研組赴青海、黑龍江、四川三個省份，組織相關職能部門、重點行業協會及代表性企業進行深入調研，詳細了解2023 年稅費優惠政策執行情況，評估政策實施效果，研究分析政策執行中存在的主要問題，并提出相應的政策完善建議。

一、2023 年稅費優惠政策簡析

2023 年稅費優惠政策重在延續、優化、完善，聚焦做優實體經濟、建設現代化產業體系、保障和改善民生，持續加大支持力度，主要包括支持小微企業和個體工商戶發展；支持先進制造業和重點產業（行業）發展；支持高水平科技自立自強；支持促增收、擴消費、保民生等方面的政策。相較以往年度，2023 年稅費優惠政策緊緊圍繞高質量發展首要任務，“助企紓困、穩定預期”的效果更加明顯，呈現出以下特點：

（一）政策重在延續、優化、完善，減輕經營主體負擔

相較于前三年為對沖疫情和經濟下行風險出臺的減稅降費政策，2023 年隨著疫情防控平穩轉段，經濟社會逐漸恢復，稅費優惠政策結合新的發展形勢和宏觀調控需要，重在延續、優化、完善，繼續支持企業紓困發展，更好地固本培元。截至2023 年10 月底，財政部會同稅務總局等部門分批次延續、優化和完善了70 余項稅費優惠政策，平均每周出臺1—2 項政策。其中，文件名稱中涉及“延續”關鍵詞的有30 余個，涉及“繼續”關鍵詞的超過16 個。

2023 年稅費優惠政策有效減輕了經營主體負擔。國家稅務總局數據顯示，上半年全國新增減稅降費及退稅緩費9279 億元。其中，兩批延續優化創新的稅費優惠政策涉及5832 億元，增值稅留抵退稅3167 億元，其他政策涉及280 億元。分政策看，月銷售額10 萬元以下的小規模納稅人免征增值稅政策新增減稅2148 億元；小規模納稅人征收率由3%降至1%政策新增減稅822 億元；小型微利企業減征所得稅政策新增減稅793 億元；繼續實施階段性降低失業保險費率政策新增降費787億元①《2023 年上半年全國新增減稅降費及退稅緩費9279 億元！一圖速覽哪些行業企業受益》，國家稅務總局，https：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810214/c102374/c102380/c101729b/c5210339/content.html。。截至2023 年11 月底，全國新增減稅降費及退稅緩費超過1.8 萬億元，助力企業輕裝上陣，激發經濟內生動力和活力。

（二）有序出臺政策，延長實施期限，穩定經營主體預期

除有效降低經營主體負擔外，2023 年稅費優惠政策還重在穩定市場預期，主要呈現兩個特點：

一是政策有序出臺。2023 年稅費優惠政策主要于年初和下半年分兩批出臺，年初集中對2022年底、2023 年初到期的階段性政策進行了延續和優化完善，包括小微企業和個體工商戶相關稅費優惠政策、降低失業和工傷保險費率等政策。下半年又進一步集中對將于2023 年和2024 年到期的優惠政策進行了延續和優化完善，包括新能源汽車車輛購置稅減免政策，設備、器具扣除有關企業所得稅優惠政策，全年一次性獎金個人所得稅優惠政策等。分批次出臺政策，及時延續優化到期政策，既審時度勢適應經濟社會發展實際需要，又增強了政策的連續性和穩定性，有利于穩定經營主體預期，提振市場信心。

二是延長政策實施期限，穩定市場預期。相較于往年稅費優惠政策多為1—2 年的實施期限，2023年出臺的稅費優惠政策持續時間普遍較長。一方面，多數階段性稅收優惠政策實施期限延長至2027年底。據本文統計，國家稅務總局《延續優化完善的稅費優惠政策匯編（2023 年版）》②《延續優化完善的稅費優惠政策匯編（2023 年版）》，國家稅務總局，https：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/c102414/c5216997/content.html。中2023 年出臺的70 個稅費優惠政策文件中有66 個明確了政策執行期限，其中56 個執行期限均截至2027 年底，僅少部分與特定市場相關、調控性較強的稅費優惠政策執行期限至2024 年底或2025 年底。例如，同房地產市場相關的支持居民換購住房、公共租賃住房相關的稅費優惠政策；同國際服務貿易、跨境電子商務相關的稅費優惠政策等等?？傮w而言，2023 年稅費優惠政策實施期限多數為5 年，少數為2—3 年，政策實施期限延長，在繼續降低企業稅費成本的同時，有助于向市場釋放穩增長、穩預期信號，引導經營主體長期決策。另一方面，部分政策作為制度性安排長期實施。2023 年稅收優惠政策注重長期稅制優化與階段性減稅降費相結合，突出制度性。例如，將企業研發費用加計扣除比例由75%統一提高到100%；提高3 歲以下嬰幼兒照護等三項個人所得稅專項附加扣除標準。以制度性安排推進減稅降費對引導長期預期方面的作用更加積極有效，更有利于降低宏觀不確定性，以制度的穩定性營造可預期的發展環境，對沖經營主體風險。

（三）政策精準有力，從提高供給質量和擴大有效需求雙向發力

稅費優惠政策是積極財政政策加力提效的重要內容。2023 年，按照“注重精準、更可持續”的要求，稅收優惠政策聚焦高質量發展首要任務，突出精準性和針對性，從提高供給質量和擴大有效需求兩方面同時發力。

1.提高供給質量

一是重點支持小微企業和個體工商戶。延續優化了增值稅小規模納稅人減免增值稅、小型微利企業和個體工商戶減免所得稅、減半征收“六稅兩費”等稅費優惠政策。并且，相關政策出臺時間較早，幾個關鍵政策主要集中在2023 年1 月、3 月出臺，下半年進行了延續。二是支持先進制造業發展。例如，進一步提高部分先進制造業研發費用加計扣除比例，允許先進制造業進行增值稅加計抵減。三是支持高水平科技自立自強。研發投入方面，普遍提高研發費用加計扣除比例；創業投資方面，延續實施創投企業稅收優惠政策；研發設備方面，繼續允許企業新購進500 萬元以下的設備、器具稅前一次性扣除；重點產業方面，稅費優惠政策涉及新能源汽車、民用航空等戰略性新興產業和重點產業鏈等領域。

2.擴大有效需求

一是降低居民稅收負擔，促增收。例如，提高3 歲以下嬰幼兒照護等三項個人所得稅專項附加扣除標準、延續全年一次性獎金單獨計稅和綜合所得匯算清繳有關政策，切實減輕居民稅收負擔，增強居民消費能力。二是支持居民換購住房、購置汽車，擴消費。例如，居民換購住房、購買保障性住房等可享受個人所得稅、契稅相關稅收優惠；購置新能源汽車可享受車輛購置稅減免，購置二手車的增值稅成本下降。三是促進創業就業，保民生。就業是最大的民生，2023 年我國出臺稅費優惠政策鼓勵脫貧人口、失業人員、高校畢業生、退役士兵等重點群體創業，鼓勵企業吸納重點群體就業；延續實施階段性降低失業和工傷保險費率政策，降低企業用人成本。稅收全力支持穩定就業大局，保障民生。

（四）征管精細有效，推動政策落地

一分政策，九分落實。2023 年延續優化完善的稅費政策項目多、涉及領域廣，稅務部門精細化納稅服務，讓“政策找人”，確保政策真正落到實處。

1.提升政策服務效能

先后編制《支持小微企業和個體工商戶發展稅費優惠政策指引》《延續優化完善的稅費優惠政策匯編（2023 年版）》等各類指引，以及《研發費用稅前加計扣除政策即問即答》《小規模納稅人增值稅政策第二批即問即答》等各類即問即答政策講解資料，及時豐富12366 納稅繳費服務熱線知識庫，幫助納稅人、繳費人及時掌握適用政策。

2.以數字化賦能精準服務

根據不同行業、地域、企業類型、人員身份等，依托稅收大數據自動識別和匹配，開展“一對一”全流程、遞進式、差異化的精準推送工作，讓“政策送上門”。細分時間節點，綜合采取事前告知、事中提醒、事后跟蹤的方式，進行全流程遞進式地推送。線上線下渠道相組合，建立以電子稅務局、征納互動平臺、短信、微信等線上渠道為主，稅務網格員線下輔導為輔的模式，盡可能幫助每一位符合條件的納稅人、繳費人都能享受到政策紅利。精細化的納稅服務為稅費優惠政策落地打通了最后一公里。

二、2023 年稅費優惠政策實施效果評估

宏觀政策是影響企業成本和預期的重要變量，其中稅費優惠政策作為積極財政政策的重要內容，更是直接、有效、公平的惠企政策。2023 年稅費優惠政策有效降低了企業成本，支持企業紓困發展，穩市場預期，更好推動經濟平穩健康高質量發展。

（一）宏觀稅負保持低位運行

2023 年，稅收政策保持積極總基調，宏觀稅負總體平穩，仍處于低位。經初步核算，前三季度GDP 為913082 億元①《前三季度國民經濟持續恢復向好高質量發展穩步推進》，國家統計局，http：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202310/t20231018_1943654.html。，全國一般公共預算收入166713 億元，稅收收入139105 億元②《2023 年前三季度財政收支情況》，財政部，http：//gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202310/t20231024_3912883.htm。，占GDP 的比重分別為18.3%和15.2%（見圖1），大致恢復至2021 年前后水平，仍處在低位。稅收保持逆周期調節力度，促進宏觀經濟平穩運行，在稅費優惠政策和其他穩經濟、促發展一攬子政策的共同作用下，國民經濟頂住壓力，總體恢復向好，2023 年前三季度，我國GDP 同比增長5.2%。

（二）企業稅費成本持續保持低位

2023 年，在各項稅費優惠政策支持下，企業稅費成本持續保持低位。從A 股上市企業來看，一方面，企業稅費成本下降（見圖2）。2023 年前三季度，企業實際稅費成本①使用企業年報中“支付的各項稅費”減去“收到的稅費返還”計算。下同。占營業總成本的比重為6.5%，與2022 年同期持平，比2012 年同期（10.7%）下降4.2 個百分點，企業稅費成本占比呈下降態勢；另一方面，企業稅費負擔率也在下降（見圖3、圖4）。2023 年前三季度，A 股上市企業每百元營業收入稅費負擔為5.9 元，與2022 年同期持平，較2012 年同期（9.5 元）降低3.6 元、降幅為37.9%；企業稅費負擔占利潤總額的比重從2022 年同期的53.6%略微上升至2023 年前三季度的55.4%，但總體仍保持下降態勢，比2012 年同期下降27.2 個百分點。

圖2 2012—2023 年前三季度A 股上市企業稅費成本占營業總成本的比重

圖3 2012—2023 年前三季度A 股上市企業實際稅費占營業總收入的比重

圖4 2012—2023 年前三季度A 股上市企業實際稅費占利潤總額的比重

在我們調研的企業中，多數企業反映稅費成本占營業收入的比重在3%—5%之間，其中研發費用加計扣除、增值稅留抵退稅等政策的優惠力度普遍較大。某礦業企業反映，近五年取得的各類稅費優惠相當于實際繳納稅費的30%，企業稅費成本大大降低。

（三）政策受益范圍廣，重點突出

一是民營經濟納稅人成為最大受益者。2023 年1—11 月，包括小微企業和個體工商戶在內的民營經濟納稅人新增減稅降費及退稅緩費13371 億元，占比73.8%；中小微企業新增減稅降費及退稅緩費11203.4 億元，占比61.8%①《前11 個月全國新增減稅降費及退稅緩費超1.8 萬億元》，中國政府網，https：//www.gov.cn/govweb/lianbo/bumen/202312/content_6922755.htm。。以研發費用加計扣除政策為例，7 月份提前享受該政策優惠的企業中，民營企業戶數占比達94.3%，享受加計扣除金額占全部金額的76.6%；在享受加計扣除金額最多的前100 戶企業中，80 戶為民營企業，前10 戶全部為民營企業②《國家稅務總局舉行“辦好稅收惠民事 服務高質量發展”新聞發布會》，國務院新聞辦公室，http：//www.scio.gov.cn/xwfb/bwxwfb/gbwfbh/swzj/202308/t20230802_749170.html。。在稅費優惠政策及其他政策的共同支持下，2023 年前三季度，全國新設民營企業706.5 萬戶，同比增長15.3%。截至2023 年9月底，登記在冊的民營企業在企業總量中的占比達到92.3%，新設個體工商1719.6 萬戶，同比增長11.7%；登記在冊的個體工商戶占經營主體總量的67.3%③《前三季度新設民營企業、個體工商戶數量雙雙兩位數增長——經營主體回暖勢頭明顯》，中國政府網，https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202311/content_6915224.htm。，并有超過7 萬戶個體工商戶成功轉型升級為企業。

二是制造業受益明顯。從“減降退緩”的規模來看，2023 年1—11 月，制造業及與之相關的批發零售業占比最高，新增減稅降費及退稅緩費7597.2 億元，占比41.9%④《前11 個月全國新增減稅降費及退稅緩費超1.8 萬億元》，中國政府網，https：//www.gov.cn/govweb/lianbo/bumen/202312/content_6922755.htm。。制造業是享受研發費用加計扣除政策的第一大行業，2023 年上半年享受戶數和金額分別占全部研發企業的56.7%、61.8%⑤《國家稅務總局舉行“辦好稅收惠民事 服務高質量發展”新聞發布會》，國務院新聞辦公室，http：//www.scio.gov.cn/xwfb/bwxwfb/gbwfbh/swzj/202308/t20230802_749170.html。。從企業的稅費負擔來看，2023 年前三季度制造業A 股上市企業稅費成本占營業總成本的比重為3.6%，低于全部A 股上市企業平均水平（6.5%）；每百元營業收入稅費負擔為3.4 元，低于5.9 元的平均水平?？梢?，隨著經濟不斷恢復，企業經營效益日益好轉，企業稅費負擔率比去年同期略有上升，但總體仍處于較低水平。在此次調研中，某制造業高新技術企業也反映，其近三年（2021 年—2023 年9 月）享受的稅收優惠相當于其營業收入的15%左右。稅費優惠政策有效助力減輕制造業企業稅費負擔，推進制造業發展行穩致遠。數據顯示，制造業A 股上市企業營業收入同比增長6.0%，比全部A 股上市企業快3.6 個百分點。

三是促進高技術產業發展。國家稅務總局數據顯示，2023 年上半年，高新技術企業享受研發費用加計扣除的企業戶數和金額分別占全部研發企業的65.4%、83%，享受戶數占比較2022 年提高了5 個百分點；高技術產業銷售收入同比分別增長10.7%，其中二季度增長11.5%，比一季度提高1.7 個百分點①《國家稅務總局舉行“辦好稅收惠民事 服務高質量發展”新聞發布會》，國務院新聞辦公室，http：//www.scio.gov.cn/xwfb/bwxwfb/gbwfbh/swzj/202308/t20230802_749170.html。。在稅費優惠政策和其他各項政策的共同作用下，2023 年前三季度，企業A 股上市高新技術企業研發費用占營業總收入的比重達到4.7%，比2018 年提高1.4 個百分點，制造業企業研發費用占比為4.8%，創新發展動力增強。前三季度我國高技術產業投資同比增長11.4%，高于平均水平8.3個百分點；其中，高技術制造業和高技術服務業投資分別增長11.3%、11.8%②《前三季度國民經濟持續恢復向好 高質量發展穩步推進》，國家統計局，http：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202310/t20231018_1943654.html。，企業投資信心增強。

四是支持促消費、保民生。對新能源汽車減免稅有助于激發新能源汽車市場消費潛力。2023 年上半年，我國共減免新能源汽車車船稅8.6 億元，同比增長41.2%；免征新能源汽車車輛購置稅491.7億元，同比增長44.1%③《國家稅務總局舉行“辦好稅收惠民事 服務高質量發展”新聞發布會》，國務院新聞辦公室，http：//www.scio.gov.cn/xwfb/bwxwfb/gbwfbh/swzj/202308/t20230802_749170.html。。2023 年，我國新能源汽車消費實現快速增長，銷量完成949.5 萬輛，同比增長37.9%，占汽車新車總銷量的比重達到31.6%，比上年同期提高5.9 個百分點④數據來源：中國工業汽車協會，http：//www.caam.org.cn/tjsj。。此外，在保民生方面，在稅費優惠政策及其他促進創業就業政策的綜合作用下，我國就業形勢保持基本穩定。2023年1—11 月，全國城鎮新增就業1180 萬人，城鎮調查失業率均值為5.2%，比上年同期低0.4 個百分點；截至11 月末，3294 萬脫貧人口實現務工增收⑤《數讀中國這十年丨新增就業年均1300 萬人 建成世界最大社保體系》，人力資源和社會保障部，http：//www.mohrss.gov.cn/wap/xw/rsxw/202312/t20231221_510897.html。。

（四）經營主體預期好轉、信心增強

首先，經營主體預期好轉可以直觀反映在其數量變化上。2023 年以來，在一系列宏觀政策的調控和支持下，我國新辦涉稅經營主體實現較快增長。2023 年1—11 月，全國新辦涉稅經營主體1515.1 萬戶，同比增長25.4%，兩年平均增長11.9%；當年即領用發票、有收入申報的稅收活躍戶達到1055.7 萬戶，占比69.7%，較上年同期提高3.1 個百分點⑥《圖表：2023 年前11 個月新辦涉稅經營主體超1500 萬戶》，中國政府網，https：//www.gov.cn/zhengce/jiedu/tujie/202401/content_6925071.htm。。新辦涉稅經營主體較快增長、活躍向好直觀有力反映了經濟回暖和預期改善。

其次，制造業市場預期向好。根據國家統計局公布的中國制造業采購經理指數（PMI），2023 年12 月，PMI 生產經營活動預期指數比上月回升0.1 個百分點，為55.9%，連續6 個月位于較高景氣區間（見圖5），反映出制造業企業對市場發展信心穩定①《2023 年12 月中國采購經理指數運行情況》，國家統計局，https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202312/t20231229_1946102.html。。此次調研中，多數企業表示稅費優惠政策獲得的收益后續主要用于固定資產投資以及研發投入，表明制造業企業對市場發展保持較為穩定的預期和良好的信心。

圖5 2022 年4 月—2023 年12 月我國制造業PMI 指數：生產經營活動預期指數

最后，中小企業市場預期企穩向好。根據中國中小企業協會發布的數據②數據來源：《2023 年中國中小企業發展指數穩步回升》，中國中小企業協會，https://www.ca-sme.org/content/Content/index/id/47975。，2023 年1—12 月，我國中小企業發展指數累計上升1.1 點，扭轉了過去兩年指數連續下降局面；全年指數均值為89.2，比去年上升0.8 點。反映企業信心的宏觀經濟感受指數一年來上升2.2 點，升幅最高；對宏觀經濟形勢表示樂觀的企業占比較上年同期上升10 個百分點，企業信心逐步恢復。

三、稅費優惠政策存在的主要問題分析

經過連續多年大規模減稅降費以及稅制與政策的持續優化，減稅降費的政策空間在逐漸縮小，其邊際效應也逐漸減弱。在調研過程中，調查組注意到一些以往不太受關注的問題，如地方政府的征管措施和稅費政策的公平性等，如今已成為影響經營主體政策獲得感的重要因素。

（一）地方的強征管措施客觀上削弱了部分政策獲得感

連續多年的減稅降費疊加經濟下行等因素，對地方政府財政可承受能力產生了一定程度的影響。當前，地方政府普遍面臨財政緊平衡壓力，而且越到基層壓力越大。于是，部分地方政府開始采取加強征管等“被動”措施，以緩解財政壓力?？陀^而言，財政壓力所致的強征管措施，對減稅降費政策的獲得感多少會有一些“沖抵”效應。

以當前的房地產業為例，受疫情、經濟、人口和政策等多重因素影響，房地產市場正面臨深刻調整局面。與此同時，部分地方迫于財政壓力，普遍加緊對土地增值稅的清算節奏和進程，短期內對房企形成較大的稅金支出壓力。據西部某省的房地產開發企業反映，地方要求提前從嚴從緊清算土地增值稅，企業的資金鏈現金流變得更加緊張，還有可能使得本就緊張的資金局面更加“雪上加霜”。而且，各地之間缺乏統籌協調，紛紛擔心在企業資金緊張的情況下，如果落后將損失本地稅金，因此，競相要求優先清算本地的房地產開發項目。企業還反映，如果不及時繳納稅金，企業還將面臨滯納金風險。

（二）地方政府和企業對稅收政策公平性的關注度日益提升

近年來，我國經濟面臨較大的下行壓力，增速有所放緩，經濟增量相對變少，各領域競爭愈發激烈。在這種背景下，地方政府和企業對稅費政策公平性的關注和與訴求日益凸顯。調研發現的相關主要問題如下：

第一，部分政策規定不明確導致地方政府為搶奪稅源而“逐底競爭”。調研中有地方提出，限售股個人所得稅政策存在惡性競爭問題。目前，限售股轉讓所得個人所得稅的納稅地點，可通過變更托管證券機構和持股平臺地點進行調整。部分地區為吸引稅源，出臺相關上市公司個人所得稅財政返還或補貼政策，吸引其他地區的上市公司限售股股東在當地交納稅款。為了拼搶稅源，很多地方紛紛出臺相關政策，但此類政策實際上既不利于地方長遠發展，也不利于全國統一大市場的建立，且違反了公平競爭審查相關規定。

第二，相同稅種不同地區的政策執行不一致，企業感到不公平。調研中發現部分稅費政策執行標準不一致，給企業帶來很大的困惑和不解，企業感到不公平，難免引發征納糾紛。企業跨地區（省內不同市區縣、跨不同省區市）經營情況很常見，而各地對部分稅收政策具有一定的相機抉擇空間，對于相同的政策，各地的理解和執行可能并不一致。西部某省在全國經營業務的房地產企業提出，行業現有稅種類型較為固定，全國一盤棋，但在具體稅收執行標準上有所差異。例如，該省在土地增值稅計算中，車位分攤土地成本，造成部分成本無法抵扣，增加企業稅負。而在重慶、廣東、湖北、廈門等地車位并不分攤土地成本。企業表示，對相同的稅種和業務執行不一樣的標準有失公平。

第三，部分地方和企業高度關注個人所得稅超15%稅負的優惠政策。目前，受經濟發展、收入水平、公共服務等多方面因素影響，西部在吸引和留用人才方面處于相對劣勢地位。在調研過程中，西部地區強烈呼吁國家參考海南自由貿易港和粵港澳大灣區等地的做法，針對特定領域的高端緊缺人才（如清潔儲能領域）給予一定程度的優惠政策，允許對個人所得稅實際稅負超過15%的部分予以免征或返還。

（三）激勵綠色低碳發展的特定稅收優惠政策尚有優化空間

綠色低碳發展是實現“雙碳”戰略目標的必然選擇。稅收優惠政策對于促進綠色低碳發展具有重要的激勵作用。目前，我國促進綠色低碳發展的稅收優惠政策還有一定的完善優化空間。

第一，針對清潔能源的稅收政策，仍存在調整優化的空間。大力發展清潔能源是實現綠色低碳發展的關鍵。為了鼓勵清潔能源的發展，我國對清潔電力生產實施增值稅優惠政策。不同類型清潔電力的增值稅優惠支持方式主要有三類：即征即退、先征后退和簡易征收。該政策對清潔電力生產起到了關鍵性的支撐作用，有力地促進了清潔能源行業的發展?？陀^而言，增值稅優惠政策還有進一步優化的空間。例如，針對清潔電力生產的增值稅退稅政策，在設計上并沒有完全考慮企業或項目發展的成長周期特性，這在一定程度上影響了政策實施的效果。實際上，增值稅退稅政策，是要先交稅、后退稅，交得越多，退得也越多。但是在企業和項目設立初期，由于前期建設運營時要購建大量的機器、設備、廠站等，進而進項稅額較多，而與此同時銷項稅相對較少，因此這一階段企業多處于不繳增值稅的狀態，退稅優惠政策也無法適用。這在客觀上導致企業享受政策的年限減少，所獲現金流支持力度也會降低。特別是在政策設置了時限和退坡安排等附加條件時更是如此。

第二，針對綠色投資的稅收優惠政策也有待優化。激勵企業加大綠色相關投資對于產業綠色低碳發展至關重要。目前，我國專門針對綠色投資的稅收優惠政策主要是綠色設備投資稅收抵免。按照我國企業所得稅法及其實施條例的規定，企業購置用于環境保護和節能節水的專用設備，可以按照設備投資額的10%從企業當年的應納稅額中抵免；當年不足抵免的，可以在以后5 個納稅年度結轉抵免。為了便于進行稅收管理，同時讓企業明確政策享受條件，我國對專用設備實施目錄管理，分別設置了《環境保護專用設備企業所得稅優惠目錄》和《節能節水專用設備企業所得稅優惠目錄》。調研中，企業反映在“雙碳”目標背景下綠色設備投資稅收抵免政策還存在一定不足。例如，允許抵扣的設備范圍較窄、抵免比例較低、結轉年限較短等，對企業進行設備投資更新的激勵力度尚待加強。因此，企業期望進一步優化和完善該項政策。

（四）與監管相關的亂收費亂罰款還需進一步治理整頓

在稅收政策不斷完善，稅收負擔持續下降的情況下，與企業日常運營和居民生活密切相關的收費、罰款等非稅收入的影響日益凸顯。特別是涉及行業主管部門的監管，如市場監管、交通、消防、環保等部門的檢查罰款，很容易引發企業、居民以及社會輿論的廣泛關注。例如，曾引發輿論熱議的交通“罰款月票”和“天價芹菜”罰款事件。安全與綠色發展至關重要，相應的正常監管本身沒有任何問題。但是，如果以安全、環保等為名行罰款之實，以罰代管、重罰輕管、多罰少管，把罰款手段變為目的，勢必會對地方營商環境產生負面影響。部門監管以及相關的收費罰款等問題，事關營商環境大局，企業認為進一步優化此類政策將更能起到“春風化雨”的作用。

近年來罰沒收入有快速反彈之勢，其平均增速快于非稅收入增速。數據顯示，2016 年—2022 年，罰沒收入平均增速（14.3%）明顯快于非稅收入平均增速（4.0%）；罰沒收入占非稅收入的比重也從2016 年的6.6%上升至2022 年的11.6%。正常的罰沒收入增長本無可厚非，但根據2023 年國家發展改革委關于整治涉企違規收費情況的通報顯示，地方財經領域依然存在“三亂”、逐利式亂檢查亂罰款等問題。經過專項整治，全國共查處涉企違規收費問題7700 多個，涉及金額50 多億元①國家發展改革委有關負責同志就推動惠企收費政策落實和整治涉企違規收費情況答記者問。?！秶鴦赵宏P于2022 年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》也指出，地方財政管理不夠嚴格，存在違規組織財政收入問題。41 個地區向虧損企業征收國有資本收益、征收過頭稅費或直接亂罰款亂攤派等，違規組織財政收入77.5 億元。

（五）部分稅收優惠方式需作前瞻性調整，以減少不確定性

在“雙支柱”國際稅改背景下，我國企業所得稅的部分優惠政策需作未雨綢繆式調整，否則屆時將給相關企業帶來較大的系統性風險。OECD 最新的研究①OECD，“Tax Incentives and the Global Minimum Corporate Tax——Reconsidering Tax Incentives after the GloBE Rules”，https：//read.oecd-ilibrary.org/taxation/tax-incentives-and-the-global-minimum-corporate-tax_25d30b96-en#page1.認為，加計扣除式的稅收激勵措施提供了不受GloBE 規則保護的永久性稅收利益，因此提醒各國或地區盡早關注并適時調整相關稅收優惠政策。目前，我國對高新技術企業采用的研發加計扣除政策可能會違背全球最低稅規則。相對而言，像可退稅的稅收抵免（如某些國家或地區采用的研發支出抵免）以及針對“不獲利項目”的不可退稅的稅收抵免（如綠色稅收抵免），則是部分或完全受GloBE 規則保護的稅收激勵措施。實踐中，已有部分國家開始采取行動，英國已于2023 年初以新的資產折舊攤銷政策取代現行的資產投資加計扣除政策。

我國也應早做準備，及時對現行稅收優惠政策進行系統性梳理，并對照“雙支柱”相關規則，對部分企業所得稅稅收優惠方式作出優化調整，以使更新后的稅收優惠政策在后GloBE 時代受到保護。如果不早作打算，屆時將會給相關企業帶來較大不確定性。雖然，這是指向未來的風險，但是隨著“雙支柱”談判進程的加快，風險日益臨近。而且，此類風險屬于企業無法規避的系統性風險，亟需國家層面予以解決。

四、全球后疫情時代的稅費政策特征分析

國際上，政治格局動蕩直接影響了大宗商品市場和能源價格，以及疫情后各國經濟恢復和開放的速度。世界各國的稅收政策以應對能源危機、助力疫后國內經濟恢復、促進投資創新和經濟增長為主要目標，呈現出四個特征：一是多手段鼓勵企業進行綠色低碳轉型；二是持續出臺稅收優惠政策刺激投資、研發創新以及消費；三是進行個人所得稅、企業所得稅增稅改革，以保證財政收入；四是征收暴利稅和團結稅以應對能源危機。

（一）調整企業所得稅優惠及碳稅政策以鼓勵綠色低碳轉型

1.調整企業所得稅綠色優惠政策

美國和加拿大在2022 年對環境相關的企業所得稅稅收優惠政策進行了重大調整，以鼓勵企業對低碳生產、排放技術進行更多投資。美國的《通脹削減法案》規定，將在2022 年—2031 年期間為能源和氣候優先事項提供約391 億美元的資金，其中近三分之二將用于稅收抵免和激勵措施。加拿大聯邦政府采取了一系列政策激勵企業進行綠色低碳轉型。首先，擴大了零排放技術制造商減半征收所得稅的政策適用范圍，將用于空間或水加熱的空氣源熱泵的制造納入其中；其次，加拿大聯邦政府宣布將建立可退還的投資稅收抵免，以支持2023 年至2034 年對清潔氫生產的投資；此外，從2022年開始，針對碳捕獲、利用和儲存提供可退還的投資稅收抵免，包括某些發電系統、在運行中不使用化石燃料的固定電力存儲系統、特定低碳熱力設備和非道路零排放車輛及相關充電或加油設備。

2.明確新的碳定價機制

歐盟、丹麥、奧地利以及安道爾等均引入了新的碳定價機制，以明確引導綠色低碳發展。丹麥宣布征收新的碳稅，對所有行業的溫室氣體排放征收更高、更統一的稅率。到2030 年，尚未納入歐盟排放交易體系的企業將面臨每噸二氧化碳100 歐元的價格。奧地利則逐步增加二氧化碳排放的價格，從2022 年每噸二氧化碳30 歐元開始，逐步增加到2025 年每噸55 歐元。安道爾以30 歐元的名義稅率對碳氫化合物征收綠色稅。

3.調整碳稅稅率

2022 年，奧地利、加拿大、丹麥、愛爾蘭、挪威、葡萄牙和新加坡等高收入國家，以及南非和烏克蘭等中等收入國家均上調了碳稅稅率并宣布上調碳稅的時間表，以支持國家綠色轉型和碳中和計劃。例如，加拿大于2022 年將碳價提高25%，至每噸二氧化碳37 歐元，并于2023 年提高30%，至每噸二氧化碳48 歐元；愛爾蘭提高22%；挪威提高21%；丹麥的碳定價隨凈價格指數上漲；新加坡宣布從2024 年起將碳稅提高四倍，達到25 新元（17 歐元）；哥倫比亞也擴大了碳稅基數，將煤炭納入其中。

（二）持續出臺稅收優惠政策刺激投資、研發創新以及消費

1.刺激固定資產投資的企業所得稅政策

2022 年，許多國家延續和新設企業所得稅稅收優惠，用以刺激投資。德國、丹麥、捷克、英國、芬蘭等國均于2022 年延續其在新冠疫情期間實施的特定固定資產加速折舊、扣除額等措施，來鼓勵企業增加設備投資；英國還提高了企業一年內可以申請資本津貼的最高限額，使得疫情期間相關臨時措施成為永久性措施。此外，一些中等收入國家新設立稅收激勵措施來鼓勵投資。特立尼達和多巴哥宣布對投資新機器、生產線和設備的公司提供稅收抵免，上限為50 萬美元；毛里求斯向2022年7 月1 日之后新注冊為自由港運營商或開發商的公司提供八年免稅期；肯尼亞增加了免稅、慈善組織和電信運營商的扣除額；安哥拉為公司推出了多項激勵措施，包括一系列增加稅收減免、暫時降低私人投資的企業所得稅稅率，以及加速折舊計劃。

2.加大研發創新的企業所得稅政策

一些國家通過延續既有政策、實施新的稅收政策來增加對研發和創新的支持。加拿大、日本均延長了研發稅收抵免優惠政策期限，以持續鼓勵創新；芬蘭、葡萄牙和突尼斯均擴大了研發支出或知識產權的扣除額。英國從2023 年4 月起將研發稅收抵免率從13%提高至20%，以鼓勵更多創新投資。

3.加大中小企業所得稅優惠力度鼓勵投資創業

西班牙將適用于中小企業（即凈營業額低于1 萬歐元的公司）的企業所得稅稅率從25%降至23%，將初創企業的稅率從25%降至15%。哥倫比亞則將收入低于89.3 萬美元的企業適用的最低稅率從2.0%降至1.6%，最高稅率從14.5%降至8.3%。低收入和中等收入國家也通過引入稅收激勵措施來支持中小企業。在烏拉圭，小公司免征企業所得稅和資本利得稅；特立尼達和多巴哥將經批準的小公司的企業所得稅豁免期限從五年延長到六年；毛里求斯為從中小企業購買本地制造產品的制造商提供了更多的稅收減免。

4.實施個人所得稅優惠政策促進消費

也有不少國家實施個人所得稅稅改政策，以減輕特定人群的稅收負擔，鼓勵家庭部門的投資和消費。第一，推行個人所得稅稅率削減政策，降低中低收入家庭的稅收負擔。挪威、葡萄牙、波蘭、荷蘭均降低了低收入和中等收入家庭的稅率①其中挪威將第一和第二稅級的稅率降低了0.1 個百分點；葡萄牙2023 年1 月將第二個所得稅級適用的稅率降低2 個百分點至21%；波蘭將第一級所得稅稅率從17%降至12%；荷蘭自2023 年起降低第一級稅率0.11 個百分點至36.93%。；毛里求斯在三檔所得稅表的基礎上增加了第二檔所得稅率。第二，由于通脹水平較高，奧地利、德國、韓國等通過一次性調整或自動指數化機制調整個人所得稅起征點，以避免稅級攀升。第三，不少國家還提高了專項扣除額度，以減輕家庭負擔。德國、盧森堡、葡萄牙、以色列、保加利亞、法國、克羅地亞等國家提高了個人所得稅中可扣除的家庭兒童津貼②德國從2022 年起將每個孩子的基本津貼增加了2%，并宣布2023 年增加5%，2024 年增加4%。盧森堡將非居家兒童的特殊費用津貼提高了10%。葡萄牙將每名6 歲以下兒童的家庭的扣除額增加300 歐元（315 美元）。以色列為每個6 至12 歲兒童提供2676 以色列新謝克爾（800 美元）的額外稅收抵免。保加利亞則在2022 年和2023 年暫時將未成年子女的扣除額提高了33%。法國將適用于六歲以下兒童照料費用的最高稅收抵免門檻從50%提高至52%，達到3500 歐元（3685 美元）。類似地，克羅地亞2022 年12 月起將受撫養家庭成員的個人免稅額提高了60%。。此外，部分國家還提高了子女教育和培訓費的扣除額度。例如，德國將每個孩子的培訓費扣除比例提高至30%；毛里求斯將全日制本科生和研究生的教育扣除增加了一倍多。

5.調整個人所得稅政策促進個體戶投資

部分國家對個體戶進行個人所得稅改革以促進投資和經濟活動。意大利將自營職業者適用15%統一稅率的最高收入門檻提高了31%，降低自營職業者的稅收負擔。阿根廷將自營職業者、新專業人士和企業家的年度扣除額增加了一倍多。羅馬尼亞2022 年將微型企業的所得稅率從3%降至1%。此外，部分國家實施個人所得稅稅基收窄措施，以降低自雇和非法人企業的稅收負擔，鼓勵更多的投資和就業。例如，荷蘭將最高就業稅收抵免提高了18%，并將基本稅收抵免從廣義的勞動收入擴大到廣義的資本收入。部分國家在具有戰略重要性的行業推出個人所得稅減免措施以促進投資和創新。例如，2022 年西班牙將新公司投資的稅收抵免從30%提高到50%，并將投資價值上限從60000 歐元提高至100000 歐元。斯洛文尼亞允許與數字和綠色轉型相關行業的投資成本抵扣40%。

（三）部分國家和地區進行個人所得稅、企業所得稅增稅改革

1.提高企業所得稅稅率

2022 年，雖然仍有南非、韓國、法國三個國家宣布降低企業所得稅稅率的相關措施，但更多國家采取了企業所得稅稅率增加的政策。例如，荷蘭從2023 年起將最低企業所得稅稅率從15%提高到19%，同時擴大最高稅級的稅基，將起征點幾乎減半至200000 歐元。許多國家宣布引入國內最低稅，為從2024 年起實施第二支柱下的GloBE 規則做準備。比利時從2023 年起實施臨時強化最低稅。哥倫比亞頒布了一系列措施來改革其企業所得稅，包括取消多項豁免、對某些納稅人征收附加費、提高股息收入稅率（居民企業從7.5%提高到10%，非居民企業從10%提高到20%），同時為居民企業設立15%的最低稅率。阿拉伯聯合酋長國宣布對其稅收制度進行歷史性變革，從2023 年6 月1日開始，對年度利潤超過375000 迪拉姆（102093 美元）的企業征收9%的廣義企業所得稅。

2.增加金融部門企業所得稅

2022 年，一些國家對金融部門征收或者增加了稅收，以增加財政收入。金融部門的稅收一般是在普通公司稅的基礎上征收的，可以適用于不同的稅基。加拿大對收入超過1 億加元（7780 萬美元）的銀行和人壽保險集團實施1.5 個百分點的永久性增稅。因此，從2022 年4 月起，這些機構的聯邦企業所得稅稅率從15%提高到16.5%。到2027 年，哥倫比亞將現有針對金融機構的附加稅提高到2%，將其有效企業所得稅稅率提高至40%，并將附加稅的征稅范圍擴大到包括保險公司和股票經紀人?？夏醽唽Ψ蔷用衿髽I賺取的金融衍生品收益引入了15%的稅率。

3.個人所得稅增稅措施

一些國家通過提高個人所得稅稅率或者增加稅級來增加稅收收入并提高稅制累進性。自2023年起，多個國家提高了個人所得稅最高邊際稅率。例如，斯洛文尼亞提高了5 個百分點至50%；挪威提高了0.1 個百分點至17.5%。也有國家通過增加額外的稅級來提高最高邊際稅率。例如，印度尼西亞2022 年將四檔所得稅表改為五級，將最高稅率從30%提高到35%；新加坡則新增加兩個稅級，將最高個人所得稅稅率從22%提高到24%。也有國家提高個人所得稅非最高稅級的稅率以增加稅收。例如，挪威將第三和第四稅級的稅率提高了0.1 個百分點。

（四）征收暴利稅和團結稅以應對能源危機

由于能源價格上漲，一些企業（尤其是能源行業企業）在2021 年底和2022 年利潤大幅增長，不少國家推出了臨時暴利稅、團結稅，以增加財政支出并回應能源危機。例如，歐盟為減輕高零售電價的影響，采取共同緊急措施，對活躍于原油、天然氣、煤炭和煉油行業企業的超額利潤適用強制性臨時團結稅，并將團結稅的收益用于向家庭和公司提供財政支持。類似地，奧地利、保加利亞、法國、德國等國家均對化石燃料行業的超額利潤征收不低于33%的臨時團結稅。

五、完善我國稅費優惠政策的相關建議

在稅費優惠政策和其他穩經濟、促發展一攬子政策的共同作用下，2023 年以來我國宏觀經濟呈現出較為明顯的回升向好的態勢，但是經濟恢復的基礎仍不牢靠。2023 年12 月召開的中央經濟工作會議指出：2024 年“積極的財政政策要適度加力、提質增效”，要“落實好結構性減稅降費政策，重點支持科技創新和制造業發展”。當前，我國經濟正處在經濟復蘇和產業升級的關鍵階段，在經濟運行中不斷出現新的困難挑戰，為此，需要堅持穩中求進、以進促穩的基本原則，加力提效實施好積極的財政政策，不斷提高稅費政策的有效性、針對性和精準度，創新稅費扶持方式，構建良好的營商環境，以進一步激發經營主體的活力和動力，推動經濟高質量發展。

（一）持續推動減稅降費政策落地見效，精準降低企業稅費負擔，確保企業稅費負擔處于合理可承受范圍

隨著近年來減稅降費政策的持續推進，我國宏觀稅負大大降低。下一步應進一步保持政策連續性和穩定性，增強政策精準性和針對性，著力統籌好降低企業稅費負擔和提高財政收入穩定可持續的關系。一是延續、優化、完善并落實好前期出臺的各項減稅降費政策，確保企業稅費紅利應享盡享。二是保持減稅降費政策的穩定性，將部分行之有效的稅費政策進一步上升至法律層面，形成長期性制度安排，構建有利于減輕企業稅費負擔的長效機制。三是結合未來經濟社會發展和稅制優化的需要，進一步探索實施精準化、結構化的稅收政策，重點降低科技創新和制造業發展等領域的稅收負擔，持續支持民營企業、中小微企業和個體工商戶發展。四是保持合理的稅收征管力度。在持續規范稅收征管、為企業構建公平競爭環境的同時，也要充分考慮稅收征管效率提升對企業實際稅負的影響，在短期內保持寬嚴相濟的執法力度，在長期內統籌考慮名義稅率與征管效率的關系，將企業實際稅費負擔保持在合理可承受范圍內。

（二）提高稅收政策的區域公平性，構建企業公平競爭的良好環境

公平是稅收的基本原則，稅收公平是維持稅收制度正常運行的前提條件，也是維持經濟市場穩定的重要因素。一是盡可能從中央層面對各項稅收制度和政策的執行口徑進行統一規定，避免不同地區政策執行口徑不一造成的企業稅負不公行為。二是要落實好公平競爭審查制度，消除地方不規范的稅收競爭行為。堅決制止地方政府違規出臺稅收等優惠政策，遏制將政府獎補資金與企業繳納的稅收或非稅收入掛鉤等影響公平競爭的行為。三是在總結地方試點經驗基礎上，制定全國性的吸引高端人才的個人所得稅優惠政策?？煽紤]由中央統一明確高端緊缺人才的基本條件標準，在此基礎上授權地方因地制宜，細化具體政策，并向中央報備。

（三）加大綠色低碳發展領域的稅收扶持力度

進一步提高稅收政策力度，創新政策扶持方式，推動綠色低碳發展。一是延續優化清潔電力增值稅政策。繼續實施風力發電增值稅即征即退政策和核電增值稅先征后退政策，并考慮其前期投入較大的實際情況，將退稅政策的享受時點合理調整為由風力發電廠和核電機組開始繳納增值稅的月份開始，從而更好發揮增值稅政策對減輕企業資金壓力的支持作用。二是擴大可享受綠色投資稅收抵免的專用設備范圍。目前政策主要覆蓋環境保護、節能節水、安全生產等領域，且采用目錄清單管理。建議參照美國、加拿大等發達國家做法，將符合創新、綠色等新發展理念、高質量發展以及“雙碳”目標的必要設備納入抵免范圍。例如，可以將更多的清潔能源供給消納設備和碳匯設備等納入抵免優惠目錄。三是提高專用設備投資稅收抵免比例。目前我國對專用設備投資的稅收抵免比例為10%，明顯低于美國等發達國家，激勵略顯不足。因此，為刺激設備投資，建議提高專用設備投資稅收抵免比例至15%—20%。四是將退稅或允許抵免其他稅收作為當年不足抵免時的儲備政策選項。目前我國對專用設備投資不足抵免時采用向以后5 個納稅年度結轉抵免的辦法，尚未允許抵免其他稅收。為了增強企業現金流，提高抵免政策優惠力度，可以參考其他國家將退稅或允許抵免其他稅費（如社保繳費）作為儲備政策選項。

（四）強化非稅收入管理，持續優化營商環境

近年來，隨著營商環境的不斷優化，制度性交易成本明顯下降，但仍然存在一些影響經營主體發展的隱性成本。例如，一些地方政府部門及下屬單位對行政裁量權行使不規范，存在對企業多頭檢查、過度監管等問題。這些制度性交易成本和合規性成本導致企業經濟成本增加，不僅對沖了稅費支持政策的減負效果，更不利于正常開展經營活動，不利于穩定經營主體預期。因此，在落實好稅費支持政策的同時，需要持續優化營商環境，切實降低企業制度性交易成本。持續推進違規涉企收費整治工作，強化對“過頭稅費”、擅自擴大征收范圍、亂收費、亂罰款、亂攤派等違法違規行為的治理。在市場、安全生產、環境保護等監督執法方面，也要把握力度，做好平衡，既要保證監管到位，維護良好的市場秩序和環境，也要避免發生多頭檢查、過度監管等干擾企業正常生產經營的行為。

（五）探索優化支持研發的稅收優惠政策方式，增強政策長期穩定性和確定性

創新是經濟增長的重要驅動力，是高質量發展的根本途徑。在新發展階段，實施創新驅動戰略是我國打造未來可持續發展動力的必然選擇。隨著“雙支柱”方案日益成為現實，我國有必要提前謀劃，對當前以研發費用加計扣除政策為主要手段的支持研發的稅收政策方式進行優化調整，探討實施符合“雙支柱”相關規則的新的稅收激勵方式，以提高政策的有效性。按照GloBE 規則，研發費用加計扣除政策顯著降低了有效稅率，企業面臨征收補足稅的后果，可能導致稅收優惠政策失效。相比之下，合格可退還稅收抵免（Qualified Refundable Tax Credit，QRTCs）的優惠方式受到的影響更小，企業可獲得更多的稅收利益，從而產生更強的行為激勵。因此，建議對科技型中小企業發生的研發支出試行可退稅的稅收抵免政策，逐步消除加計扣除政策的邊際效應，亦可解決初創期中小企業難以實際享受優惠等問題，強化政策實施效果；另一方面可為未來全面推行研發支出稅收抵免政策積累經驗，從而構建長期穩定的研發稅收激勵制度。